سوسیالیست بزرگ

کتاب «هدف‌ها و سیاست‌های بانک مرکزی ایران، از ۱۳۳۹ تا ۱۳۵۷» را که حسنعلی مهران به رشته تحریر درآورده است حدود دو سال پیش خواندم؛ یعنی همان زمان که به بازار نشر آمریکا عرضه شد.

احراز مناصب مختلف در وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه هرچند به مدت کوتاه، سبب شد که مهران به مسائل مربوط به این نهادها اشراف پیدا کند. او فرد تحصیل‌کرده‌ای است و به موارد قابل تاملی در این کتاب اشاره کرده است. بنابراین این کتاب به عنوان سندی برای تاریخ اقتصاد ایران بسیار حائز اهمیت است.

البته باید به این نکته توجه کرد که در این کتاب به برخی خاطرات مهران نیز اشاره شده که باید با برخی منابع تاریخی دیگر مورد تطبیق و مقایسه قرار گیرد که در این صورت می‌توان در مورد صحت آن نظر داد. یکی از ویژگی‌های دانش اقتصاد این است که چندان هیجان‌برانگیز نبوده و در برخی مواقع می‌تواند بسیار کسل‌کننده هم باشد. البته این یکی از ویژگی‌های ناخوشایند اقتصاد است. در عین حال، برخی اقتصاددانان نیز وقتی مقاله یا کتابی می‌نویسند، این علم را کسل‌کننده‌تر می‌کنند. این کتاب نیز البته تا حدودی از این نظر دارای ایراد است.

در سال ۱۳۵۴، پس از آنکه در آمریکا فارغ‌التحصیل شدم و به ایران بازگشتم، حدود سه سال در سازمان برنامه و بودجه و در بخش برنامه‌ریزی مشغول به کار شدم و آخرین مسوولیتم، ریاست دفتر برنامه‌سنجی و اقتصاد عمومی در این سازمان بود. در دو سال پایان فعالیتم در سازمان برنامه در خدمت آقایان دکتر مجیدی، الکساندر مژلومیان، دکتر یگانه و دکتر جهانگیر آموزگار مشغول نوشتن برنامه ششم بودیم. اما انقلاب در پیش بود و کار برنامه ششم به‌جایی نرسید. در این میان تغییر وزرا هم شدت گرفته بود. دیگر تحمل آنکه هر روز وزیر جدیدی بر سر کار بیاید را نداشتم. آقای مهران به عنوان وزیر مشاور و رئیس سازمان برنامه و بودجه برگزیده شده بود و من از بانک توسعه و سرمایه‌گذاری ایران پیشنهادی برای فعالیت در این بانک دریافت کرده بودم. به همین سبب با آقای مهران ملاقاتی داشتم و به او اعلام کردم می‌خواهم از سازمان برنامه جدا شوم. حسنعلی مهران هم با رفتن من موافقت کرد. این شاید تنها ملاقات رودر‌رویی است که با او داشتم.

