پیش‌نیازهای توسعه

هادی صالحی‌اصفهانی / استاد اقتصاد دانشگاه ایلینوی در اوربانا - شمپین

برچیده شدن تحریم‌های بین‌المللی، ایران را با فرصت اقتصادی بی‌سابقه‌ای روبه‌رو می‌کند که نه‌تنها به خروج از رکود اقتصادی عمیق اخیر کمک خواهد کرد، بلکه می‌تواند آغاز یک دوره بلند‌مدت رشد چشمگیر باشد. جمعیت نسبتاً جوان و تحصیل‌کرده کشور اگر دسترسی به سرمایه، فناوری و فرصت‌های بازار داشته باشد، نیروی کار بسیار سازنده‌ای خواهد بود. ایران همچنین دارای زیرساخت‌ها و منابع طبیعی فراوانی است که می‌توانند تولید را تسهیل کنند. علاوه بر این، با توجه به ثروت طبیعی عظیم کشور و بدهی خارجی مختصر آن، دسترسی به سرمایه و اعتبار مشکل نخواهد بود. در چندین سال گذشته، سیاست‌های اقتصادی ناکارآمد و تشدید تحریم‌های بین‌المللی رشد اقتصادی کشور را متوقف و منفی کرده است. چشم‌انداز رفع تحریم‌ها این امید را ایجاد کرده که این شرایط به کلی عوض شود. اینک سوال کلیدی این است که چه سیاست‌هایی می‌تواند به کشور کمک کند تا پتانسیل عظیم اقتصادی خود را تحقق بخشد. به ویژه، سیاست‌های بازرگانی و صنعتی نقش عمده‌ای را در میزان استفاده از فرصت‌های بازار بین‌المللی و دستیابی کشور به رشد بالا و بلند‌مدت بازی می‌کند. سیاستگذاری مناسب در این حوزه‌ها می‌تواند صنایع رقابتی و پویا به وجود بیاورد که به عنوان موتور رشد اقتصادی عمل کنند. در عین حال، این خطر هم وجود دارد که افزایش درآمد نفت و دسترسی به ارزهای بلوکه‌شده نرخ ارز را به‌طور محسوسی پایین بیاورد و به سیل واردات مصرفی و غفلت از تولید کالاهای مبادله‌ای غیرنفتی منجر شود.
به منظور بررسی نقش سیاست‌های تجاری و صنعتی در رشد و شناسایی سیاست‌های مناسب برای توسعه صادرات در دوران پسا‌تحریم، از مروری بر این سیاست‌ها و عملکردشان در گذشته شروع می‌کنیم و بعد به بحث در‌باره رویکردهای لازم برای تقویت سیاست‌های موفقیت‌آمیز در گذشته و از میان برداشتن محدودیت‌های موجود یا بالقوه می‌پردازیم.

سیاست‌های ارزی و بازرگانی خارجی ایران
و نتایج آنها در گذشته
در دهه 1360 ایران اقتصادی نسبتاً بسته داشت و بخش صادرات غیرنفتی بسیار کوچک و متکی به محصولات سنتی کشاورزی بود. تعرفه‌های بالا و محدودیت‌های متعدد روی تجارت خارجی در کنار نظام ارزی چندنرخی و فوق‌العاده کنترل‌شده دست و پای صادرات غیر‌نفتی را بسته بود. پس از پایان جنگ با عراق، دولت به آزادسازی تجارت، تک‌نرخی کردن ارز و تشویق صادرات غیرنفتی پرداخت، ولی در سال 1372 با بحران تراز پرداخت‌ها و کاهش درآمد نفت روبه‌رو شد که رکود و تورم فوق‌العاده‌ای به همراه آورد و باعث شد بسیاری از آن اصلاحات کنار گذاشته شود. (نمودار 1 روندهای درآمد سرانه نفت و قدرت خرید ریال رسمی و بازار آزاد را در برابر دلار نشان می‌دهد. قدرت خرید بالا برای ریال به معنی ارزان بودن واردات و ضعیف شدن قدرت رقابت تولید داخلی در مقابل تولید خارج است.)
