ساز ناکوک بودجه

بعد از تصویب، موضوع پایان‌یافته تلقی و تا سال بعد به فراموشی سپرده می‌شود. حال آنکه باید ساختاری را که منجر به تهیه و تصویب بودجه به شکل فعلی می‌شود مورد نقد و بررسی قرار داد، نه سندی که در یک مقطع زمانی خاص به مجلس می‌آید. معمولاً باور عمومی بر آن است که بخش عمده این ساختارها در مجلس و با مکانیسم قانونگذاری مدیریت می‌شود. اما این باور غلطی درباره بودجه است.

وقتی دولت لایحه بودجه را به مجلس می‌آورد؛ تصور عموم بر این است که دولت می‌خواهد راجع به نحوه تخصیص کل این منابع تصمیم بگیرد. در حالی که اگر دقیق‌تر نگاه کنیم، متوجه می‌شویم بخش عمده‌ای از این منابع مربوط به تعهدات سال‌های قبل دولت است و قبلاً در مورد آنها تصمیم‌گیری شده است. تعهدات هم در اعتبارات هزینه‌ای (اعتبارات جاری)، هم در بخش تملک اعتبارات سرمایه‌ای (اعتبارات عمرانی) و هم در بخش تملک اعتبارات مالی (بازپرداخت بدهی‌های دولت)، از قبل بر عهده دولت فعلی گذاشته شده و قبلاً در مورد آنها تصمیم‌گیری شده است. مثلاً وقتی نظام تصمیم‌گیری در دولت، یک نفر را استخدام می‌کند، نظام بودجه‌ای کشور بیش از نیم قرن متعهد می‌شود. زیرا تا وقتی فرد مشغول کار است، حقوق و مزایا دریافت می‌کند، بعد از پایان دوره کاری، حقوق بازنشستگی دریافت می‌کند و بعد از فوت فرد، همسر و بازماندگانش حقوق و مزایای او را دریافت می‌کنند. پس بخش عمده‌ای از اعتبارات هزینه‌ای هم مثل اعتبارات عمرانی صرف تعهدات قبلی دولت می‌شود و جای زیادی برای تغییر و تحول ندارد.

باور غلط دیگری که وجود دارد این است که تغییر مجریان کشور (نظام اجرایی)، از فردی که طبق قانون اساسی وظیفه تهیه و تصویب بودجه را دارد مثل رئیس‌جمهوری تا افرادی که مثلاً در رده‌های مختلف شغلی تصمیم‌گیری می‌کنند یا در وزارتخانه‌ها فعالیت دارند، موجب تغییر و تحول در نظام بودجه‌ریزی کشور می‌شود. در حالی که باید دقت کرد قوه مجریه جدید نمی‌تواند تغییر چندانی در نظام بودجه‌ریزی کشور به وجود بیاورد.

باور عمومی این است که وقتی رئیس‌جمهور عوض می‌شود، کل روندهای بودجه‌نویسی تغییر می‌کند. ما مطالعه‌ای بر اساس آمارهای مربوط به سال 1368 تا پایان دوره اول آقای خاتمی انجام دادیم و بر اساس نتایج به دست آمده، طی مدت 12 سال که سه دوره رئیس‌جمهور انتخاب و کابینه تشکیل شد، تقریباً هیچ کدام از روندهایی که به عنوان نشانه‌های ضعف در نظام بودجه‌ریزی شناسایی کرده بودیم، تغییر نکرده بود.

به عبارت دیگر یک «زیر‌ساخت» وجود دارد که معمولاً دولت‌های جدید مجبورند آن را ادامه دهند. مگر اینکه برنامه‌ای برای عوض کردن آن داشته باشند که متاسفانه تاکنون می‌شود گفت دولتی که با یک فکر منسجم به سراغ موضوع بودجه و اصلاح نظام بودجه‌ریزی برود، نداشته‌ایم.