کابوس افزایش درآمدهای نفتی

در آن سال‌ها درآمد نفتی ایران رو به افزایش گذاشته بود؛ به‌طوری که در اوایل دهه 1350 قیمت هر بشکه نفت خام از دو دلار و نیم به پنج دلار و بعد به 12 دلار رسید و کارشناسان و اقتصاددانانی که در سازمان برنامه و بودجه بودند، با هوشیاری نسبت به عواقب تزریق یکباره این درآمدها به بودجه عمومی کشور هشدار دادند. حتی این نظرات کارشناسی به‌طور رسمی در کنفرانسی تحت عنوان گاجره و سپس در کنفرانس رامسر که در سال 1353 و طی دو روز با حضور شاه برپا بود، ارائه شد. من در آن کنفرانس حضور نداشتم اما شرح آن را خوانده و شنیده‌ام. مساله این بود که درآمدهای ارزی ایران افزایش یافته و این افزایش درآمد سبب شد که شاه تغییر روحیه دهد. در مراسمی که به اتفاق روسای سازمان برنامه، نزد شاه رفتیم، او نطقی ایراد کرد و در این سخنرانی گفت در زمان ریاست جمهوری هری ترومن در آمریکا از او برای ایران کمک مالی درخواست کرده و ترومن این درخواست شاه را اجابت نکرده بود. شاه می‌گفت وقتی از ترومن 10 میلیون دلار خواستیم. ترومن جواب منفی داده بود و به این ترتیب دست رد به سینه شاه زده بود. شاه با روایت این موضوع وضع موجود را با گذشته مقایسه می‌کرد. در آن زمان ایران به بسیاری از کشورها از جمله در اروپا کمک می‌کرد. هر روز گروهی از یک کشور کاسه به دست به ایران می‌آمدند. علم در یادداشت‌هایش می‌گوید تنها مریخی‌ها برای گرفتن پول نیامده‌اند. با افزایش درآمدهای نفتی، گویی حساب و کتاب اقتصاد از دست سیاستگذاران خارج شد. در آن زمان به واسطه افزایش درآمدهای نفتی، حتی اگر صرفاً این سناریو اجرا می‌شد که ارز حاصل از این درآمدها خرج شود، مساله‌ای ایجاد نمی‌شد. اما سیاست نادرست آن بود که بانک مرکزی و دولت اقدام به چاپ اسکناس کرد. به‌طوری که از سال 1351 به بعد، حجم پول سالانه بیش از 40 در‌صد افزایش یافت. در واقع، آنها دلار را نزد بانک مرکزی می‌اندوختند، اسکناس دریافت می‌کردند. این اسکناس‌ها در بازار تزریق می‌شد و این رویه، تورم بالایی را در کشور ایجاد کرد. اما دولتی‌ها، در برابر انتقادها این استدلال را مطرح می‌کردند که تقاضای ناشی از اعمال این سیاست می‌تواند با واردات تامین شود. اما زیرساخت‌ها از جمله بنادر و حمل و نقل برای این حجم از مبادلات مهیا نبود. در واقع، با توجه به افزایش درآمدهای نفتی، اقتصاد ایران می‌توانست در وضعیت بهتری قرار گیرد اما شاه و اطرافیانش در هزینه‌کرد این درآمدها، زیاده‌روی و ولخرجی کردند.