پس از پایان رکود در درآمدهای نفتی در نیمه دوم دهه 1370 اقتصاد ثبات گرفت و شرایط برای تلاشی دیگر در جهت اصلاحات اقتصادی آماده شد. دولت به تدریج محدودیت‌های واردات و صادرات را کاهش داد و در سال 1381 موفق شد با رساندن نرخ رسمی به نرخ بازار آزاد، ارز را تک‌نرخی کند (نمودار 1). در سال‌های بعد که درآمد نفتی ایران با رشد قیمت جهانی نفت به سرعت افزایش یافت، قیمت دلار نسبت به کالاهای داخلی ارزان شد (یا به عبارت دیگر همان‌طور که نمودار 1 نشان می‌دهد، قدرت خرید واقعی ریال نسبت به دلار افزایش قابل توجهی پیدا کرد). در واقع، بین سال‌های 1381 و 1385، قدرت خرید واقعی ریال در مقابل دلار با سرعت سالی حدود هفت درصد بالا رفت و در سال‌های 1391-1385 این سرعت بیشتر هم شد و به‌طور متوسط به 11 درصد در سال رسید.
با وجود رشد سریع قدرت خرید واقعی ریال در دوره 1391-1381، ارزش واقعی صادرات غیرنفتی ایران همراه با بقیه اقتصاد رشد کرد و پس از سال 1387 حتی شتاب بیشتری هم گرفت (نگاه کنید به نمودار 2). نمودار 3 جایگزینی نفت با گروه‌های کالاهای غیر‌نفتی را در صادرات ایران با قدری تفصیل نشان می‌دهد و مشخص می‌کند که پس از سال 1387 سهم نفت در صادرات رو به افول گذاشت و مواد شیمیایی و پتروشیمی و یکسری کالاهای «نامشخص» که احتمالاً ترکیبی از نفت و پتروشیمی هستند رشد کردند.1 نمودار 4 ترکیب صادرات غیرنفتی را با تفصیل بیشتری نشان می‌دهد و مشخص می‌کند که موفقیت صادرات غیرنفتی در سال‌های اخیر به خصوص مربوط به گسترش محصولات لبنی و تخم‌مرغ و شیمیایی / پتروشیمی، به خصوص انواع پلاستیک‌ها بوده است. در این میان، سهم صادرات صنعتی و کشاورزی دیگر که در آخر دهه 1370 حدود 80 درصد صادرات غیرنفتی را تشکیل می‌دادند به سرعت پایین رفته و در سال 1393 به کمتر از 30 درصد رسیده است.
با توجه به اینکه در دوره 1391-1381 هزینه تولید داخلی به نسبت نرخ ارز بالا رفته بود، روند رو به رشد صادرات غیرنفتی به ظاهر عجیب به نظر می‌رسد، ولی چند علت اصلی برای این پدیده می‌توان یافت. یکی اینکه قسمتی از درآمد نفت در سال‌های قبل صرف سرمایه‌گذاری در بعضی رشته‌های تولیدی شده بود که بالقوه توان صادرات داشتند. مهم‌تر از همه در میان اینها پتروشیمی و برخی صنایع غذایی بودند که اتفاقاً قیمت محصولات‌شان در بازار جهانی در آن دوره خوب رشد کرده بود. در ضمن دولت هم یارانه‌های مستقیم و غیر‌مستقیم زیادی از طرق مختلف (مثل انرژی و مواد اولیه و وام ارزان) به این‌گونه صنایع پرداخت می‌کرد. در واقع به خاطر این یارانه‌ها، بسیاری صادرات غیرنفتی را که در این دوره رشد کردند می‌توان به نحوی صادرات غیر‌مستقیم نفت و گاز به حساب آورد، ولی پردازش انرژی و خوراک صنعتی خالی از مزیت نبوده است چون بسیاری کشورها که محصول این صنایع را می‌خرند، مشتری نفت و گاز ایران نیستند.
یک عامل مهم دیگر در موفقیت صادرات غیرنفتی گسترش بازارهای صادرات ایران در افغانستان، عراق، ترکیه، آسیای میانه و منطقه خلیج فارس بود. و آخرین عامل قابل ذکر در موفقیت صادرات غیرنفتی تمایل دولت به ایجاد روابط تجاری جدید با بعضی کشورهای در حال توسعه به دلایل سیاسی یا به منظور متنوع‌تر کردن محصولات صادراتی و روابط تجاری و کاهش وابستگی به اروپا بود.