این مسائل در سنوات مختلف دولت‌های گوناگون بوده و ربطی به یک دولت ندارد. همان طور که عرض کردم مسائل کشور طوری است که هر دولتی سرکار می‌آید خود به خود، انگار پشت ماشینی قرار می‌گیرد که مسیر مشخصی را می‌رود و در مسیر خود فقط می‌تواند چنین سند بودجه‌ای را تهیه کند. در حقیقت این بودجه است که دولت را هدایت می‌کند نه اینکه دولت بودجه را به عنوان ابزار دستیابی به اهداف خود، هدایت کند.

به عبارت دیگر، اگر سند «بودجه» به عنوان «انتخاب‌هایی که با توجه به اصول و مبانی مشخص صورت می‌گیرد» تعریف شود؛ در این تعریف، «انتخاب» یک موضوع سیاسی است و اصول و مبانی مشخص، یک موضوع «فنی» است. پس بودجه دو وجه بسیار مهم دارد: وجه اول، نحوه انتخاب و اینکه چگونه انتخاب را صورت دهیم که یک موضوع سیاسی است و کیفیت آن هم به ساخت سیاسی یک کشور برمی‌گردد. به نظر می‌رسد از زمانی که نفت وارد اقتصاد ایران شده، ساخت سیاسی کشور از نظر انتخاب‌های بودجه‌ای، استقلال پیدا کرده است به طوری که انتخاب‌ها را خود انجام می‌دهد و این انتخاب‌ها می‌تواند با نظر مردم متفاوت باشد.

در حقیقت نفت به عنوان یک منبع درآمد خارج از اقتصاد ملی و مردم، به دولت توان جدیدی داده و شکاف عمیقی بین «توان بالقوه و بالفعل دولت» به وجود آورده است. توان بالقوه همان منابعی است که دولت می‌تواند از طریق اقتصاد ملی و نتیجه فعالیت مردم جمع‌آوری کند ولی توان بالفعل درآمد حاصل از فروش نفت را نیز در‌بر می‌گیرد.

این موضوع نه‌تنها راجع به ایران، بلکه راجع به عموم کشورهای نفت‌خیز صادق است. وقتی دولت از طریق مالیات، منابع خود را تامین می‌کند، ناچار است به نظرات مالیات‌دهندگان، در اولویت‌بندی نیازهای کشور و در انجام کارآمد آنها توجه کرده و به آنها پاسخ دهد. مردم هم به خود حق می‌دهند که بپرسند بالاخره این منابعی که از آنها گرفته شده، صرف چه کارهایی شده و آیا تولید آن خدمات و محصولات با کمترین هزینه صورت گرفته یا خیر؟ اما وقتی خارج از منطق فوق حرکت کنیم دولت احساس می‌کند نیاز به پاسخگویی ندارد و نظر مردم در تامین منابع او، نقشی ندارد. به طور طبیعی، اولویت‌های دولت می‌تواند با اولویت‌های مردم و جامعه، متفاوت باشد.

چنین دولتی می‌تواند کارکرد پرهزینه‌ای را انتخاب کند چون هم منابع کمیاب برای دولت معنی ندارد و هم ناکارآمدی‌های مدیریت با تزریق منابع مالی پرحجم و مستمر پوشانده می‌شود و در این مورد هم پاسخگو نخواهد بود. با چنین پیش‌زمینه‌ای بهتر است به سراغ بودجه سال 1392 برویم و اینکه شرایط امروز اقتصاد ایران تا چه حد با بودجه مطابقت دارد. هدف این است که نگاه دقیقی به زوایای پنهان بودجه بیندازیم و مشخص کنیم که در شرایط فعلی اقتصاد کشور که با محدودیت‌های بین‌المللی بسیاری مواجه است؛ بودجه سال 1392 قرار است چه معجزه‌ای کند؟ البته باز هم تاکید می‌کنم لایحه بودجه‌ای که به مجلس ارائه می‌شود معمولاً نمی‌تواند تغییر خاصی بکند بر همین اساس شکل اصلی لایحه بودجه در مجلس حفظ می‌شود و مجلس در نهایت می‌تواند تغییرات جزیی در آن ایجاد کند. بنابراین این نگاه دولت است که بودجه را می‌سازد و از این جهت، بررسی بودجه می‌تواند نگاه میان‌مدت دولت به اقتصاد را مشخص کند.

