سیاستگذاری بنزین در ایران

مهدی عسلی/ رئیس اسبق موسسه مطالعات بین‌المللی انرژی

جناب آقای مهندس زنگنه، وزیر محترم نفت در مصاحبه‌ای که (پنجم شهریورماه) داشتند اشاره کردند که قیمت واقعی هر لیتر بنزین در ایران بیش از سه هزار تومان است و در عین حال از سیاست تولید خودرو کارآمد و کم‌مصرف و عرضه بنزین گران حمایت کردند. واضح است که منظور ایشان افزایش بلافاصله قیمت بنزین نبود و ایشان در این سخنان نظر به میان‌مدت و بلندمدت داشت و سیاست دولت هم در شرایط کنونی بالا بردن قیمت بنزین و سایر حامل‌های انرژی نیست؛ همان طور که اخیراً توسط سخنگوی دولت اعلام شد. در هر حال رقم اظهار‌شده توسط وزیر نفت برآورد تقریبی خوبی از قیمت واقعی بنزین در قیمت‌های کنونی نفت‌خام و بنزین در بازارهای بین‌المللی و نیز نرخ‌های ارز است و این موضوع با ملاحظه قیمت‌های فرآورده‌های نفت در بازارهای بین‌المللی قابل مشاهده است. رقم مزبور را می‌توان قیمت پایه بنزین در صورت اجرای فاز دوم قانون هدفمند کردن یارانه‌ها دانست، زیرا قانون مزبور دولت را مکلف می‌کند قیمت بنزین را به تدریج به نزدیک قیمت‌های بنزین در خلیج‌فارس برساند. به نظر من اهمیت جزء دوم این بخش از سخنان ایشان حتی بیشتر است، زیرا ارتباط قوی بین کارایی انرژی خودروها و مصرف سوخت و نیز کیفیت هوا در شهرهای بزرگ وجود دارد که مستقیماً با سلامت مردم ارتباط دارد. از آنجا که هزینه خرید اتومبیل برای خانوارها شاید بعد از مسکن، بزرگ‌ترین اقلام هزینه است بنابراین خودروهای کاراتر با قیمت‌های مناسب به خوبی افزایش هزینه سوخت را جبران می‌کند و مطالعات اقتصادسنجی قابل اعتمادی در دست است (البته برای کشورهای توسعه‌یافته) که رابطه بین قیمت سوخت و تقاضا برای خودروها با کارایی بیشتر را نشان می‌دهد.

قیمت بنزین در ایران
قیمت بنزین در ایران حال حاضر حدود 1/0 یورو در مقایسه با 13/1 یورو توسط بین‌المللی است که 91 درصد پایین‌تر از متوسط جهانی است. جدول1 که از سایت اینترنتی هزینه مسافرت گرفته شده است، قیمت یک لیتر بنزین و گازوئیل را در کشورهای مختلف در ماه گذشته نشان می‌دهد.
این جدول به خوبی نامعقول بودن قیمت بنزین و سایر فرآورده‌های نفتی در ایران را نشان می‌دهد. واضح است که تثبیت قیمت بنزین در شرایط تورمی کنونی به سرعت نسبت قیمت‌ها را به ضرر بنزین تغییر داده و قیمت واقعی آن را کاهش می‌دهد که بدون شک بر افزایش مصرف بنزین موثر است. تثبیت قیمت و سهمیه‌های بنزین و ورود خودروهای جدید به ناوگان حمل و نقل دو عامل افزایش مصرف بنزین کشور بوده است ضمن آنکه با توجه به تثبیت سهمیه‌ها بنزین نیمه‌یارانه‌ای با قیمت 400تومانی ذخیره‌شده در کارت‌های هوشمند سوخت هم به میزان قابل توجهی افزایش یافته است. بنا بر آمار اعلام شده در تعطیلات نوروزی رکورد مصرف روزانه نزدیک به 100 میلیون لیتر بنزین در کشور به ثبت رسید. آمارهای رسمی شرکت ملی پالایش‌ و پخش فرآورده‌های نفتی نشان می‌دهد که از هفته گذشته تاکنون مصرف بنزین یک رشد جدید حدود پنج‌درصدی را تجربه کرده به طوری که برای نخستین بار از ابتدای فصل تابستان تاکنون متوسط مصرف روزانه بنزین معمولی و سوپر کشور از مرز 80 میلیون لیتر در روز فراتر رفته است. با توجه به رکود اقتصادی و رشد بطئی درآمدها، افزایش مصرف بنزین در شرایط کنونی را می‌توان به کاهش قیمت واقعی بنزین نسبت داد و این ارقام به خوبی نشان می‌دهند که بدون منطقی کردن قیمت سوخت نمی‌توان انتظار ثبات مصرف بنزین را داشت.