این تغییر جغرافیایی صادرات نفتی و غیرنفتی از اروپا به سمت مناطق در حال توسعه در نمودارهای 5 و 6 به خوبی مشهود است. در سال‌های اخیر، مهم‌ترین مقصد صادرات نفتی کشورهای شرق آسیا، به ویژه چین بوده است و در مورد صادرات غیر‌نفتی چین، هند و ترکیه خریداران مهم را تشکیل داده‌اند.
تنوع صادرات از نظر محصولات و مقاصد جغرافیایی برای افزایش ثبات اقتصادی و احتمالاً برای رشد مهم است. برنامه دولت برای تغییر ترکیب محصولات صادراتی و شریک‌های تجاری در سال‌های 1380 تغییرات مهمی به وجود آورده، ولی نهایتاً میزان تمرکز صادرات را از نظر تنوع کالا و مشتری بالا برده است و از این نظر وابستگی به چند کشور خاص را به‌طور محسوس زیاد کرده است. البته بخشی از این روند به خاطر تحریم‌ها به کشور تحمیل شده است.
یکی دیگر از جنبه‌های مهم صادرات گستره و پیچیدگی محصولات است. پژوهش‌های اخیر نشان می‌دهد این جنبه‌ها از عوامل ریشه‌ای رشد بلند‌مدت اقتصادی هستند. برای کشوری مثل ایران، پیچیدگی و دامنه گسترده‌تر تولید می‌تواند فرصت‌های بیشتری برای استفاده از استعدادهای گوناگون به وجود بیاورد و تجربه و تخصص‌های متنوعی را رشد بدهد که مکمل همدیگر در تولید باشند و به نوآوری کمک کنند. پیچیدگی تولید همچنین نشان‌دهنده قابلیت‌های سازمانی و نهادی است که جامعه را قادر می‌سازند با محدودیت‌های تولید بهتر مقابله کند. متاسفانه بر اساس برآوردهای «رصدخانه تنوع اقتصادی» در دانشگاه ام‌آی‌تی، اقتصاد ایران از نظر پیچیدگی تولید نسبتاً عقب است (رتبه 110 از 144 کشور جهان).2 داده‌های صادرات ایران از نظر نوع کالاهای صادراتی و محصولات با تکنولوژی بالا در ضمن نشان می‌دهند که از این نظر ایران قبل از سال 1385 در حال پیشرفت بوده و بعد از آن روند معکوس گرفته است.
به نظر می‌رسد تشدید تحریم‌ها در سال‌های 1393-1391 روندهایی را که در بالا برشمردیم تسریع کرده و تنوع و پیچیدگی تکنولوژیک صادرات ایران را کاهش داده است. البته نباید از نظر دور داشت که این روندها قبل از تشدید تحریم‌ها شروع شده و سیاست‌های دولت در نیمه دوم دهه 1380 کمکی به تقویت تولید از این ‌نظرها نکرده است.
مشاهدات بالا به سه جنبه مهم سیاست‌های اقتصادی دولت در این دوره اشاره دارد: بالا رفتن قدرت خرید ریال به خاطر ورود درآمد سرشار نفت به اقتصاد، اعطای یارانه‌های عظیم از طریق اعتبار و انرژی و مواد اولیه ارزان، و تشویق صادرات به کشورهای جدید. به نظر می‌رسد بالا رفتن ارزش ریالی یکسری از رشته‌های تولیدی را که در اوایل دهه 1380 رو به رشد بود و می‌توانست تولید رقابتی در ایران داشته باشد در میانه آن دهه حذف کرد. در نتیجه، تولید و صادرات بیشتر به سمت محصولاتی که یارانه بسیار زیادی دریافت می‌کردند سوق داده شد. دولت نیز مشتاق بود بیشتر به طرح‌هایی کمک کند که نتیجه فوری داشته باشند که این تمرکز روی یکسری کالاهای صادراتی ایجاد کرد. (مثل تولید پلاستیک‌ها که در کشورهای همسایه بازار داشت و می‌توانست با استفاده از گاز فوق‌العاده ارزان داخلی و سایر یارانه‌ها رقابتی باشد.)
