کشاکش برای سلطه و استقلال

اتاق تجارت (بعدها «اتاق بازرگانی») با هدف حمایت از بازرگانان ایرانی و هدایت مناسبات تجاری درون ایران به سوی جریان‌های بازرگانی در خارج از کشور ایجاد شد، اما برخلاف آنچه انتظار می‌رفت این نهاد صنفی نتوانست به‌گونه‌ای مستقل و فارغ از مداخلات دولتی عمل کند. در این ناکامی علاوه بر سلطه‌جویی دولت پهلوی، تلاش بانیان نخستین اتاق برای جذب بودجه و حمایت دولت نیز موثر بود. بازرگانانی که به عنوان هیات موسس اتاق تجارت ایفای نقش می‌کردند در تلاش بودند تا از همان آغاز اتاق تجارت را به عنوان نهادی متکی به منابع دولتی معرفی کنند که دولت موظف به حمایت مالی و تامین بودجه سالانه اداری آن باشد. از این قرار پس از تاسیس اتاق تجارت در سال 1305 شمسی، تجار برای گسترش شعبه‌های اتاق در سراسر کشور دست به دامان مجلس شورای ملی شدند تا بودجه مورد نیاز اتاق را جهت ایجاد شبکه ارتباطی لازم میان اتاق تجارت در مرکز، شعبه‌های آن در شهرستان‌ها و نیز نمایندگی‌های اتاق در خارج از کشور تصویب کند. بازرگانان به عنوان یکی از مهم‌ترین گروه‌های اجتماعی که از امنیت رضاشاهی بهره‌ور می‌شدند، با استناد به سیاست‌های حمایتی دیگر دولت‌ها از اتاق‌های تجارت، خواهان مداخله و حمایت دولت از این نهاد بودند، امری که با سیاست تمرکزگرایانه و انحصارجویی دولت پهلوی در زمینه اقتصاد همسویی تامی داشت. اما با این حال دولت پهلوی به دلیل کمبود بودجه به درخواست‌های مالی تجار پاسخی نداد و مقرر شد تجار با هزینه شخصی خود منابع مالی مورد نیاز برای اداره اتاق را فراهم آورند. افزون بر این اتاق تجارت از همان نخستین روزهای تاسیس خود نیز در میان نهادهای دولتی از شأن سازمانی چندانی برخوردار نبود و در واقع به عنوان واسطه تعامل میان وزارت فواید عامه و تاجران ایرانی ایفای نقش می‌کرد و در مقام کارگزار وزارت تجارت برنامه‌ها و مطالبات این وزارتخانه را پیگیری می‌کرد.

این فرودستی سازمانی و اداری به همراه بی‌اعتنایی و عدم حمایت‌های مالی دولت آشکارا باعث ابراز نارضایتی از سوی گروه‌های تاجر شد، چنان که یکی از نمایندگان آنان در روزنامه اطلاعات این‌چنین لب به شکایت گشود: «حتی وقتی که دولت خود می‌خواهد موسسه برای امور تجارت ترتیب دهد، آنقدر آن را کوچک و حقیر می‌شمارد که در جزء وزارت فواید عامه مقام ناچیزی به آن داده، بدون اینکه لوازم کار و اعتبار و اختیاراتی به جهت آن قائل شود.» بدین سان اتاق تجارت در این دوره از تعارضی درونی رنج می‌برد؛ از یک سو به عنوان نهادی شبه‌دولتی موظف به پیگیری و اجرای برخی از سیاست‌های اقتصادی دولت پهلوی بود و از سویی نیز مسوولیت تامین مخارج بوروکراتیک آن بر عهده خود تجار بود.

با این همه تا پیش از تصویب قانون انحصار تجارت خارجی در سال 1309 و انحلال بسیاری از شعبه‌های اتاق در سال 1314، اتاق تجارت به عنوان نهادی صنفی از اختیارات و امکاناتی، هرچند اندک، برخوردار بود که زمینه تعامل مستقیم آن را با مجلس و دیگر موسسات و نهادهای دولتی، به عنوان نهادی برای مشاوره اقتصادی، فراهم می‌آورد. برای نمونه شماری از برخی قوانین گمرکی و مصوبات دولتی در حوزه صادرات و واردات با مشاوره و نظر اتاق بازرگانی تدوین شدند. این نمونه از همکاری‌های اتاق با وزارتخانه‌های دولتی تنها منحصر به همان سال تاسیس آن، یعنی 1305 نبود بلکه در سال‌های بعد نیز پیگیری شد. برای مثال در سال 1306 نیز وزارت تجارت و فواید عامه به منظور تنظیم حقوق گمرکی مربوط به واردات نقره اعضای عالی این اتاق را به مشورت فراخواند. اما روابط بازرگانانی که عضو اتاق بودند با دولت تنها محدود به تعامل و همکاری اجباری و گاه تشریفاتی نبود، بلکه در مواردی نیز این روابط توام با چالش‌ها و تنش‌هایی قابل توجه بود. برای نمونه ممانعت گمرک زاهدان از صدور شماری از قالی‌های صادراتی اعضای اتاق را به واکنش واداشت چنان که طی بیانیه‌ای از سوی تجار، اتاق تجارت به عنوان «یگانه مقام صلاحیت‌دار در اظهار‌نظر به قوانین تجاری و تعرفه‌های گمرکی» معرفی می‌شود و از تنگناهای ایجادشده توسط دولت و مداخله‌جویی‌های آن در زمینه صادرات و واردات انتقاد به عمل می‌آید.