سرمایه‌گذاری‌هایی که به ثمر ننشست

با افزایش تورم، به جای آنکه بانک مرکزی در پی حل مساله باشد و حجم نقدینگی را کنترل کند، بار دیگر دولت وارد عمل شد و به کنترل قیمت‌ها روی آورد. در حالی که سیاست کنترل قیمت هیچ‌گاه و در هیچ کشوری اثر مطلوبی در پی نداشته است. همان‌گونه که در ایران نیز اثر مثبتی به همراه نداشت و موجب ناراحتی و عصبانیت مردم شد. در این میان، برخی نیز برای تشدید این سیاست، یعنی کنترل قیمت‌ها دست به اقدامات عجیبی می‌زدند. از جمله، رئیس‌دفتر آقای عالیخانی، در زمان تصدی ایشان در وزارت اقتصاد طرحی را به سازمان برنامه و بودجه تسلیم کرد که به موجب آن، نهادی ایجاد شود که صرفاً به کنترل قیمت‌ها بپردازد. در این طرح آمده بود چنانچه کسی یک ریال مغایر قیمت‌های تعیین‌شده بر قیمت کالاها بیفزاید، زندانی شود و حکم دادگاه نیز برای متخلفان قابل تجدیدنظر نباشد. من و همکارانم در سازمان برنامه به این طرح واکنش نشان دادیم و طرح رد شد؛ چرا که امکان اعمال چنین سیاست‌هایی وجود نداشت. حتی در آن مقطع مقاله‌ای در روزنامه رستاخیز منتشر کردم و در آن اعلام کردم راه جلوگیری از افزایش نرخ‌ها، کنترل قیمت نیست بلکه راهکار این است که حجم پول کنترل شود. البته در آن زمان، کسی این هشدارها را شنوا نبود. علاوه بر اینکه کارشناسان سازمان برنامه به‌طور مستقل دیدگاه‌های خود را بیان می‌کردند، چندین بار هم سازمان به صورت رسمی به اعمال این سیاست‌ها واکنش نشان داد. آقای یگانه گاهی می‌گفت من این هشدارها را دادم اما کسی گوش نداد. در آن زمان بحث کارشناسان بر سر این بود که اقتصاد ایران، امکان جذب همه این منابع و سرمایه‌گذاری را ندارد. برای مثال الکساندر مژلومیان یکی از برجسته‌ترین کارشناسان برنامه‌ریزی در ایران که در دانشگاه هاروارد تحصیل کرده بود، همواره این نگرانی را مطرح می‌کرد که این میزان سرمایه‌گذاری در کشور، به ثمر نخواهد نشست. اما مساله صرفاً، سرمایه‌گذاری بیش از حد نبود، مساله انتشار اسکناس بدون پشتوانه بود که ضربه اساسی را بر پیکره اقتصاد وارد کرد. مساله پول منتشر کردن بود. یعنی آن ضربه اساسی را زد. نه‌تنها اقتصاد ایران که تقریباً، هیچ اقتصادی چنین کششی برای جذب این نقدینگی را ندارد. توصیه کارشناسان و اقتصاد‌دانان به دولتمردان این بود که این سرمایه به تدریج در اقتصاد تزریق شود. حتی در ژاپن، چین و بسیاری از کشورها نیز بخشی از درآمدهای ارزی ذخیره می‌شود. چنانچه حجم بزرگی از پول در بازار سرازیر شود، ممکن است همه برای خرید خانه به بازار هجوم ببرند، در حالی که اقتصاد کشور قادر نخواهد بود این میزان تقاضا را پاسخ دهد. یا واردات مستلزم وجود برخی زیرساخت‌ها نظیر بندر، شبکه حمل و نقل مناسب و نیز جاده است. در آن دوران، البته پروژه‌های بسیاری در کشور تعریف شد؛ اما حتی توان اجرای این پروژه‌ها هم در کشور وجود نداشت. به‌طوری که دولتمردان در آن دوران اقدام به استخدام کارگران و رانندگانی از کره جنوبی و دیگر کشورها کردند. در حالی که اگر این تحولات به صورت تدریجی روی دهد، تامین ملزومات و رفع مشکلات ناشی از آن نیز آسان‌تر بود. اما از سال 1351 به بعد، به واسطه سیاست‌هایی که به اجرا گذاشته شده بود، نوعی کمبود و کمیابی در مورد برخی کالاها حادث شد. به بیان ساده‌تر، برای مثال ممکن بود فردی تا پیش از سال 1351 که درآمدهای نفتی بالا رفت، قدرت خرید تخم‌مرغ را دارا نبود اما درآمد این فرد ناگهان چند برابر شد و او قدرت خرید این کالا را پیدا کرد. این فرد و افراد دیگر که از چنین امکانی برخوردار شده بودند، به بازار هجوم بردند اما اقتصاد کشور قادر نبود به یکباره، این حجم تخم‌مرغ تولید کند. به همین سبب این کمبود و کمیابی در بازار به وجود آمد. اما مساله اساسی‌تر آن بود که شاه حاضر نبود، توصیه صاحب‌نظران حوزه اقتصاد را مورد توجه قرار دهد. شاید یکی از دلایلی که می‌توان برای این رفتار او برشمرد این است که می‌خواست از خود چهره‌ای بر‌تر از پیشینیان خود بسازد. می‌خواست در برابر رضاشاه از خود چهره‌ای نظامی به نمایش بگذارد در حالی که او در هیچ جنگی شرکت نکرده بود و تحصیلات نظامی هم نداشت. حتی ارتشبد فریدون جم نیز این موضوع را بر زبان آورده بود که «شاه تعلیمات نظامی ندیده است». البته شاه نیز او را برکنار کرد. دومین ایراد این بود که شاه تصور می‌کرد یک اقتصاددان است. در حالی که اقتصاد نمی‌دانست. زمانی هم که جنگ جهانی دوم به وقوع پیوست، انگلیسی‌ها می‌خواستند حمید قاجار پسر محمدحسن قاجار، از نوادگان قاجار را به جای او بنشانند. بنابراین گویی، شاه دچار نوعی احساس «خودکم‌بینی» بود. او در دهه 1350 این مجال را یافته بود که قدرت خود را به رخ بکشد. اگرنه در فاصله سال‌های 1334 تا 1350 نقشه اقتصاد ایران به درستی ترسیم شده بود و اقتصاد ایران دوران شکوفایی تحسین‌برانگیزی را تجربه کرد. اما با فوران درآمدهای ارزی کشور، شاه خیال کرد که هر کاری که بخواهد می‌تواند انجام دهد.

