برنامه چندوجهی برای تامین مسکن کم‌درآمدها

امروزه تنظیم و مدیریت بخش مسکن در بسیاری از کشورهای جهان، از طریق نظام بازار انجام می‌شود و دولت‌ها با سیاستگذاری و تنظیم مقررات، به همراه ایجاد زمینه‌های شفاف‌سازی بازار، به عملکرد مناسب‌تر و روان‌تر بازار کمک می‌کنند. لیکن در برخی از موارد که مکانیسم بازار قابلیت ایجاد شرایطی برای تامین مسکن گروه‌های کم‌درآمد را ندارد، دولت به طور مستقیم نسبت به سیاستگذاری برای تامین مسکن با هدف بسط عدالت و برخورداری تمام افراد جامعه از مسکن مناسب و امن اقدام می‌کند. تامین مسکن مناسب به ویژه برای گروه‌های کم‌درآمد شهری از ارکان مهم توسعه پایدار محسوب می‌شود از این‌رو این هدف جزو اهداف برنامه توسعه پایدار سازمان ملل (SDG) نیز گنجانده شده است. بر همین اساس نیز در اصول 31 و 43 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، این مهم به عنوان تکلیف برای دولت تصریح شده است. لیکن با توجه به امکانات محدود دولت، تامین مسکن گروه‌های کم‌درآمد نیز باید در چارچوب اهداف توسعه کشور، اولویت‌بندی شود. با مروری بر تجربیات گذشته جهان می‌توانیم سیاست‌های متخذه کنترل و مدیریت مسکن را در قالب دو رویکرد کلی «بازارگرا» و «غیر‌بازاری و دولت‌گرا» دسته‌بندی کنیم.

بررسی برنامه‌های اجرا‌شده در کشورهای جهان به منظور تامین مسکن گروه‌های کم‌درآمد مبین آن است که همواره مجموعه‌ای از سیاست‌های مذکور و برنامه‌های متناظر آنها، در این راستا مورد نظر قرار گرفته و صرفاً به استفاده از یک راهکار واحد برای حل این معضل بسنده نشده است. به عنوان مثال در کشور اتریش «تخصیص سهم معینی از درآمد مالیاتی برای تامین مالی این برنامه‌ها»، «اعطای یارانه مستقیم برای این‌گونه ساخت‌و‌سازها»، «تامین مالی ساخت مسکن اجتماعی مبتنی بر وام مشروط بلندمدت و کم‌بهره»، «کنترل و تعیین اجاره‌بها بر اساس هزینه‌های کل ساخت واحد مسکونی و نه بر اساس ساز‌و‌کارهای بازار»، «ایجاد مشوق‌های مالیاتی»؛ در کشور فرانسه «پرداخت یارانه مستقیم به سازندگان مسکن برای این گروه‌ها»، «اعمال معافیت‌های مالیاتی»، «پرداخت وام به توسعه‌گران» و «فروش زمین ارزان‌قیمت به انجمن‌های مسکن» به عنوان راهکارهایی برای حل مشکل مسکن کم‌درآمدها مورد استفاده قرار گرفته است.

توجه به این نکته نیز حائز اهمیت است که تجارب موفق در این زمینه حاکی از انجام حمایت‌هایی از هر دو مولفه بازار (عرضه و تقاضا) از سوی دولت و نهادهای متولی کنترل و هدایت این امر در جامعه است. البته در هریک از کشورها بنا به شرایط اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و حاکمیتی خاص خود، مدل متفاوتی برای ساخت، نگهداری و مدیریت مسکن اجتماعی به عنوان مدلی برای تامین مسکن گروه‌های کم‌درآمد، طراحی و استفاده شده است و بر همین اساس نیز سهم مسکن اجتماعی از کل موجودی مسکن در هر یک از کشورها متفاوت و متناسب با رویکرد حاکمیتی هر کدام از این جوامع است. به علاوه این مداقه نشان می‌دهد که در کشورهای موفق در حوزه تامین مسکن مناسب و امن برای کم‌درآمدها، سیاست‌های متخذه مبتنی بر برنامه‌های بلندمدت بوده، به تعبیری سیاست‌های پایدار در مسکن اجتماعی مدنظر قرار گرفته است. همچنین تمرکز اساسی بر برنامه‌های مسکن استیجاری -با رویکرد فراهم کردن زمینه استفاده حداکثری از ظرفیت بخش خصوصی در ساخت و اداره این واحدها- حاکم بوده است. در این راستا نهادسازی‌های لازم برای تحقق هدف اصلی، در بخش خصوصی نیز صورت گرفته است و نقش هر یک از عاملان برنامه‌ها مشخص شده است. نکته قابل اهمیت دیگر، مکان‌یابی مناسب برای پروژه‌های مسکن اجتماعی است که با هدف ممانعت از تمرکز فقرا در سطوح شهرها و روستاها صورت پذیرفته است.

