تاریخ انتشار:
گفت‌و‌گو با نعمت‌الله اکبری در باب جایگاه اقتصاددانان در مدیریت شهر
مدیریت شهرها در دست مهندسان
«نعمت‌الله اکبری» می‌گوید اگر مسوولان و مردم دریابند که شهر یک مفهوم چندبعدی و چندوجهی است و عنصر بسیار اساسی در آنها مساله اقتصاد است؛ هیچ‌گاه اداره شهر را صرفاً به مهندسان نخواهند سپرد.
«نعمت‌الله اکبری» می‌گوید اگر مسوولان و مردم دریابند که شهر یک مفهوم چندبعدی و چندوجهی است و عنصر بسیار اساسی در آنها مساله اقتصاد است؛ هیچ‌گاه اداره شهر را صرفاً به مهندسان نخواهند سپرد. اکبری عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه صنعتی اصفهان است و البته مقطع دکترای خود را در دانشگاه تربیت مدرس و با گرایش اقتصاد شهری و منطقه‌ای و توسعه و برنامه‌ریزی گذرانده است. با او درباره مشارکت اقتصاددانان در اداره شهرها به گفت‌و‌گو نشستیم و او این پرسش را این‌گونه پاسخ داد که اداره شهرها تاکنون در دست شهرسازان و معماران بوده است نه متخصصان و اقتصاددانان.
چنانچه اخبار مربوط به چهارمین دوره انتخابات شهر و روستا را پیگیری کرده باشید، ورود گسترده چهره‌های مطرح هنری و ورزشی به این انتخابات جالب توجه می‌نمود. در مقابل اما به نظر می‌رسد، مشارکت افرادی که تخصص و دانش آنها می‌تواند گره‌گشای مشکلات مدیریت شهری باشد، چشمگیر نیست. این کاستی، شاید بیشتر در نبود متخصصانی که با مکانیسم‌های علم اقتصاد آشنا باشند، مشاهده می‌شود. شما با این انگاره موافق هستید؟ و اینکه آیا اداره شهر به اقتصاددانان نیاز دارد؟
بله، اما این موضوع کاملاً مورد غفلت قرار گرفته است. درحالی‌که لازمه پیشرفت هر کشوری، در گرو مدیریت بهینه شهرهاست. در بیشتر کشورهای جهان، مدیریت شهری به صورت جامع و در همه زمینه‌های مرتبط با مسائل شهری بر عهده شهرداری‌هاست و شهرداری‌ها به عنوان دولت‌های محلی شناخته می‌شوند. در واقع موثرترین نهاد شهری بوده و وظایف و خدمات گسترده‌ای را نیز عهده‌دار هستند. البته شهرداری‌ها نیز مانند تمامی ارگان‌ها برای ارائه خدمات و انجام امور محوله به منابع مالی نیاز دارند. در اکثر کشورها 70 درصد منابع مالی مورد نیاز شهرداری‌ها را دولت تامین می‌کند و 30 درصد باقی‌مانده را شهرداری‌ها از مالیات‌های محلی وضع‌شده جذب کرده و برای اداره شهر هزینه می‌کنند. در کشور ما، شهرداری‌ها به عنوان یک نهاد عمومی مشغول فعالیت هستند؛ به این معنا که شهرداری‌ها مانند دولت تمام فعالیت‌های مالی خود، اعم از کسب درآمد و پرداخت هزینه‌ها را به منظور اجرای برنامه‌ها و وظایف متعدد شهرداری از محل عوارض و بهای خدمات ارائه‌شده در شهر تامین می‌کنند. نیازهای رو به رشد سازمان‌های شهری و منابع محدود درآمدی در دسترس، باعث شده است که ایجاد منابع کافی درآمد و تامین هزینه‌های خدمات شهری یکی از دغدغه‌ها و مسائل مهم شهرداری‌ها باشد. حال سوال این است که منابع شهرداری از کجا باید تامین شود؟ چگونه باید تامین شود؟ و با چه رویکردی تامین شود؟ پاسخ به این سوالات به لحاظ اینکه منابع مالی شهرداری از کجا، چگونه و با چه رویکردی تامین شود نتایج کاملاً متفاوتی برای شهر در پی خواهد داشت، و پاسخ به این سوالات فقط کار کارشناسان و اقتصاددانان به ویژه اقتصاددان شهری است.