تکرار تاریخ

ازقضا، شباهت‌هایی میان نحوه هزینه‌کرد درآمدهای نفتی در دهه 1350 با سیاست‌هایی که در دو دولت نهم و دهم به اجرا گذاشته شد، وجود دارد. با این پیش‌فرض که وقوع انقلاب صرفاً محصول نوع سیاست‌های اقتصادی سال‌های منتهی به انقلاب نبود. اما وضعیت اقتصاد، زمینه‌ساز وقوع انقلاب شد. نخستین شباهت این است که درآمدهای ارزی به صورت بی‌حساب و کتاب خرج شد و شباهت دوم آن است که حجم بزرگی از پول به بازار ریخته شد. اما درآمد نفتی ایران در دولت نهم و دهم، از نظر قدرت خرید، با تمام درآمدهای نفتی ایران از سال 1919 تا روز سقوط سلطنت برابری می‌کند. یعنی درآمد کشور در این 58 سال به اندازه درآمدی است که در دوران ریاست جمهوری محمود احمدی‌نژاد بود.

شاه سوسیالیست آرمانگرا

اما شاه، یک سوسیالیست آرمانگرا بود. اکنون دهه‌ها از افول رویای سوسیالیسم سپری شده و ماهیت واقعی چنین مکاتبی بر همگان آشکار شده است. اما در آن روزگار، به ویژه در دهه‌های 1340 و 1350 تفکرات سوسیالیستی طرفداران بسیار داشت. در آن زمان، چنین انگاره‌ای وجود داشت که کشوری همچون شوروی، قدرتمند است و می‌تواند امورات خود را به پیش ببرد به این دلیل که در این کشور نه اعتراضی صورت می‌گیرد و نه اعتصابی. شاه هم تحت تاثیر همین عقاید بود و احساس می‌کرد که کشور باید سوسیالیستی باشد و او هم به عنوان یک رهبر بزرگ، کشور را به سوی سوسیالیسم اعلی خواهد برد و یک آرمانشهر ایجاد خواهد کرد. دکتر علینقی عالیخانی در یکی از مصاحبه‌های خود می‌گوید: «شاه احساس می‌کرد با گام نهادن در مسیر سوسیالیسم راه درستی را در پیش گرفته است. در حالی که هردو ما اشتباه می‌کردیم.» تصور شاه این بود که با ایجاد این آرمانشهر مانند کوروش کبیر، مانند نادرشاه و مانند پدرش در تاریخ می‌ماند.

آزادیخواهی پس از دستیابی به رفاه

سیاست‌های شاه تا روزی که حجم عظیمی پول در اختیار دولت قرار گرفت عوارض سیاسی و اقتصادی چندانی در پی نداشت. چنان‌که دکتر عالیخانی در مقدمه یادداشت‌های علم اشاره می‌کند باید توجه کنیم، وقتی که مردم در رفاه قرار می‌گیرند، به دنبال آزادی خواهند بود. اما پول در اختیار مردم قرار گرفت و دولت قصد داشت کشور را همچنان مانند زمان ناصر‌الدین‌شاه اداره کند. از طرفی همان‌گونه که پیش از این مورد اشاره قرار گرفت، اقتصاد ایران، امکان جذب این میزان سرمایه را نداشت. این در حالی است که عامل اصلی و تنها عامل تورم در اقتصاد، افزایش حجم پول است. اگر در آن زمان این سرمایه‌ها صرف توسعه زیرساخت‌ها یا ایجاد کارخانه می‌شد، شاید تاثیر چندانی بر حجم نقدینگی نمی‌گذاشت اما دولت، اقدام به انتشار اسکناس کرد و متعاقب این کنش، سطح عمومی قیمت‌ها به شدت بالا رفت. جالب اینکه، وقتی یکی از کارشناسان سازمان برنامه در گزارشی به عواقب سیاسی و اقتصادی این تورم هشدار داد، سازمان امنیت از او پرسیده بود که منظور او از «سیاسی» چیست.

همچنین مشکل دیگری هم که وجود داشت، این بود که هر روز فرستادگانی از کشورهای مختلف از کشورهای آفریقایی، آسیایی و حتی از اروپا به ایران مراجعه کرده و طلب پول می‌کردند. اما پرسش اینجاست که در چنین شرایطی نقش بانک مرکزی، به عنوان سیاستگذار پولی چه بود؟ بانک ملی ایران در زمان رضاشاه آغاز به کار کرد و از همان زمان به نوعی نقش بانک مرکزی را نیز ایفا می‌کرد. اما پس از سال‌های ملی شدن صنعت نفت، عده‌ای از متخصصان این ایده را مطرح می‌کنند که وظایف بانک مرکزی از وظایفی که بانک ملی دارد، تفکیک شود. کارشناسانی همچون آقایان جهانشاهی، غلامرضا مقدم، یگانه، فرمانفرمائیان و سمیعی که بانک مرکزی را به صورت مدرن ایجاد کردند.