وزارت تجارت و فواید عامه در دولت پهلوی، به عنوان مصدر بسیاری از سیاستگذاری‌های اقتصادی دولت، روابطی دوگانه را با اتاق تجارت در پیش گرفت، به‌گونه‌ای که هم تلاش چشمگیری را به منظور سلب هرگونه مجال و اختیار از اتاق تجارت برای برنامه‌ریزی و اقدام مستقل از سوی این نهاد به خرج می‌داد و هم در مواردی اتاق را به عنوان نهادی مشاورتی در تنظیم برخی از سیاست‌های اقتصادی دولت دخالت می‌داد. از این قرار طی یکی از مصوبات این وزارتخانه اتاق تجارت به عنوان یکی از بخش‌های وزارت تجارت مطرح شد و به شعبه این اتاق در بندر انزلی (در آن دوره «بندر پهلوی») هشدار داده شد تا تمامی مکاتبات و ارتباطات خود را از مجرای وزارت تجارت صورت دهد و از ارتباط مستقیم با دیگر نهادها خودداری ورزد. اما از سوی دیگر خود وزارت تجارت دست به اقداماتی برای گسترش اتاق‌های تجارت در دیگر شهرها زد و مصوباتی را در این زمینه اعلام داشت. گذشته از این با پایان قرارداد تجاری پیشین میان ایران و شوروی، وزارتخانه از اتاق‌های تجارت کشور درخواست می‌کند تا پیشنهادهایی را جهت انعقاد قرارداد جدید به وزارت تجارت و فواید عامه ارسال کنند. این وزارتخانه گام‌های دیگری نیز در راستای انحصار بازرگانی و نظارت بیشتر دولت بر اتاق تجارت برداشت که از مهم‌ترین آنها می‌توان به تشکیل سندیکای تجاری و تلاش برای دسترسی هر چه بیشتر به اطلاعات و آمار مربوط به اعضای اتاق‌های تجارت و فعالیت‌های بازرگانی آنان اشاره کرد. با این حال به رغم تمامی اقدامات انحصاری وزارت تجارت و فواید عامه دولت ناگزیر از بهره‌گیری از یاری و مشاوره اتاق تجارت برای تنظیم برخی از قواعد بازرگانی خارجی از طریق مکاتبه این اتاق با وزارت خارجه شد.

وزارت اقتصادی ملی از دیگر نهادهایی بود که برای افزایش کنترل دولت بر اتاق تجارت فعالیت می‌کرد. این وزارتخانه گام‌های موثری در جهت تاسیس اتاق‌های تجارت در مراکز مهم بازرگانی در کشور برداشت، اما با وجود این طی آیین‌نامه‌ای که از سوی این نهاد اقتصادی دولتی تنظیم و برای اجرا ابلاغ شد، رای و نظر اتاق تجارت تنها از جنبه مشورتی و صلاح‌اندیشی مد نظر قرار گرفته می‌شد و در نهایت دولت در اجرای پیشنهادها و تصمیمات اتاق‌های تجارت اختیار تام داشت. طبق همین آیین‌نامه اتاق‌های تجارت موظف به تامین مخارج خود بدون کمک مالی دولت شده بودند و حتی میزان درآمد آنها نیز باید به آگاهی وزارت اقتصاد می‌رسید و پس از تصویب این وزارتخانه به کار بسته می‌شد. افزون بر آن ترتیب انتخابات هیات رئیسه و دیگر امور مربوط به حضور اعضا می‌بایست طبق نظام‌نامه مورد تصویب این وزارتخانه قرار می‌گرفت. همچنین اتاق‌های تجارت علاوه بر ارسال پیشنهادها و آرای خود به وزارت اقتصاد ملی موظف به ارائه صورت درآمدها و مخارج خود به وزارت اقتصاد بودند. ماده دیگری که در این نظام‌نامه اختیارات بیشتری را به دولت در قبال اتاق‌های تجارت می‌داد دایر بر اختیار دولت برای انحلال هر یک از این اتاق‌ها بر حسب پیشنهاد وزارت اقتصاد بود. از سوی دیگر در زمان انحلال هر یک از اتاق‌های تجارت نگاهداری و اداره دارایی‌های آن بر عهده وزارتخانه اقتصاد گذاشته شد. از این قرار دولت هم در مورد تاسیس اتاق‌های تجارت جدید و هم در زمینه انتخاب روسای این اتاق‌ها صاحب اختیارات ویژه‌ای شد.