شاید بهتر باشد این پرسش را به نحو دیگری مطرح کنم؛ چرا نباید شهرها بدون کارشناسان و متخصصان اقتصاد اداره شوند؟
مفهوم و موضوع شهر از جمله آن مفاهیمی است که متخصصان و صاحب‌نظران بر تعریفی جامع از آن اتفاق نظر ندارند؛ چرا که شهر یک مفهوم چندوجهی است و هر گاه بر اساس هر کدام از ویژگی‌ها تعریف شود، می‌تواند با تعریف دیگری که بر مبنای وجه دیگری صورت گرفته است متفاوت باشد. بر این اساس کوشش‌های زیادی از سوی صاحب‌نظران برای ارائه تعریف یا توضیح و بیان ویژگی‌های شهر صورت گرفته است که تا حد بسیاری ابعاد مختلف این مفهوم را برای ما روشن می‌سازد. با توجه به معیارها و ویژگی‌هایی که در تعریف شهر مورد توجه قرار گرفته‌اند و همچنین با مرور بر تعاریف ارائه شده از شهر از طرف کارشناسان و متخصصان می‌توان ادعا کرد شهر عبارت است از یک محدوده و قلمرو مشخص جغرافیایی (به موجب قانون) که با تراکم جمعیت و تعدد در فعالیت‌های گوناگون اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی موجب صرفه‌های ناشی از مقیاس و مزیت نسبی در آن فعالیت‌ها شده و از بافت و ساختار پیوسته و منظم فیزیکی و کالبدی برخوردار است؛ لذا اگر شهر را مجموعه‌ای از عناصر مختلف بدانیم یکی از مهم‌ترین عناصر آن که متاسفانه کمتر مورد توجه قرار گرفته است عنصر بسیار مهم اقتصاد است. در ایران تا به امروز عمدتاً شهرها چه کوچک و چه بزرگ وقتی قصد داشته‌ایم تخصصی آن را اداره کنیم توسط مهندسان اعم از شهرساز و معمار و عمران اداره شده است و این یعنی نگاه فیزیکی و کالبدی صرف به شهرها داشتن. در حالی که امروز شهرها را به مثابه یک موجود زنده قلمداد می‌کنند، نه یک جسم بی‌روح و بی‌جان؛ چندان که شهرها در مقابل هر حرکت و تصمیم اتخاذ‌شده واکنش نشان می‌دهند. بنابراین باید به عنصر مهم اقتصادی در شهرها توجه جدی صورت بگیرد؛ چرا که عوامل اقتصادی از جمله عامل‌های مهم و موثر برای تعریف شهر است، عوامل اقتصادی هم در شکل‌گیری شهرها و هم در گسترش و توسعه شهرها از جایگاه مهمی برخوردار است. بر اساس مبانی نظری اقتصاد شهری، پیدایش شهر بر مفهوم مازاد تولید تاکید دارد. بر اساس این مبانی، شروع زندگی شهری، با فراهم آمدن مجموعه‌ای از شرایط اقتصادی توجیه می‌شود. شهر جایی است که در آن فعالیت‌های عمده اقتصادی که معمولاً مبتنی برداد و ستد و تجارت است انجام می‌شود.
با این وجود، چرا در مدیریت شهرهای کشور، اقتصاددانان نقشی ندارند؟ این معضل به ویژه در انتخابات چهارمین دوره شوراها نیز مشهود است.
معلوم است؛ وقتی ما نگاه‌مان به شهرها بیشتر متاثر از جنبه فیزیکی و کالبدی باشد؛ اینکه شهرها را باید شهرسازان و معماران اداره کنند، نه سایر متخصصان و کارشناسان. این در حالی است که اقتصاد کشورهای جهان را اقتصاد شهرها رقم خواهد زد. اگر مسوولان و مردم دریابند که شهر یک مفهوم چندبعدی و چندوجهی است و عنصر بسیار اساسی در آنها مساله اقتصاد است؛ هیچ‌گاه اداره شهر را صرفاً به مهندسان نخواهند سپرد. در ایران متاسفانه هم اقتصاددانان به مسائل شهری از منظر و جنبه اقتصادی ورود پیدا نکرده‌اند و هم مسوولان شهری احساس نیاز به حضور آنها نداشته‌اند. چرا که مسوولان شهری از سال 62 به این سو با توجه به ابلاغ قانون خودکفایی شهرداری‌ها به تامین اعتبار و تامین منابع مالی مورد نیاز از محل درآمدهای ساختمانی روی آورده‌اند. به طوری که امروز در اکثر شهرهای بزرگ یا به اصطلاح کلانشهرهای کشور بیش از 80 درصد درآمدهای شهرداری‌ها از فقط محل ساختمان تامین می‌شود. منبع درآمدی که از منظر اقتصاد شهری یک درآمد ناپایدار و نامناسب بر اساس معیارهای تخصیصی است. ولی به علت اینکه کسب این درآمد آن هم تا این حد برای شهرداری‌ها بسیار سهل‌الوصول بوده است تا به امروز شهرداری‌ها بر کسب و حفظ این منبع درآمدی پافشاری کرده‌اند و هیچ‌گاه احساس نیاز به نظر متخصصان اقتصادی و اقتصاد شهری نداشته‌اند. وقتی پیمانکاران و سرمایه‌گذاران مجبور هستند برای کسب درآمدهای بسیاری که از محل سرمایه‌گذاری در مسکن کسب می‌کنند پشت در اتاق مسوولان شهری بایستند و با پرداخت مبالغ کلانی مجوز ایجاد تراکم و کسر پارکینگ و پیش‌آمدگی بالکن و ده‌ها رقم دیگر تخلفات را بپردازند، چه نیازی به صاحب‌نظران اقتصادی وجود دارد؟ حال اینکه این پیمانکار و سرمایه‌گذار مسکن تمامی این عوارض پرداختی به شهرداری را به طور کامل از محل سود نرخ بهره مضاعف و همچنین تورم ایجاد شده از این رهیافت از مصرف‌کننده نهایی پس می‌گیرد. این موضوعی است که کارشناسان و متخصصان اقتصادی به آن توجه دارند نه مسوولان معمار و شهرساز اداره‌کننده شهرها. اکنون منبع درآمدی بسیار ارزشمند و کارآمدی مانند عوارض نوسازی به بوته فراموشی سپرده شده است و در حال حاضر حداکثر 5/1 درصد از درآمد شهرداری از این محل تامین می‌شود. در حالی که پیش از انقلاب از محل درآمدهای ساختمانی شهرداری‌ها حداکثر دو درصد درآمد کسب می‌کرده‌اند و بیشترین سهم از درآمدهای واقعی را در دوران پیش از انقلاب اسلامی عوارض جایگزین دروازه‌ای و عوارض توام بر درآمد داشته‌اند که پس از آن، عوارض کارخانه‌ها، کمک‌های بلاعوض عمرانی، عوارض سینما و نمایش، عوارض مواد نفتی و... مرتبه‌های دیگر را به خود اختصاص داده‌اند. از این رو هیچ‌گاه یک اقتصاددان شهری مهر تایید بر این انحراف در کسب درآمدهای شهری نخواهد زد. باید از مهندسان و معماران و شهرسازان مسوول شهرها سوال کرد توسعه شهری به چه قیمتی؟ آیا توسعه شهری ایجاد‌شده یک توسعه شهری پایدار بوده است؟ قطعاً پاسخ منفی خواهد بود.