از سوی دیگر بررسی سوابق موجود برنامه‌ها و قوانین مسکن گروه‌های کم‌درآمد در کشورمان ایران، موید این امر است که تامین مسکن کم‌درآمدها مبتنی بر یک برنامه جامع نبوده است و عمدتاً بر دخالت دولت در ساخت مسکن ملکی و واگذاری آن به گروه‌های هدف متمرکز بوده است. در برخی مواقع نیز پرداخت تسهیلات ارزان‌قیمت و پرداخت کمک ودیعه مسکن مورد عمل واقع شده است.

شایان توجه است که به‌رغم اجرای برنامه‌های حجیم و در زمان‌های طولانی (از قبل از انقلاب تاکنون) در کشور، همچنان معضل تامین مسکن گروه‌های کم‌درآمد به‌صورت حاد و لاینحل در مقابل دولت‌ها رخ می‌نمایاند. به نظر می‌رسد یکی از مهم‌ترین دلایل عدم موفقیت این برنامه‌ها، دخالت یک‌بعدی دولت در ساخت مسکن برای این گروه‌ها و عدم توجه به تفاوت‌های ساختاری درآمدی، اجتماعی و فرهنگی میان این گروه‌ها در کنار نگرش کوتاه‌مدت به حل مشکل بزرگ و مزمن مسکن کم‌درآمدهاست. عدم استفاده از ظرفیت‌های مناسب موجود در سایر ارکان جامعه مانند بخش خصوصی، نهادهای عمومی غیردولتی و سایر دستگاه‌هایی که به نوعی تولی امور کم‌درآمدها را بر عهده دارند، از دیگر دلایل شکست دخالت‌های دولت در بازار مسکن به نفع کم‌درآمدها قلمداد می‌شود. بدیهی است چنین عملکردی، هزینه‌های گزاف، غیرضروری و غیرکارا را به بودجه دولت، سیستم بانکی و دیگر نهادهای اقتصادی تحمیل می‌کند.

با عنایت به تجربیات جهانی و آسیب‌شناسی برنامه‌های اجرا‌شده قبلی در کشور، ضرورت تدوین یک برنامه چندوجهی برای تامین مسکن کم‌درآمدها با رویکرد حمایت از هر دو مولفه عرضه و تقاضای بازار مسکن مورد نظر قرار گرفت. بر این اساس نیز پیش‌نویس مصوبه تامین مسکن کم‌درآمدها مشتمل بر «برنامه مسکن حمایتی» و «برنامه مسکن اجتماعی» تدوین شد.