بانک مرکزی ایران نیز به نیت شکل‌گیری نهادی مستقل ایجاد شد؛ اما چند ایراد وجود داشت؛ نخست آنکه به دلیل نبود دموکراسی، چنانچه شاه دستوری صادر می‌کرد، کسی را یارای مقابله با آن نبود. در واقع تا زمانی که درآمدهای ارزی ایران به چنین افزایشی دچار نشد، بانک مرکزی با چالش جدی مواجه نبود و به امور مربوط به خود رسیدگی می‌کرد. در سایر کشورها که دارای بانک مرکزی مستقل هستند، رئیس بانک مرکزی برای مدت معینی از طریق پارلمان یا دولت تعیین می‌شود و تغییر آنها از ضوابط خاصی تبعیت می‌کند. اما عامل دیگری که استقلال بانک مرکزی ایران را دچار خدشه می‌کرد این بود که رئیس بانک مرکزی توسط هیات دولت انتخاب می‌شد و به دلیل غیر‌دموکراتیک بودن نظام سیاسی، اگر شاه یا نخست‌وزیر تصمیم به عزل روسای این نهاد می‌گرفتند، کسی نمی‌توانست در برابر تصمیم آنها مقاومت کند.

در سال ۱۳۳۹ قانونی به تصویب رسید که به موجب آن، رئیس بانک مرکزی برای مدت سه سال و طبق قانون ۱۳۵۱ به مدت پنج سال منصوب می‌شد. ولی از ۹ رئیس بانک مرکزی که در سال‌های ۱۳۳۹ تا ۱۳۵۷ روی کار آمدند، تنها مهدی سمیعی به مدت پنج سال در این مقام بود و همه روسای دیگر، اغلب کمتر از سه سال بر این مسند ماندند و این تغییرات نشان از عدم استقلال و اقتدار بانک مرکزی داشت. در این صورت بانک مرکزی قادر نبود در برابر درخواست‌های نادرست پولی دولت بایستد. اما این تغییرات تنها، با منشاء فشارهای دولتی رخ نمی‌داد، گاه رقابت میان افراد در داخل دولت، تغییر مدیران را سبب می‌شد. وقتی کسی مدت‌ها در مسندی می‌ماند، شائبه قدرتمند شدن او ایجاد می‌شود و ممکن بود ادعای مقام بالاتر داشته باشد. هویدا به ویژه نمی‌خواست کسی در چنین موقعیتی قرار گیرد. به همین سبب، گاه افراد از یک وزارت به وزارت یا مقام دیگری نقل مکان می‌کردند. مساله دیگر این است که تصمیمات بانک مرکزی نباید قابل تجدیدنظر باشد. اما تصمیمات بانک مرکزی در ایران از چنین قابلیتی برخوردار نبود و دولت می‌توانست آن را به هر نحوی تغییر دهد. سومین اصل در استقلال بانک مرکزی این است که اهداف بانک مرکزی باید محدود باشد.

از همین منظر، بانک مرکزی اروپا مستقل‌تر از بانک مرکزی آمریکا به نظر می‌رسد. به این دلیل که بانک مرکزی اروپا یک هدف کنترل تورم را دارد در حالی که فدرال‌رزرو آمریکا سه هدف کنترل تورم، حداکثر اشتغال و متعادل بودن نرخ بهره را دارد. در عین حال، ارقامی که دولت می‌تواند از بانک مرکزی استقراض کند، باید محدود باشد. این اصول، به ویژه پس از بالا رفتن درآمدهای نفتی، زیر پا گذاشته شد. به علاوه آنکه دولت میان درآمد ارزی و درآمد ریالی تفکیک قائل نبود. بارها این موضوع از سوی سازمان برنامه مطرح شد که باید بودجه ارزی و بودجه ریالی به صورت جداگانه تعیین شود. اعتراض ما این بود که دولت ارز دریافت می‌کند و به صورت ریال در بازار تزریق می‌کند. به نظر می‌رسد، حسنعلی مهران نیز که از سال 1354 تا 1356 مدیریت بانک مرکزی را بر عهده گرفت، از قدرت اجرایی لازم به معنای آنکه در مقابل درخواست‌های عجیب و غریب شاه و دولت ایستادگی کند، برخوردار نبود.