به طور کلی مدیریت شهرها تا چه حد با اصول و منطق اقتصاد همخوانی دارد؟
در واقع شهرداری را می‌توان بنگاه یا موسسه‌ای تصور کرد که ترکیب و سبد معینی از کالاها و خدمات را خریداری می‌کند که می‌توان آن را با بردار X نشان داد و بردار قیمتی مربوط به این سبد خرید نیز W فرض است. از سوی دیگر شهرداری خدماتی را نیز می‌فروشد که می‌توان آن را با بردار Y و قیمت فروش متناظر تعیین‌شده را P معین کرد. شهرداری تلاش می‌کند بودجه متوازن داشته باشد. اما در این رهیافت شهرداری‌ها مانند یک بنگاه انحصاری عمل می‌کنند چراکه همواره در پی کسب درآمد بیشتر هستند. از این جهت که به موجب قانون تنها رقیب موجود در بازار شهری است. به عبارت دیگر آن گونه که شهرداری‌ها بر روی کسب درآمد متمرکز شده‌اند و تلاش می‌کنند و مدیریت درآمد را مورد توجه قرار می‌دهند هرگز بر روی مدیریت هزینه متمرکز نیستند و به این موضوع توجه ندارند. دقیقاً کاری که یک بنگاه انحصاری در یک بازار انحصاری انجام می‌دهد. به این دلیل که یک انحصارگر نگران هزینه‌ها نیست و آن هزینه را در قالب افزایش قیمت از دست مصرف‌کننده دریافت می‌کنند و متاسفانه شهرداری‌ها نیز این‌گونه هستند. در حالی که شهرداری‌ها به عنوان یک نهاد عمومی که ارائه‌کننده بخش قابل توجهی از کالای عمومی هستند نباید این‌گونه رفتار کنند. از این رو باید نگاه مدیران شهری را صرفاً از سمت و سوی مدیریت درآمد به مدیریت هزینه نیز معطوف ساخت و اگرچه به موجب قانون تنها بنگاه موجود در عرصه خدمات شهری هستند، اما حق ندارند مانند یک انحصارگر تصمیم بگیرند.
فکر می‌کنید، عدم همخوانی مدیریت شهر و ساز و کار‌های اقتصادی چه آسیب‌هایی را متوجه شهروندان و نیز ارائه خدمات شهری کرده است؟
من بر اساس مطالعه و تحقیق می‌گویم بخش قابل توجهی از افزایش قیمت مسکن در شهرهای بزرگ ناشی از سیاست‌های مدیریت شهری از جمله فروش تراکم است. متاسفانه در کشور ما بیشترین هزینه را قیمت زمین در ساخت و ساز ایجاد کرده است و در کنار این پدیده نامطلوب عوارض ناشی از تراکم بر این قیمت افزوده است.
شهرداری‌ها در فرآیند برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی و کسب درآمد همواره در پی افزایش درآمدهای پایدار بوده‌اند؛ اما می‌بینیم که هنوز تعریف مشخصی از درآمدهای پایدار وجود ندارد. پرسش این است که انحراف در کسب درآمدها در سیستم مدیریت شهری ناشی از چیست و از چه دوره‌ای شهرها به ویژه کلانشهرهای ایران دچار چنین معضلی شده‌اند؟
امروزه شهرداری‌ها به عنوان یکی از انواع دولت‌های محلی، در اداره شهرها و عرضه کالا و خدمات عمومی محلی، نقش مهم و برجسته‌ای بر عهده دارند. شهرداری به عنوان نهاد محلی و برخاسته از متن مردم منطقه و متولی اصلی اداره امور خدماتی، عمرانی و نوسازی شهری ناچار است در قبال ایفای وظایف قانونی خود، به دلیل عدم وابستگی به دولت و بودجه عمومی به طرق مختلف بر پایه قانون، عوایدی را کسب و به مصرف امور مورد نظر برساند.
طی چند دهه اخیر، با توسعه سریع شهرها و رشد بی‌رویه جمعیت و بزرگ شدن محدوده‌های شهری، ابعاد و حجم وظایف شهرداری‌ها چندین برابر شده است. تا جایی که منابع درآمدی فعلی، پاسخگوی هزینه‌های رو به تزاید شهرداری‌ها در سال‌های آتی نخواهد بود. از آنجا که اداره شهرها و اعمال مدیریت شهری کارا، مستلزم در اختیار داشتن منابع درآمدی مستمر، مطمئن و بدون تبعات سوء است، باید به عنوان مهم‌ترین مسائل اداره شهرها مورد توجه قرار گیرد.