در ضمن، در تلاش برای توسعه روابط با برخی از کشورهای در حال توسعه، به ویژه در آفریقا و آمریکای لاتین، دولت مشوق‌های هزینه‌بری برای صادرات به آن کشور ارائه کرد. این‌گونه صادرات متاسفانه وابستگی زیادی به درآمد نفتی دولت داشت و هنگامی که آن درآمد دولت محدود شد، صادرات به یکسری کشورها هم خوابید. یعنی صادراتی تشویق شده بود که تا وقتی کشور درآمدهای دیگر داشت کار می‌کرد و درست وقتی درآمدهای دیگر کم شد و نیاز به منابع درآمدی جدید بود، این صادرات هم قطع شد.

درس‌هایی برای سیاست صادرات در پسا‌تحریم
برای دستیابی به نرخ رشد اقتصادی بالا، کاهش نرخ بیکاری و استفاده موثر از نیروی کار تحصیل‌کرده و جوان خود، ایران به صنایع صادراتی متنوع و پویا نیاز دارد. رفع تحریم‌های بین‌المللی فرصت‌های مهمی برای گسترش صادرات فراهم می‌کند، ولی نرخ واقعی دلار را هم پایین خواهد آورد و کار رقابت را مشکل می‌کند. درگذشته، دولت تلاش کرده است برای مقابله با رشد ارزش نسبی ریال مساله صادرات را بیشتر از طریق یارانه حل کند. این رویکرد موفقیت‌آمیز نبوده و نمی‌تواند پایدار باشد. پس چه باید کرد؟
برای افزایش صادراتی که به رشد سریع و پایدار اقتصاد کمک کند مهم‌ترین گام پرداختن به مساله افت ارزش نسبی دلار است که با توجه به مازاد تراز پرداخت‌ها در پسا‌تحریم غیر‌قابل اجتناب به نظر می‌رسد. خیلی از ناظران راه‌حل را بالا نگه داشتن قیمت اسمی دلار و رشد آن با تفاوت تورم داخل و خارج می‌پندارند.
اگر دولت بتواند قسمت بزرگی از درآمدهای ارزی را خارج از ایران سرمایه‌گذاری کند، تا حدودی قیمت دلار تقویت خواهد شد. ولی این کار مخاطراتی دارد و در حال حاضر چندان عملی به نظر نمی‌رسد. در نتیجه، مقدار ارز سرازیرشده به کشور کم نخواهد بود و بالا نگه داشتن نرخ اسمی دلار مساله قیمت نسبی را حل نخواهد کرد و حتی ممکن است بی‌ثباتی ایجاد کند چون می‌تواند تورم داخلی را دامن بزند و بعد بانک مرکزی را مجبور کند قیمت دلار را بالا ببرد و یک دور باطل پیش بیاید.
راه‌حل موثر‌تر مساله کمک به رشد بهره‌وری در تولید کالاها و خدمات غیر‌مبادله‌ای است که هزینه تولید صادرات را تعیین می‌کنند. بالا بردن بهره‌وری نیروی کار و دیگر عوامل تولید می‌تواند به قدرت رقابت صنعت کشور کمک کند و وزنه متعادل‌کننده‌ای در مقابل افت نرخ ارز در نتیجه دسترسی به درآمد خارجی بیشتر باشد.
برای رسیدن به این هدف، در وهله اول دولت باید خدمات خودش را به اقتصاد و تولید بهبود ببخشد. خدمات عمومی یکی از مهم‌ترین عوامل غیر‌قابل مبادله است که می‌تواند باعث پیشرفت یا شکست اقتصاد شود. خدمات کارآمد و قابل اعتماد دولت نه‌تنها رضایت شهروندان را فراهم می‌آورد، بلکه تولید داخلی را هم در سطح جهانی رقابتی می‌کند. مثال‌های سیاست‌های لازم برای این کار کاهش محدودیت بازرگانی خارجی و ساده کردن قدم‌های لازم برای صادرات و واردات و دریافت مجوز و پروانه برای کسب و کار است. یک جنبه دیگر از خدمات دولت که برای توسعه صادرات مهم است در دسترس قرار دادن به موقع و کافی اطلاعات مربوط به کسب و کار و ایجاد شبکه اطلاعات اقتصادی از طریق کنسولگری‌های ایران در کشورهای مختلف است، به ویژه برای کمک به شرکت‌های کوچک و متوسط. بعضی از این قدم‌ها در کوتاه‌مدت امکان‌پذیر است و می‌تواند کمک بزرگی بکند. در بلند‌مدت یک گام مهم بهبود روش‌های رسیدگی به دعاوی مربوط به کار و کسب و ایجاد سازوکار مناسب برای حل موثر و قابل اطمینان اختلافات حقوقی است.