افزایش نرخ ارز برای پوشش کسری بودجه

با یک محاسبه سر‌انگشتی می‌توان انتظار داشت منابع در سال آینده کمتر از مصارف باشد. اگر آثار هدفمند کردن یارانه‌ها هم به کل نادیده گرفته شود، باز هم در سال آینده هزینه‌ها به طور طبیعی با رشد مواجه خواهند شد. با توجه به کاهش صادرات نفت ‌خام و در همین راستا کاهش درآمدهای نفتی در بودجه1392برای جبران این کسری از افزایش نرخ ارز که از 1226تومان به 2450 تومان رسید، استفاده شده است. در لایحه بودجه1392 میزان درآمدها و هزینه‌ها حدود 165 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است که مقداری از آن در ردیف‌هایی به صورت پنهان بود و مجلس آن را به 235 هزار میلیارد تومان رساند. همچنین با توجه به اینکه صادرات نفتی ما کاهش پیدا کرده است بنابراین ارزی که از فروش نفت به دست می‌آمد نیز کاهش یافته و درآمدهای حاصل از آن که در بودجه دیده می‌شد، کم شده است، بر همین اساس از محل افزایش نرخ ارز که سال گذشته 1226 تومان بود و امسال به 2450 تومان رسید این کسری جبران شده است.

کسری بودجه چقدر است؟

بر اساس بودجه 1392 درآمدهای حاصل از مالیات نسبت به سال 1391، حدود 30 درصد افزایش داشته و حامل‌های انرژی نیز 40 درصد افزایش قیمت خواهد داشت. از محل فروش شرکت‌های دولتی نیز 15 هزار میلیارد تومان درآمد در بودجه 1392 در نظر گرفته شده است. با توجه به افزایش حقوق کارکنان که مبلغ 16 هزار میلیارد تومان خواهد بود پیش‌بینی شده است کسری بودجه در سال جاری، حول و حوش 65 هزار میلیارد تومان باشد.

چالش رشد اقتصادی

با روندی که در بودجه امسال دیده می‌شود؛ در صورتی که اتفاق حادی بیفتد و یا تحریم‌ها شدت پیدا کند و بانک مرکزی نیز نتواند تورم را کنترل کند احتمال افزایش تورم بسیار بالا می‌رود. طبق قانون برنامه پنجم توسعه، نرخ رشد اقتصادی، هشت درصد هدف‌گذاری شده است. توجه داشته باشید نرخ رشد اسمی از پیچیدگی‌هایی برخوردار است و امکان دارد با شاخص‌هایی که برای نرخ تورم ارائه می‌شود، هماهنگی نداشته باشد. بر اساس گزارش بانک مرکزی، نرخ رشد حقیقی اقتصاد ایران در سال 1389 معادل 8/5 درصد بود که برای 9‌ماهه سال 1390 به چهار درصد کاهش یافته است. البته نرخ رشد اقتصادی برای 12ماهه سال 1390 هنوز اعلام نشده است. سال گذشته برآوردهای متفاوتی در این خصوص انجام شد و از 6/0+ تا صفر و ارقام منفی هم گفته می‌شود. البته بیشتر کارشناسان نرخ صفر را «واقعی»‌تر می‌دانند. زمانی که نرخ رشد اقتصادی صفر یا منفی باشد، بدین معناست که درآمد حقیقی سرانه خانوار افزایش یافته و برای بهبود آن باید برای رشد اقتصادی هدف‌گذاری شود. دلیل نرخ رشد نامناسب اقتصادی ایران شوک‌های منفی در بازار عرضه علاوه بر نوسانات ارز عنوان می‌شود.

با افزایش قیمت حامل‌های انرژی هزینه‌های بنگاه‌های تولیدی و خدماتی افزایش می‌یابد و اگر در سطح اول موفق به جبران آن در رشد قیمت کالا و خدمات خود نشوند، سعی خواهند کرد تولید را محدود کنند. البته این مساله آثار کوتاه‌مدت منفی بر نرخ رشد اقتصادی دارد که با مدیریت درست در بلند‌مدت می‌تواند منجر به تخصیص بهتر منابع شود.