در این خصوص، شهرداری‌ها بر اثر شناخت مسوولیت‌ها و اختیارات خود و یا شرایط محلی و امکانات موجود، و به منظور اداره شهر به هر طریق سعی در کسب درآمدهای مختلفی کرده‌اند؛ اما توجه و تحلیل کافی و یا مطالعه لازم در جهت ایجاد درآمدهای مطمئن و موثر کمتر انجام پذیرفته است. یکی از مهم‌ترین مسائل، تامین منابع درآمدی مکفی برای اداره شهرها و اعمال مدیریت شهری کارا و مستمر است. به طور کلی منابع درآمدی شهرداری‌ها در طول دوره‌های مختلف دارای وزن‌های متفاوتی بوده است. اما سهم کمک‌های دولتی در سال‌های پیش از 1362، سیر صعودی داشته است. اما بر اساس طرح خودکفایی شهرداری‌ها در قانون بودجه مصوب سال 1362، مقرر شد شهرداری‌ها طی یک برنامه‌ریزی سه‌ساله به خودکفایی برسند. از آن پس سهم این کمک‌ها از ناحیه دولت سیر نزولی را آغاز کرده است.1 خودکفایی شهرداری‌ها و حرکت در جهت کاهش وابستگی آنها به منابع اعتباری دولتی، از سیاست‌ها و خط‌مشی‌های اساسی در برنامه‌های اول، دوم و سوم کشور بوده است. همزمان با کاهش کمک‌های دولت به شهرداری‌ها و اعمال سیاست‌های خودکفایی سازمان‌های محلی، شهرداری‌ها جهت تامین هزینه‌های شهری به شیوه‌های مختلفی متوسل شدند. مهم‌ترین و عمومی‌ترین این شیوه‌ها وضع عوارض جدید یا گسترش عوارض موجود بوده است. در سال‌های اخیر، بیشترین منبع درآمدی قابل اتکای شهرداری‌های کشور جهت هزینه‌های شهری عمدتاً بر عوارض ساختمان‌ها، فروش تراکم و تغییر کاربری اراضی بوده است.
تا قبل از سال 1379 درآمدها و منابع مالی شهرداری‌های کشور به 9 طبقه تقسیم شده بود که هر طبقه شامل چند منبع می‌شد. بعد از سال 1379 طبقه‌بندی جدیدی از درآمدهای شهرداری به وجود آمد که درآمدها و منابع مالی شهرداری‌ها را به هفت طبقه تقسیم‌بندی کرد؛ درآمدهای ناشی از عوارض عمومی درآمدهای مستمر، درآمدهای ناشی از عوارض اختصاصی، بهای خدمات و درآمدهای موسسات انتفاعی شهرداری، درآمدهای حاصل از وجوه و اموال شهرداری، کمک‌های اعطایی دولت و سازمان‌های دولتی و اعانات، هدایا و دارایی‌ها.
به طور کلی درآمد شهرداری‌ها از دو منبع تامین می‌شود: نخست منابع درآمدی داخلی که شامل دریافتی‌های مستقیم شهرداری از عوارض مستغلات (اراضی و املاک) و درآمدهای غیرمستقیم حاصل از عوارض غیرمستغلات است و دیگری، درآمدهایی است که به صورت متمرکز و خارج از سازمان‌های شهرداری دریافت می‌شود که عوارض آب، برق، تلفن و نیازمندی‌های شهری از جمله آن است.
همچنین درآمدهای شهرداری از دو ماخذ قانونی جذب می‌شوند که یکی از این ماخذها، مصوبات شورای اسلامی شهر و نیز قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی است.
بر این اساس می‌توان گفت از زمان خودکفایی درآمدی شهرداری‌ها یک انحراف جدی در درآمد شهرداری‌ها به وجود آمد. این دوره 16ساله از زمان خودکفایی شهرداری‌ها تا آغاز به کار شوراهای اسلامی شهرها یعنی از سال 1362 تا 1377 است. در این دوره بیشترین سهم درآمدی مختص عوارضی چون مازاد تراکم و پروانه‌های ساختمانی بود که مجموع میانگین سهم آنها طی این دوره حدود 35 درصد است. در این دوره کمک‌های دولتی تنها سه درصد از کل درآمدهای شهرداری را تشکیل می‌دهد و این در حالی است که در دوره قبل 48 درصد از کل درآمدها را تشکیل می‌داده است. بنابراین کاهش کمک‌های دولت در این دوره باعث اتکای شهرداری‌ها به عوارض بر ساخت و ساز در شهر شد. در سال‌های اخیر به دلیل جایگزین نشدن منابع جدید درآمدی برای آنها، مشکلات زیادی برای شهرداری‌ها به وجود آمد. به گونه‌ای که درآمد شهرداری‌ها به عوارض ساخت و ساز شهری متکی شد. این درآمدها از سال 80 روند صعودی داشته است و به علت ماهیت خود دارای نوسان شدید بوده است. افزون بر این رکود و رونق بخش مسکن به افزایش و کاهش این درآمدها منجر شده است. نوسانات در این عوارض سبب شده است اغلب کارشناسان عوارض ساختمان را غیرقابل اتکا در درآمدهای شهرداری بدانند و به مدیران شهرداری توصیه کنند که به دنبال بی‌نیازی و عدم اتکا به این درآمدها باشند.
اگر موافق باشید به پرسش نخست باز می‌گردم؛ چنانچه نقش اقتصاددانان و نیز کاربرد مفاهیم اقتصاد شهری در مدیریت شهرها پررنگ‌تر شود، چه تاثیری بر توسعه شهر و وضعیت شهروندان خواهد گذاشت؟
آنچه لازم است در این خصوص بیان شود این است که باید برای درمان درد نزد طبیب رفت و اگر بپذیریم که یکی از مشکلات اساسی شهرداری‌ها تامین منابع مالی مناسب و کارآمد برای اداره شهر است، باید پذیرفت که صاحب‌نظران اقتصادی و به ویژه اقتصاد شهری می‌توانند در این زمینه راهگشا باشند. امروز دنیا را متخصصان به پیش می برند و پیشرفت حاصل در دنیای پیشرفته ناشی از حادثه و تصادف نیست و فقط با کار کارشناسی و دقیق حاصل شده است.