کنترل تقاضای سوخت
در شرایطی که جمعیت، شهرنشینی و ناوگان حمل‌ونقل کشور توسعه می‌یابد، دو شیوه بیشتر برای کنترل تقاضا برای سوخت وجود ندارد. سهمیه‌بندی مصرف بنزین و رعایت اکید سهمیه‌ها از طریق کنترل عرضه و یا افزایش قیمت بنزین و گازوئیل به سطحی که اثر قیمتی، اثر درآمدی و سایر عوامل رشد تقاضا برای سوخت را خنثی کرده و آن را در حد مطلوب نگه دارد. تا چندی پیش، یک سیستم سهمیه‌بندی چندنرخی در فروش بنزین حاکم بود که در آن هر لیتر بنزین به قیمت هزار ریال برای دستگاه‌های دولتی، چهار هزار ریال بنزین سهمیه و هفت هزار ریال قیمت بنزین آزاد محاسبه می‌شد که ظاهراً هم‌اکنون بنزین هزار ریالی حذف شده است. در شرایط کنونی، چنانچه دولت بر حفظ این سیستم سهمیه‌بندی تاکید داشته باشد، می‌توان به حفظ عرضه بنزین نیمه‌سهمیه‌ای با قیمت چهار هزار ریال ادامه داد ولیکن اجازه داد تا بنزین به اصطلاح آزاد هفت هزار‌ریالی به تدریج به سمت قیمت‌های خلیج‌فارس افزایش یابد. این افزایش باید متناسب با نرخ رشد تورم باشد تا به تدریج نسبت قیمت‌ها را به نفع بنزین و گازوئیل تغییر دهد و رشد مصرف بنزین را تا حدی کنترل کند. در این صورت از سویی به صرفه‌جویی در مصرف بنزین و حامل‌های انرژی و از سوی دیگر به کاهش میزان سوبسید دولت به این حامل‌های انرژی کمک خواهد شد.
متعاقباً می‌توان با اصلاح قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، افزایش قیمت بنزین و سایر حامل‌های انرژی را به یک برنامه توسعه وسایط حمل‌ونقل عمومی در شهرهای بزرگ مرتبط کرد تا به موازات افزایش قیمت فرآورده‌های نفتی، مردم شاهد بهبود کارایی حمل‌ونقل عمومی از محل افزایش قیمت بنزین بوده، تشویق به همراهی با اجرای قانون مزبور شوند. باید توجه کرد که کاهش مصرف بنزین می‌تواند به طور قابل توجهی امنیت انرژی کشور و آلودگی هوا در شهرهای بزرگ را تحت تاثیر قرار دهد. مطالعات نشان می‌دهد تاثیر افزایش قیمت بنزین در اقبال خانوارها به خودروهای اقتصادی‌تر و کارآمدتر و نیز وسایط حمل‌ونقل عمومی قابل توجه و اثر آن از تاثیر مالیات بر درآمد (غیر از مالیات‌های شامل بر قیمت‌های خرده‌فروشی بنزین) بیشتر بوده است. نکته جالب آن است که روند مشابهی در مورد طول مسافرت‌ها با خودرو مشاهده نشده است. به عبارت دیگر افزایش قیمت بنزین طول مسافرت‌ها را کاهش نمی‌دهد، بلکه مردم با اتومبیل‌های کارآمدتر و نیز تغییر رفتار رانندگی مانند رانندگی با سرعت‌های پایین‌تر مسافرت می‌کنند.

یارانه‌های انرژی
بر اساس گزارش آژانس جهانی انرژی (در پاریس) در سال 2012، نرخ یارانه‌های انرژی در ایران حدود 70 درصد بوده است. ایران از این نظر در بین چهار کشور با سنگین‌ترین یارانه‌های انرژی قرار می‌گیرد. حال اگر از جداول ترازنامه انرژی کشور میزان و ارزش ریالی واحد انرژی مصرف‌شده در کشور را استخراج کنیم، ارزش ریالی یارانه‌های انرژی قابل محاسبه خواهد بود.