تورم بالا می‌رود؟

بر اساس اعلام بانک مرکزی، نقدینگی در پایان سال 1391 حدود 450 هزار میلیارد تومان بوده است. اگر میزان نقدینگی در سال 1386 را برای نمونه در نظر بگیریم، نقدینگی طی این مدت حدود سه برابر شده است. با توجه به کارکرد نقدینگی در اقتصاد کشورها، زمانی که نرخ رشد اقتصادی مناسبی وجود نداشته باشد، بخشی از نقدینگی تبدیل به تورم و افزایش قیمت‌ها می‌شود. بدین معنا که با توجه به نحوه توزیع نقدینگی در جامعه، نهادی که نقدینگی را در اختیار دارد فرصت‌ها را در بازار رصد می‌کند و با هدایت نقدینگی به سمتی خاص مانند بازار سکه یا مسکن، سعی در کنترل نقدینگی می‌کند. حال آنکه افزایش توامان قیمت‌ها و نقدینگی در تقاضا، موجب پایدار شدن تورم و تداوم آن می‌شود.

بدهی دولت به سیستم بانکی

بخش دیگری که به نظر می‌رسد چالش‌هایی را ایجاد کند آمارهای متفاوتی است که از میزان بدهی دولت به سیستم بانکی ارائه شده است. مجموع بدهی دولت و شرکت‌های دولتی در سال 1386 به سیستم بانکی حدود 28 هزار میلیارد تومان بوده است. این بدهی در سال 1390، طبق آمار اعلامی از سوی بانک مرکزی، به حدود 68 هزار میلیارد تومان افزایش یافته و 5/2 برابر شده است. از سوی دیگر وام‌ها و سپرده‌های دولت نزد سیستم بانکی از 26 هزار میلیارد تومان به 38 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. با افزایش بدهی دولت، نقدینگی در کشور افزایش یافته است؛ ضمن اینکه با وجود جهت‌گیری‌های انجام‌شده در برنامه پنجم توسعه، تراز عملیاتی در مقایسه با شروع برنامه کاهش نداشته است.

چه اتفاقی می‌افتد؟

به نظر می‌رسد با توجه به استفاده مستقیم از ارز 2450 تومانی برای محاسبات بودجه، احتمال عدم تحقق حدود 25 هزار میلیارد تومان از منابع دولت در بودجه سال جاری می‌رود. دولت برای جبران این کسری درآمدی خود، چاره‌ای جز افزایش قیمت حامل‌های انرژی نخواهد داشت. بنابراین از دو جنبه با مخاطراتی روبه‌رو هستیم. اول اینکه انگیزه‌ای برای کاهش یا تثبیت نرخ ارز وجود نخواهد داشت و دوم اجتناب‌ناپذیر بودن افزایش قیمت حامل‌های انرژی برای دولت که می‌تواند به بروز تورمی فزاینده کمک کند.

بدین‌سان می‌توان بودجه 1392 را تشبیه به همان «سازی» کرد که امروز نواخته می‌شود و فردا صدا می‌کند. یک «ساز ناکوک» در بخش‌های مختلف. چرا که آثار افزایش نرخ ارز بر هزینه‌های جاری دولت، در سال 1392 ظاهر خواهد شد. برای جبران اثر افزایش نرخ ارز بر هزینه‌های عمرانی در بودجه 1392 رقمی پیش‌بینی نشده است و در صورت افزایش قیمت حامل‌های انرژی، هزینه‌های تولیدی است که با افزایش شدید و مضاعف روبه‌رو خواهد بود. ضمن اینکه امکان کنترل قیمت‌ها، مانند مرحله اول اجرای هدفمندی یارانه‌ها، که با سرکوب گسترده قیمتی در اوایل کار مواجه شد؛ به دلیل افزایش نرخ ارز و محدودیت‌های ایجاد‌شده در واردات وجود ندارد و از این رو باید منتظر پیامدهای بودجه 1392 در سال جاری باشیم.