پی‌نوشت:
1- علت عمده این موضوع ناشی از عدم توان دولت برای تامین منابع مالی لازم برای شهرداری‌ها به علت جنگ و تحریم اقتصادی بود.
چنانچه اخبار مربوط به چهارمین دوره انتخابات شهر و روستا را پیگیری کرده باشید، ورود گسترده چهره‌های مطرح هنری و ورزشی به این انتخابات جالب توجه می‌نمود. در مقابل اما به نظر می‌رسد، مشارکت افرادی که تخصص و دانش آنها می‌تواند گره‌گشای مشکلات مدیریت شهری باشد، چشمگیر نیست. این کاستی، شاید بیشتر در نبود متخصصانی که با مکانیسم‌های علم اقتصاد آشنا باشند، مشاهده می‌شود. شما با این انگاره موافق هستید؟ و اینکه آیا اداره شهر به اقتصاددانان نیاز دارد؟
بله، اما این موضوع کاملاً مورد غفلت قرار گرفته است. درحالی‌که لازمه پیشرفت هر کشوری، در گرو مدیریت بهینه شهرهاست. در بیشتر کشورهای جهان، مدیریت شهری به صورت جامع و در همه زمینه‌های مرتبط با مسائل شهری بر عهده شهرداری‌هاست و شهرداری‌ها به عنوان دولت‌های محلی شناخته می‌شوند. در واقع موثرترین نهاد شهری بوده و وظایف و خدمات گسترده‌ای را نیز عهده‌دار هستند. البته شهرداری‌ها نیز مانند تمامی ارگان‌ها برای ارائه خدمات و انجام امور محوله به منابع مالی نیاز دارند. در اکثر کشورها 70 درصد منابع مالی مورد نیاز شهرداری‌ها را دولت تامین می‌کند و 30 درصد باقی‌مانده را شهرداری‌ها از مالیات‌های محلی وضع‌شده جذب کرده و برای اداره شهر هزینه می‌کنند. در کشور ما، شهرداری‌ها به عنوان یک نهاد عمومی مشغول فعالیت هستند؛ به این معنا که شهرداری‌ها مانند دولت تمام فعالیت‌های مالی خود، اعم از کسب درآمد و پرداخت هزینه‌ها را به منظور اجرای برنامه‌ها و وظایف متعدد شهرداری از محل عوارض و بهای خدمات ارائه‌شده در شهر تامین می‌کنند. نیازهای رو به رشد سازمان‌های شهری و منابع محدود درآمدی در دسترس، باعث شده است که ایجاد منابع کافی درآمد و تامین هزینه‌های خدمات شهری یکی از دغدغه‌ها و مسائل مهم شهرداری‌ها باشد. حال سوال این است که منابع شهرداری از کجا باید تامین شود؟ چگونه باید تامین شود؟ و با چه رویکردی تامین شود؟ پاسخ به این سوالات به لحاظ اینکه منابع مالی شهرداری از کجا، چگونه و با چه رویکردی تامین شود نتایج کاملاً متفاوتی برای شهر در پی خواهد داشت، و پاسخ به این سوالات فقط کار کارشناسان و اقتصاددانان به ویژه اقتصاددان شهری است.
شاید بهتر باشد این پرسش را به نحو دیگری مطرح کنم؛ چرا نباید شهرها بدون کارشناسان و متخصصان اقتصاد اداره شوند؟
مفهوم و موضوع شهر از جمله آن مفاهیمی است که متخصصان و صاحب‌نظران بر تعریفی جامع از آن اتفاق نظر ندارند؛ چرا که شهر یک مفهوم چندوجهی است و هر گاه بر اساس هر کدام از ویژگی‌ها تعریف شود، می‌تواند با تعریف دیگری که بر مبنای وجه دیگری صورت گرفته است متفاوت باشد. بر این اساس کوشش‌های زیادی از سوی صاحب‌نظران برای ارائه تعریف یا توضیح و بیان ویژگی‌های شهر صورت گرفته است که تا حد بسیاری ابعاد مختلف این مفهوم را برای ما روشن می‌سازد. با توجه به معیارها و ویژگی‌هایی که در تعریف شهر مورد توجه قرار گرفته‌اند و همچنین با مرور بر تعاریف ارائه شده از شهر از طرف کارشناسان و متخصصان می‌توان ادعا کرد شهر عبارت است از یک محدوده و قلمرو مشخص جغرافیایی (به موجب قانون) که با تراکم جمعیت و تعدد در فعالیت‌های گوناگون اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی موجب صرفه‌های ناشی از مقیاس و مزیت نسبی در آن فعالیت‌ها شده و از بافت و ساختار پیوسته و منظم فیزیکی و کالبدی برخوردار است؛ لذا اگر شهر را مجموعه‌ای از عناصر مختلف بدانیم یکی از مهم‌ترین عناصر آن که متاسفانه کمتر مورد توجه قرار گرفته است عنصر بسیار مهم اقتصاد است. در ایران تا به امروز عمدتاً شهرها چه کوچک و چه بزرگ وقتی قصد داشته‌ایم تخصصی آن را اداره کنیم توسط مهندسان اعم از شهرساز و معمار و عمران اداره شده است و این یعنی نگاه فیزیکی و کالبدی صرف به شهرها داشتن. در حالی که امروز شهرها را به مثابه یک موجود زنده قلمداد می‌کنند، نه یک جسم بی‌روح و بی‌جان؛ چندان که شهرها در مقابل هر حرکت و تصمیم اتخاذ‌شده واکنش نشان می‌دهند. بنابراین باید به عنصر مهم اقتصادی در شهرها توجه جدی صورت بگیرد؛ چرا که عوامل اقتصادی از جمله عامل‌های مهم و موثر برای تعریف شهر است، عوامل اقتصادی هم در شکل‌گیری شهرها و هم در گسترش و توسعه شهرها از جایگاه مهمی برخوردار است. بر اساس مبانی نظری اقتصاد شهری، پیدایش شهر بر مفهوم مازاد تولید تاکید دارد. بر اساس این مبانی، شروع زندگی شهری، با فراهم آمدن مجموعه‌ای از شرایط اقتصادی توجیه می‌شود. شهر جایی است که در آن فعالیت‌های عمده اقتصادی که معمولاً مبتنی برداد و ستد و تجارت است انجام می‌شود.