جدول2 نشان می‌دهد که به دلیل تورم فزاینده و تثبیت قیمت سوخت، تاثیر اولیه اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در نزدیک کردن قیمت سوخت به قیمت‌های بین‌المللی به کلی از بین رفته است. در این جدول همچنین نرخ نسبتاً پایین یارانه‌های انرژی در روسیه و چین در مقایسه با سایر کشورها قابل توجه است. در سال‌های پیش نرخ و حجم یارانه‌های انرژی در هر دو کشور قابل توجه بود، اما هم‌اکنون به نظر می‌رسد هر دو کشور در جهت کاهش یارانه‌های انرژی و منطقی کردن قیمت حامل‌های انرژی هستند. کنترل یارانه‌های انرژی در این دو کشور مخصوصاً از آن نظر حائز اهمیت است که نشان می‌دهد بر‌خلاف تصور کسانی که قیمت ارزان انرژی را برای رشد اقتصادی ضروری می‌دانند، افزایش قیمت‌های انرژی بر رشد تولید ناخالص داخلی در این کشورها تاثیر منفی نگذاشته است. نرخ و حجم یارانه‌های انرژی در ایران بلافاصله پس از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها به طور قابل توجهی کاهش یافت، ولی با تثبیت قیمت یارانه‌های انرژی از یک سو و تورم شدید قیمت‌ها، به تدریج قیمت واقعی بنزین و سایر حامل‌های انرژی کاهش یافت و تاثیر قیمت بر کنترل تقاضای شتابان سوخت از بین رفت.

هزینه و مالیات هر لیتر بنزین
بخش پایین‌دستی صنعت نفت در کشورهای توسعه‌یافته بسیار رقابتی است و در بازارهای رقابتی قیمت کالاها کمابیش نزدیک به هزینه‌های نهایی تولید است و شرکت‌های تولیدکننده بنزین و سایر فرآورده‌های نفتی نمی‌توانند به مصرف‌کنندگان اجحاف کنند و دائماً برای حفظ بازار خود ناگزیر از بهبود کیفیت محصولات پالایشگاهی خود (علاوه بر شاخص‌های کیفیت که دولت‌ها تعیین می‌کنند) و تعدیل قیمت‌های خود در مقایسه با رقبای دیگر هستند. در کشور ما که انحصار عرضه بنزین و سایر فرآورده‌های نفتی در اختیار شرکت‌های دولتی است، می‌توان با در نظر گرفتن اجزای تشکیل‌دهنده هزینه تولید بنزین، قیمت مناسب آن را تعیین کرد. از طرفی عرضه قیمت بنزین و بیشتر فرآورده‌های نفتی دارای چهار جزء مهم است: هزینه نفت خام، هزینه پالایش و ترکیب مواد لازم شیمیایی برای قابل استفاده شدن بنزین، مالیات‌ها و هزینه توزیع بنزین یا سایر فرآورده‌های نفتی.
در آمریکا مالیات بر بنزین و فرآورده‌های نفتی کمتر از بسیاری از کشورهای صنعتی است، ولی در کشورهای اروپایی این مالیات‌ها به خصوص با توجیه حفاظت از محیط زیست بسیار بالاست و بعضاً بزرگ‌ترین جزء هزینه یک لیتر بنزین یا سایر فرآورده‌های نفتی را شامل می‌شود. برخلاف کشور ما که در آن به سوخت یارانه داده می‌شود، در کشورهای صنعتی مالیات سنگینی به مصرف سوخت و انرژی وضع می‌شود. به عنوان مثال، در 19آگوست 2013، هزینه هر گالن بنزین در فرانسه بدون مالیات 4/3 دلار و با مالیات 76/7 دلار بوده است. این ارقام برای آلمان به ترتیب 61/3 و 23/8 دلار بوده است. در ایتالیا نیز هر گالن بنزین بدون مالیات 67/3 دلار و با مالیات 89/8 دلار بوده است. در همان تاریخ در آمریکا، هر گالن بنزین بدون مالیات 46/3 دلار و با مالیات 87/3 دلار قیمت داشته است.
در کشور ما نیز انتشار گزارش‌هایی که نشان‌دهنده اجزای اصلی تشکیل‌دهنده هزینه تولید بنزین در ایران باشد، می‌تواند به شفافیت قیمت‌گذاری بنزین و سایر فرآورده‌ها کمک کند و مردم را با اجزای قیمت بنزین و تاثیر آنها بر هزینه مصرف بنزین آشنا می‌کند. احتمالاً در کشور ما سهم هزینه‌های پالایش و پخش بالاتر از هزینه نفت خام است و مالیات‌ها نیز اصولاً درصد کوچکی از هزینه تولید بنزین است. از آنجا که حرکت کلی دولت در جهت جایگزینی درآمدهای مالیاتی به جای درآمدهای نفت و گاز است، در این صورت سیاستگذاران نیز می‌توانند مانند اکثر کشورها نرخ‌های بهینه مالیاتی را برای صرفه‌جویی در مصرف منابع پایان‌پذیر و نیز حفظ محیط زیست و کاهش آلودگی هوا در نظر بگیرند.