بخش دیگر رویکرد لازم برای کاهش هزینه تولید و ایجاد امکان برای نوآوری در صنعت ایران بهبود زیرساخت‌هاست. امکانات حمل و نقل و تولید نیرو و... در ایران هم‌اکنون و برای تولید فعلی بد نیست. اما وقتی رشد اقتصادی سرعت بگیرد، قسمت‌هایی از زیرساخت‌های کشور مانند حمل و نقل هوایی، بنادر، جاده‌ها و تامین آب می‌تواند به سرعت تنگناهای عمده‌ای ایجاد کند. برخی از زیرساخت‌ها هم در حال حاضر و قبل از رفع تحریم‌ها محدودیت‌های مهمی برای رشد تولید به حساب می‌آیند.
مهم‌ترین اینها اینترنت و خدمات مخابراتی است که نیاز به گسترش و افزایش سرعت قابل ملاحظه‌ای دارند. از آنجا که توسعه زیرساخت‌های قابل اعتماد و کارآمد به زمان نیاز دارد، دولت باید بی‌درنگ به برنامه‌ریزی و سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های لازم اقدام کند.
بخش سوم سیاست‌های توسعه صادرات در ایران باید بر حمایت از فعالیت‌ها و آموزش فناوری پیشرفته تمرکز کند. با توجه به اینکه درآمد منابع طبیعی سطح درآمد کارگران ایرانی را خواه‌ناخواه بالا می‌برد، نمی‌توان انتظار داشت که تولید کالاهایی که معمولاً از کشورهای کم‌درآمدتر صادر می‌شود در ایران مقرون به‌صرفه باشد.
تولید در ایران باید هدف‌های بالاتری را از لحاظ کیفیت محصول، فناوری و نوآوری داشته باشد و با کشورهای پیشرفته‌تری به رقابت بپردازد و درآمد ارزی باید برای سرمایه‌گذاری در این راه مصرف شود. رسیدن به چنین هدف‌هایی عملی است حتی در کوتاه‌مدت چون سطح تحصیلات در ایران نسبتاً بالاست و در ضمن بسته بودن نسبی بازار ایران در گذشته بسیاری از متخصصان کشور را مجبور به یافتن راه‌های تازه برای حل مسائل تولید و رفع نیازهای تکنولوژیکی کرده است. این منبع توانایی‌ها و استعدادها را می‌توان برای تفکر بدیع و کار خلاق تجهیز کرد. متخصصان ایرانی خارج از کشور نیز مشتاقند و می‌توانند در ارائه مهارت‌های تکمیلی لازم و ایجاد شبکه کسب و کار به تولید‌کنندگان داخلی کمک کنند. در واقع، تعداد زیادی از این متخصصان در حال حاضر تشکیلات مختلفی برای ارتباط و همکاری با تولید‌کنندگان نوآور داخل کشور راه انداخته‌اند و تلاش‌شان بسیار درخور حمایت دولت است.

پی‌نوشت‌ها:
1- سال‌های نشان داده‌شده در نمودارهایی که از داده‌های WITS استفاده می‌کنند مترادف سال میلادی، تقریباً همزمان هستند، یعنی سه فصل اول سال و فصل چهارم سال قبل. همچنین لازم به ذکر است که داده‌های WITS برای دو سال اخیر، به ویژه برای سال 1393، ممکن است کامل نباشد و خطا ایجاد کند. فرض ما در تفسیر این نمودارها این است که این‌گونه خطاها سیستماتیک نیست و نسبت‌ها که مورد نظر ما هستند خطاهای کوچکی دارند.
2- Observatory of Economic Complexity, https: / /atlas.media.mit.edu /en /rankings /country /.