با این وجود، چرا در مدیریت شهرهای کشور، اقتصاددانان نقشی ندارند؟ این معضل به ویژه در انتخابات چهارمین دوره شوراها نیز مشهود است.
معلوم است؛ وقتی ما نگاه‌مان به شهرها بیشتر متاثر از جنبه فیزیکی و کالبدی باشد؛ اینکه شهرها را باید شهرسازان و معماران اداره کنند، نه سایر متخصصان و کارشناسان. این در حالی است که اقتصاد کشورهای جهان را اقتصاد شهرها رقم خواهد زد. اگر مسوولان و مردم دریابند که شهر یک مفهوم چندبعدی و چندوجهی است و عنصر بسیار اساسی در آنها مساله اقتصاد است؛ هیچ‌گاه اداره شهر را صرفاً به مهندسان نخواهند سپرد. در ایران متاسفانه هم اقتصاددانان به مسائل شهری از منظر و جنبه اقتصادی ورود پیدا نکرده‌اند و هم مسوولان شهری احساس نیاز به حضور آنها نداشته‌اند. چرا که مسوولان شهری از سال 62 به این سو با توجه به ابلاغ قانون خودکفایی شهرداری‌ها به تامین اعتبار و تامین منابع مالی مورد نیاز از محل درآمدهای ساختمانی روی آورده‌اند. به طوری که امروز در اکثر شهرهای بزرگ یا به اصطلاح کلانشهرهای کشور بیش از 80 درصد درآمدهای شهرداری‌ها از فقط محل ساختمان تامین می‌شود. منبع درآمدی که از منظر اقتصاد شهری یک درآمد ناپایدار و نامناسب بر اساس معیارهای تخصیصی است. ولی به علت اینکه کسب این درآمد آن هم تا این حد برای شهرداری‌ها بسیار سهل‌الوصول بوده است تا به امروز شهرداری‌ها بر کسب و حفظ این منبع درآمدی پافشاری کرده‌اند و هیچ‌گاه احساس نیاز به نظر متخصصان اقتصادی و اقتصاد شهری نداشته‌اند. وقتی پیمانکاران و سرمایه‌گذاران مجبور هستند برای کسب درآمدهای بسیاری که از محل سرمایه‌گذاری در مسکن کسب می‌کنند پشت در اتاق مسوولان شهری بایستند و با پرداخت مبالغ کلانی مجوز ایجاد تراکم و کسر پارکینگ و پیش‌آمدگی بالکن و ده‌ها رقم دیگر تخلفات را بپردازند، چه نیازی به صاحب‌نظران اقتصادی وجود دارد؟ حال اینکه این پیمانکار و سرمایه‌گذار مسکن تمامی این عوارض پرداختی به شهرداری را به طور کامل از محل سود نرخ بهره مضاعف و همچنین تورم ایجاد شده از این رهیافت از مصرف‌کننده نهایی پس می‌گیرد. این موضوعی است که کارشناسان و متخصصان اقتصادی به آن توجه دارند نه مسوولان معمار و شهرساز اداره‌کننده شهرها. اکنون منبع درآمدی بسیار ارزشمند و کارآمدی مانند عوارض نوسازی به بوته فراموشی سپرده شده است و در حال حاضر حداکثر 5/1 درصد از درآمد شهرداری از این محل تامین می‌شود. در حالی که پیش از انقلاب از محل درآمدهای ساختمانی شهرداری‌ها حداکثر دو درصد درآمد کسب می‌کرده‌اند و بیشترین سهم از درآمدهای واقعی را در دوران پیش از انقلاب اسلامی عوارض جایگزین دروازه‌ای و عوارض توام بر درآمد داشته‌اند که پس از آن، عوارض کارخانه‌ها، کمک‌های بلاعوض عمرانی، عوارض سینما و نمایش، عوارض مواد نفتی و... مرتبه‌های دیگر را به خود اختصاص داده‌اند. از این رو هیچ‌گاه یک اقتصاددان شهری مهر تایید بر این انحراف در کسب درآمدهای شهری نخواهد زد. باید از مهندسان و معماران و شهرسازان مسوول شهرها سوال کرد توسعه شهری به چه قیمتی؟ آیا توسعه شهری ایجاد‌شده یک توسعه شهری پایدار بوده است؟ قطعاً پاسخ منفی خواهد بود.