هدفمندسازی یارانه‌ها
در شروع اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، نیازی مبرم به منطقی کردن قیمت حامل‌های انرژی احساس می‌شد. وضعیت موجود در آن زمان پرهزینه، همراه با اتلاف منابع انرژی غیرمنصفانه و به طور کلی غیرقابل تداوم بود. مصرف انرژی به سرعت و با نرخ‌های فزاینده افزایش پیدا می‌کرد. کشور با یک درصد جمعیت دنیا، سه درصد انرژی فسیلی را مصرف می‌کرد. مصرف سرانه انرژی در کشور پنج برابر اندونزی، چهار برابر هند، دو برابر چین و 6/1 برابر متوسط جهانی بود. شدت انرژی در ایران 17 برابر شدت انرژی در ژاپن، هشت برابر شدت انرژی در جنوب شرقی آسیا و شش برابر اروپا بود. قاچاق حامل‌های انرژی به خارج کشور هم در حال افزایش بود، زیرا قیمت انرژی در کشورهای همسایه بسیار بالاتر از کشور ما بود. بنابراین منطقی کردن قیمت حامل‌های انرژی برای کنترل مصرف مسرفانه و تخصیص بهینه منابع کشور ضرورتی محسوس بود. متاسفانه اجرای نامناسب قانون و نیز سیاست‌های انبساطی که پایه پولی و تورم را در کشور دامن زد، در واقع موجب شده است قیمت‌های واقعی بنزین و سایر حامل‌های انرژی دوباره کاهش یابد و فاصله بین قیمت‌های جهانی و قیمت انرژی در داخل کشور به ابعاد قبل از اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها برگردد. بنابراین لازم است قبل از آنکه این شکاف گسترش یابد، با اصلاح قیمت حامل‌های انرژی این روند نامیمون متوقف شود.
بنابراین موفقیت اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها تا حد زیادی به متوقف کردن شکاف فزاینده بین قیمت‌ حامل‌های انرژی و قیمت بین‌المللی آنها بستگی دارد که در واقع شاخص هزینه فرصت مصرف حامل‌های انرژی در کشور است. از نظر یک کارشناس اقتصادی هدف اصلی کاهش یا حذف یارانه‌ها از حامل‌های انرژی یا سایر کالاها در درجه اول ارتقای کارایی در تخصیص منابع اقتصادی است. اهداف دیگر باید از طریق سیاست‌های مناسب دیگر پیگیری شود. چنانچه پس از شروع اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها که تورم کنترل و قیمت‌های تصحیح‌شده به قیمت‌های بین‌المللی انرژی نزدیک می‌ماند، به تدریج شاهد کاهش شدت انرژی و روی آوردن مردم به مصرف کارآمدتر انرژی بودیم. اما با روند فعلی افزایش معنی‌دار کارایی انرژی در بخش‌های مختلف بعید به نظر می‌رسد. بنابراین اجرای فاز دوم قانون هدفمند کردن یارانه‌ها ضروری است، اما بهتر است اصلاحاتی در آن صورت گیرد و مثلاً بخش معینی از درآمدهای حاصل از افزایش قیمت سوخت صرف بهبود حمل‌ونقل عمومی شود.