در برنامه مسکن حمایتی، کمک به ساخت و خرید مسکن ملکی از سوی دولت یعنی حمایت از هر دو طرف بازار مسکن، صورت می‌پذیرد. همچنین برای استفاده از ظرفیت‌های موجود در واحدهای مسکن مهر بدون متقاضی، کمک‌های بلاعوضی در نظر گرفته شده است که از استهلاک سرمایه‌های ملی که در برنامه مسکن مهر بدون ارزیابی مناسبی از میزان تقاضا بنا شده‌اند، جلوگیری شود. از آنجا که بر اساس شاخص توان‌پذیری در دسترسی به مسکن ملکی (این شاخص برای دهک‌های اول و دوم درآمدی در دسترسی به مسکن ملکی در سال 1393 به ترتیب معادل 36 و 25 سال است) تامین مسکن ملکی برای همه گروه‌های درآمدی فراهم نیست، از این‌رو برنامه‌های حمایتی از اجاره‌بهای مسکن و ساخت مسکن استیجاری در این پیش‌نویس در قالب «برنامه مسکن اجتماعی» مورد نظر قرار گرفته است. آمارها نشان می‌دهد که بالغ بر 25 درصد از خانوارهای شهری مستاجر هستند و بخشی از آنها توان تامین مسکن ملکی را ندارند. از سوی دیگر محدودیت منابع دولت و مشکلات تحمیل‌شده از برنامه‌های قبلی به کل سیستم اقتصادی، به‌رغم وجود فرهنگ غالب تمایل به داشتن مسکن ملکی، تخصیص یارانه‌های حجیم برای تامین مسکن ملکی را برای دولت فراهم نمی‌کند. مجموعه عوامل مذکور و وجود سوابق تجربی موجود در جهان، طراحی برنامه‌های حمایت از مسکن استیجاری -‌مشتمل بر برنامه حمایتی میان‌مدت «ساخت واحدهای استیجاری» و برنامه حمایتی کوتاه‌مدت «تامین بخشی از اجاره‌بها» و «پرداخت وام قرض‌الحسنه ودیعه مسکن»- در مجموعه برنامه‌های تامین مسکن کم‌درآمدها را هدایت کرده است. در قالب این برنامه‌ها پیش‌بینی شده است که درصدی از کل واحدهای ساخته‌شده به متقاضیان و مشمولان این برنامه اختصاص یابد. همچنین خانوارها در هرجایی که هم‌اکنون ساکن هستند می‌توانند بخشی از اجاره‌بهای خود را از محل حمایت‌های طراحی شده در قالب این برنامه‌ها تامین کنند. همه این شیوه‌ها مانع از تمرکز فقرا در یک منطقه، محله، پروژه و ساختمان می‌شود.

نکته قابل توجه دیگر در تدوین این پیش‌نویس، تنوع برنامه‌ها به همراه حجم کوچک آنهاست. این امر نگرش بلندمدت حاکم در این برنامه را برای حل مشکل مسکن کم‌درآمدها، تایید می‌کند. ضمن اینکه با توجه به وجود مشکلات واقعی تامین منابع یارانه‌ای برای دولت و محدودیت‌های حاکم بر سیستم اعتباری بانکی، تعداد کم و حجم کوچک برنامه‌ها، تحقق‌پذیری آنها را افزایش می‌دهد و منجر به تحمیل فشارهای نامناسب و اضافی به بودجه دولت و منابع داخلی بانک‌ها نمی‌شود. از سوی دیگر تلاش شده است از ظرفیت‌های تمامی نهادهای دست‌اندرکار امور کم‌درآمدها، چه در شناسایی متقاضیان و چه در کمک به تامین منابع مالی برنامه‌ها به‌ویژه در سهم آورده متقاضیان، استفاده شود. بدیهی است اجرای برنامه‌های کوچک‌مقیاس، آثار روانی کمتری در حمایت از سیاستگذار خواهد داشت ولی احتمال بروز زیان‌ها و پیامدهای نامناسب آتی آن را نیز کاهش خواهد داد. گذشته از کوچک‌مقیاس بودن این برنامه که در شرایط کنونی می‌تواند به عنوان نقطه قوت این برنامه نیز تعبیر شود، تدوین این برنامه با هدف ساختارسازی و نهادسازی برای تجمیع حمایت‌های موجود و پراکنده از مسکن کم‌درآمدها (در نهادها و دستگاه‌های متولی امور کم‌درآمدها) صورت پذیرفته و این امر در بلندمدت موجد سیاستگذاری‌های پایدار در این حوزه خواهد بود.