به طور کلی مدیریت شهرها تا چه حد با اصول و منطق اقتصاد همخوانی دارد؟
در واقع شهرداری را می‌توان بنگاه یا موسسه‌ای تصور کرد که ترکیب و سبد معینی از کالاها و خدمات را خریداری می‌کند که می‌توان آن را با بردار X نشان داد و بردار قیمتی مربوط به این سبد خرید نیز W فرض است. از سوی دیگر شهرداری خدماتی را نیز می‌فروشد که می‌توان آن را با بردار Y و قیمت فروش متناظر تعیین‌شده را P معین کرد. شهرداری تلاش می‌کند بودجه متوازن داشته باشد. اما در این رهیافت شهرداری‌ها مانند یک بنگاه انحصاری عمل می‌کنند چراکه همواره در پی کسب درآمد بیشتر هستند. از این جهت که به موجب قانون تنها رقیب موجود در بازار شهری است. به عبارت دیگر آن گونه که شهرداری‌ها بر روی کسب درآمد متمرکز شده‌اند و تلاش می‌کنند و مدیریت درآمد را مورد توجه قرار می‌دهند هرگز بر روی مدیریت هزینه متمرکز نیستند و به این موضوع توجه ندارند. دقیقاً کاری که یک بنگاه انحصاری در یک بازار انحصاری انجام می‌دهد. به این دلیل که یک انحصارگر نگران هزینه‌ها نیست و آن هزینه را در قالب افزایش قیمت از دست مصرف‌کننده دریافت می‌کنند و متاسفانه شهرداری‌ها نیز این‌گونه هستند. در حالی که شهرداری‌ها به عنوان یک نهاد عمومی که ارائه‌کننده بخش قابل توجهی از کالای عمومی هستند نباید این‌گونه رفتار کنند. از این رو باید نگاه مدیران شهری را صرفاً از سمت و سوی مدیریت درآمد به مدیریت هزینه نیز معطوف ساخت و اگرچه به موجب قانون تنها بنگاه موجود در عرصه خدمات شهری هستند، اما حق ندارند مانند یک انحصارگر تصمیم بگیرند.
فکر می‌کنید، عدم همخوانی مدیریت شهر و ساز و کار‌های اقتصادی چه آسیب‌هایی را متوجه شهروندان و نیز ارائه خدمات شهری کرده است؟
من بر اساس مطالعه و تحقیق می‌گویم بخش قابل توجهی از افزایش قیمت مسکن در شهرهای بزرگ ناشی از سیاست‌های مدیریت شهری از جمله فروش تراکم است. متاسفانه در کشور ما بیشترین هزینه را قیمت زمین در ساخت و ساز ایجاد کرده است و در کنار این پدیده نامطلوب عوارض ناشی از تراکم بر این قیمت افزوده است.
شهرداری‌ها در فرآیند برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی و کسب درآمد همواره در پی افزایش درآمدهای پایدار بوده‌اند؛ اما می‌بینیم که هنوز تعریف مشخصی از درآمدهای پایدار وجود ندارد. پرسش این است که انحراف در کسب درآمدها در سیستم مدیریت شهری ناشی از چیست و از چه دوره‌ای شهرها به ویژه کلانشهرهای ایران دچار چنین معضلی شده‌اند؟
امروزه شهرداری‌ها به عنوان یکی از انواع دولت‌های محلی، در اداره شهرها و عرضه کالا و خدمات عمومی محلی، نقش مهم و برجسته‌ای بر عهده دارند. شهرداری به عنوان نهاد محلی و برخاسته از متن مردم منطقه و متولی اصلی اداره امور خدماتی، عمرانی و نوسازی شهری ناچار است در قبال ایفای وظایف قانونی خود، به دلیل عدم وابستگی به دولت و بودجه عمومی به طرق مختلف بر پایه قانون، عوایدی را کسب و به مصرف امور مورد نظر برساند.
طی چند دهه اخیر، با توسعه سریع شهرها و رشد بی‌رویه جمعیت و بزرگ شدن محدوده‌های شهری، ابعاد و حجم وظایف شهرداری‌ها چندین برابر شده است. تا جایی که منابع درآمدی فعلی، پاسخگوی هزینه‌های رو به تزاید شهرداری‌ها در سال‌های آتی نخواهد بود. از آنجا که اداره شهرها و اعمال مدیریت شهری کارا، مستلزم در اختیار داشتن منابع درآمدی مستمر، مطمئن و بدون تبعات سوء است، باید به عنوان مهم‌ترین مسائل اداره شهرها مورد توجه قرار گیرد.