یارانه‌های انرژی و تاثیر آن بر نظام‌های اجتماعی و اقتصادی
وضعیت کنونی به اصطلاح کارشناسان اقتصادی بهینه اجتماعی نیست. زیرا می‌توان نشان داد که با منطقی کردن قیمت‌ حامل‌های انرژی که مصرف کارآمدتر آن را در پی دارد و اجرای یک برنامه صحیح هدفمند کردن یارانه‌ها، تابع رفاه اجتماعی بهبود پیدا می‌کند. یکی از ویژگی‌های نظام مالیاتی خوب منصفانه بودن آن است. اخذ مالیات با نرخ‌های افزایشی از دهک‌های درآمدی بالاتر قابل توجیه است، زیرا صرف نظر کردن از یک ریال برای فردی با درآمد بالا آسان‌تر از، از دست دادن یک ریال برای فردی با درآمد پایین است. به همین دلیل نیز در همه کشورها از دهک‌های درآمدی بالا مالیات گرفته و به گروه‌های درآمدی پایین یارانه پرداخت می‌شود. در حالی که در کشور ما به دلیل تثبیت قیمت حامل‌های انرژی در واقع دهک‌های بالاتر از یارانه‌های بیشتری برخوردار می‌شوند. نباید فراموش کرد که مخارج انرژی دهک‌های بالای درآمدی چندین برابر مخارج انرژی دهک‌های پایین درآمدی است (مثلاً در آمار بودجه خانوار که در اختیار نگارنده است، مخارج انرژی دهک دهم درآمدی 27 برابر مخارج انرژی دهک اول درآمدی است). در این صورت هر خانواری که انرژی بیشتری مصرف کند، یارانه بیشتری دریافت می‌کند؛ و جالب‌تر آنکه کمک‌های نقدی علی‌السویه به همه خانوارها از جمله بسیاری از خانوارهای دهک‌های بالای درآمدی که اصولاً نیازی به این کمک‌ها ندارند، پرداخت می‌شود.
منطقی کردن قیمت‌های سوخت نه‌تنها از نظر عدالت اجتماعی، بلکه از نظر کارایی نظام اقتصادی نیز اهمیت دارد. برخی از کارشناسان اقتصادی قبل از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌های انرژی عنوان می‌کردند که از آنجا که منابع نفتی کشور متعلق به مردم است، قیمت بنزین و فرآورده‌های نفتی را باید معادل هزینه تولید این فرآورده‌ها در پالایشگاه‌های کشور در نظر گرفت و چون شرکت نفت در تحویل نفت خام به پالایشگاه‌ها، قیمت بین‌المللی نفت را در نظر نمی‌گرفت و در واقع نفت خام را با قیمت‌های بسیار نازل در اختیار پالایشگاه‌ها می‌گذاشت، قیمت بنزین و فرآورده‌های نفتی در کشور برای سال‌های متمادی بسیار پایین بود. این یک دیدگاه حسابداری در مورد یک موضوع مهم اقتصادی است که عمل به آن هزینه‌های ملی سنگینی برای کشور داشت.
زیانی که پایین نگه داشتن قیمت‌های انرژی نسبت به قیمت‌های بین‌المللی به بار می‌آورد، صرفاً منحصر به افزایش بی‌رویه مصرف انرژی نیست. بلکه این سیاست، کارایی فعالیت‌های تولیدی را نیز متاثر می‌کند. مطالعات کارشناسی زیادی وجود دارد که تاثیر قیمت‌های انرژی بر به‌کارگیری فناوری‌های کارآمد انرژی را نشان می‌دهد، در حالی که ادامه سیاست انرژی ارزان موجب خواهد شد شدت انرژی در کشور ما از متوسط جهانی بسیار بالاتر مانده و سهم ایران در آلودگی هوا و گرمایش درجه حرارت زمین نسبت به کشورهایی با جمعیت و درآمد مشابه ایران بالاتر باشد. با این حال باید تاکید کرد که منظور، افزایش صرف قیمت‌های انرژی بدون توجه به جوانب موضوع نیست. مطلوب آن است که منطقی کردن قیمت انرژی در یک برنامه کاملی از هدف‌گذاری برای رشد اقتصادی و توزیع بهتر درآمدها همراه با کارآمد کردن مصرف انرژی و کاهش شدت انرژی و کاهش آلودگی‌های ناشی از مصرف انرژی در نظر گرفته شود. اما تا زمانی که چنان برنامه‌ای در اختیار نیست بهتر است، با اجازه دادن به افزایش قیمت بنزین آزاد حداقل با نرخ تورم مانع از افزایش شکاف فزاینده قیمت بنزین در کشور با قیمت‌های بین‌المللی، افزایش مصرف بی‌رویه سوخت و اتلاف منابع در کشور شد. در خاتمه به این نکته اشاره می‌شود که بر اساس نظریه اقتصادی، بخش عمده مالیات‌های بهینه شامل مالیات بر کالاهای ضروری از جمله سوخت است و به علاوه به دلیل ایجاد اثرات بیرونی منفی (آلودگی هوا) لازم است برای جبران این اثرات منفی، مالیات علیحده متناسبی بر مصرف حامل‌های انرژی بسته شود.