در این خصوص، شهرداری‌ها بر اثر شناخت مسوولیت‌ها و اختیارات خود و یا شرایط محلی و امکانات موجود، و به منظور اداره شهر به هر طریق سعی در کسب درآمدهای مختلفی کرده‌اند؛ اما توجه و تحلیل کافی و یا مطالعه لازم در جهت ایجاد درآمدهای مطمئن و موثر کمتر انجام پذیرفته است. یکی از مهم‌ترین مسائل، تامین منابع درآمدی مکفی برای اداره شهرها و اعمال مدیریت شهری کارا و مستمر است. به طور کلی منابع درآمدی شهرداری‌ها در طول دوره‌های مختلف دارای وزن‌های متفاوتی بوده است. اما سهم کمک‌های دولتی در سال‌های پیش از 1362، سیر صعودی داشته است. اما بر اساس طرح خودکفایی شهرداری‌ها در قانون بودجه مصوب سال 1362، مقرر شد شهرداری‌ها طی یک برنامه‌ریزی سه‌ساله به خودکفایی برسند. از آن پس سهم این کمک‌ها از ناحیه دولت سیر نزولی را آغاز کرده است.1 خودکفایی شهرداری‌ها و حرکت در جهت کاهش وابستگی آنها به منابع اعتباری دولتی، از سیاست‌ها و خط‌مشی‌های اساسی در برنامه‌های اول، دوم و سوم کشور بوده است. همزمان با کاهش کمک‌های دولت به شهرداری‌ها و اعمال سیاست‌های خودکفایی سازمان‌های محلی، شهرداری‌ها جهت تامین هزینه‌های شهری به شیوه‌های مختلفی متوسل شدند. مهم‌ترین و عمومی‌ترین این شیوه‌ها وضع عوارض جدید یا گسترش عوارض موجود بوده است. در سال‌های اخیر، بیشترین منبع درآمدی قابل اتکای شهرداری‌های کشور جهت هزینه‌های شهری عمدتاً بر عوارض ساختمان‌ها، فروش تراکم و تغییر کاربری اراضی بوده است.
تا قبل از سال 1379 درآمدها و منابع مالی شهرداری‌های کشور به 9 طبقه تقسیم شده بود که هر طبقه شامل چند منبع می‌شد. بعد از سال 1379 طبقه‌بندی جدیدی از درآمدهای شهرداری به وجود آمد که درآمدها و منابع مالی شهرداری‌ها را به هفت طبقه تقسیم‌بندی کرد؛ درآمدهای ناشی از عوارض عمومی درآمدهای مستمر، درآمدهای ناشی از عوارض اختصاصی، بهای خدمات و درآمدهای موسسات انتفاعی شهرداری، درآمدهای حاصل از وجوه و اموال شهرداری، کمک‌های اعطایی دولت و سازمان‌های دولتی و اعانات، هدایا و دارایی‌ها.
به طور کلی درآمد شهرداری‌ها از دو منبع تامین می‌شود: نخست منابع درآمدی داخلی که شامل دریافتی‌های مستقیم شهرداری از عوارض مستغلات (اراضی و املاک) و درآمدهای غیرمستقیم حاصل از عوارض غیرمستغلات است و دیگری، درآمدهایی است که به صورت متمرکز و خارج از سازمان‌های شهرداری دریافت می‌شود که عوارض آب، برق، تلفن و نیازمندی‌های شهری از جمله آن است.
همچنین درآمدهای شهرداری از دو ماخذ قانونی جذب می‌شوند که یکی از این ماخذها، مصوبات شورای اسلامی شهر و نیز قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی است.
بر این اساس می‌توان گفت از زمان خودکفایی درآمدی شهرداری‌ها یک انحراف جدی در درآمد شهرداری‌ها به وجود آمد. این دوره 16ساله از زمان خودکفایی شهرداری‌ها تا آغاز به کار شوراهای اسلامی شهرها یعنی از سال 1362 تا 1377 است. در این دوره بیشترین سهم درآمدی مختص عوارضی چون مازاد تراکم و پروانه‌های ساختمانی بود که مجموع میانگین سهم آنها طی این دوره حدود 35 درصد است. در این دوره کمک‌های دولتی تنها سه درصد از کل درآمدهای شهرداری را تشکیل می‌دهد و این در حالی است که در دوره قبل 48 درصد از کل درآمدها را تشکیل می‌داده است. بنابراین کاهش کمک‌های دولت در این دوره باعث اتکای شهرداری‌ها به عوارض بر ساخت و ساز در شهر شد. در سال‌های اخیر به دلیل جایگزین نشدن منابع جدید درآمدی برای آنها، مشکلات زیادی برای شهرداری‌ها به وجود آمد. به گونه‌ای که درآمد شهرداری‌ها به عوارض ساخت و ساز شهری متکی شد. این درآمدها از سال 80 روند صعودی داشته است و به علت ماهیت خود دارای نوسان شدید بوده است. افزون بر این رکود و رونق بخش مسکن به افزایش و کاهش این درآمدها منجر شده است. نوسانات در این عوارض سبب شده است اغلب کارشناسان عوارض ساختمان را غیرقابل اتکا در درآمدهای شهرداری بدانند و به مدیران شهرداری توصیه کنند که به دنبال بی‌نیازی و عدم اتکا به این درآمدها باشند.
اگر موافق باشید به پرسش نخست باز می‌گردم؛ چنانچه نقش اقتصاددانان و نیز کاربرد مفاهیم اقتصاد شهری در مدیریت شهرها پررنگ‌تر شود، چه تاثیری بر توسعه شهر و وضعیت شهروندان خواهد گذاشت؟
آنچه لازم است در این خصوص بیان شود این است که باید برای درمان درد نزد طبیب رفت و اگر بپذیریم که یکی از مشکلات اساسی شهرداری‌ها تامین منابع مالی مناسب و کارآمد برای اداره شهر است، باید پذیرفت که صاحب‌نظران اقتصادی و به ویژه اقتصاد شهری می‌توانند در این زمینه راهگشا باشند. امروز دنیا را متخصصان به پیش می برند و پیشرفت حاصل در دنیای پیشرفته ناشی از حادثه و تصادف نیست و فقط با کار کارشناسی و دقیق حاصل شده است.
پی‌نوشت:
1- علت عمده این موضوع ناشی از عدم توان دولت برای تامین منابع مالی لازم برای شهرداری‌ها به علت جنگ و تحریم اقتصادی بود.
دیدگاه تان را بنویسید