این آیین‌نامه با مخالفت برخی از نمایندگان مجلس مواجه شد که آن را در تضاد با آزادی عمل اتاق‌های تجارت می‌دانستند. دولت اما در پاسخ به این اعتراض وزیر اقتصاد به صراحت ابراز داشت که اتاق تجارت نهادی مختص به تجار و در خدمت حفظ حقوق آنان نیست بلکه نهادی مشترک میان دولت و تجار است. مهم‌ترین پیامد اجرای این قانون ورود بازرگانانی به این نهاد بود که پیوستگی و نزدیکی بیشتری با دولت داشتند.

محدودیت‌ها و تنگناهای پیش‌روی اتاق تجارت تنها محدود به مداخلات آگاهانه دولت نبود. برخی از قوانین مصوب دولت در زمینه اقتصاد و بازرگانی خودبه‌خود مشکلات بی‌شماری را فراروی اتاق می‌گذاشت. به دنبال تصویب و اجرای قانون «کنترل بروات و اسعار» مصائب اقتصادی چندگانه‌ای دامان تجار و بازرگانی خارجی را گرفت. یکی از مهم‌ترین ابعاد اجرایی این قانون ماده مربوط به کنترل بروات بود که تجار را ناگزیر از مراجعه مکرر به ادارات دولتی به منظور پیشبرد امور تجاری و رفع نیازهای بوروکراتیک خود می‌کرد. این وضعیت برای تجار بسیار آزاردهنده بود چنان که مجله اتاق تجارت رسانه رسمی این نهاد این‌چنین به ابراز نارضایتی از وضع موجود پرداخت: «تجار مملکت ما به آزادی تجارت عادت کرده‌اند؛ به کارهایی که با جریان امور در ادارات تماس پیدا می‌کند، کمتر دست می‌زنند و عقیده دارند که برای هر کاری ولو جزیی باشد، باید مدتی در ادارات رفت و آمد کرد تا آن کار را از پیش برد. اگر خوب دقت شود و نظریات قلبی بسیاری از آقایان تجار مکشوف شود، همین عیب را پیدا خواهید کرد.»

از سوی دیگر ایجاد بازار سیاه ارزهای خارجی در داخل کشور، کاهش صادرات، افزایش قاچاق، تورم و رکود بازار داخلی که از پیامدهای این قانون جدید بودند نه‌تنها فعالیت‌های اقتصادی بازرگانان را دچاری رکودی کمرشکن کرد بلکه دولت را نیز واداشت تا با دخالت‌های بیشتری سعی در غلبه بر مشکلات موجود کند. تصویب قانون انحصار تجارت خارجی که در راستای حل معضلات فوق انجام گرفت گامی بلند برای نظارت هرچه بیشتر و همه‌جانبه‌تر دولت بر امر بازرگانی و ضربه‌ای بزرگ بر استقلال نیم‌بند اتاق تجارت بود.

بر اساس قانون انحصار تجارت خارجی که در سال 1309 در مجلس شورای ملی به تصویب رسید تمامی حقوق مربوط به واردات و صادرات کلیه محصولات و کالاها به دولت واگذار شد. پس از تصویب قانون و مفاد و تبصره‌های پرشمار و سختگیرانه آن هیاتی از سوی وزارت اقتصاد ملی مسوول نظارت بر تجارت خارجی شد تا تمامی اختیارات قانونی جدید دولت را در این زمینه اجرایی کند. تجار ناگزیر از اخذ تعهدنامه‌ای از این هیات جهت واردات کالا بودند، با این حال در زمینه‌ صادرات کالا محدودیتی برای بازرگانان در نظر گرفته نشد. مبلغ این تعهدنامه توسط کمیسیونی که دو تن از طرف اتاق تجارت منطقه، دو تن از اعضای گمرک، یک نفر از میان تجار و یک تن از سوی دولت در آن حضور داشتند، تعیین می‌شد و مبنای آن نیز میزان و بهای کالاهای وارداتی بود. اما به رغم آنچه انتظار می‌رفت شماری از تجار تهران نسبت به تصویب و اجرای این قانون ابراز رضایت کرده و تنها پیشنهادهایی برای اصلاح برخی از مفاد آن عرضه داشتند؛ اقدامی که احتمالاً از سر احتیاط و ناتوانی برای انجام واکنشی موثر در برابر دولتی اقتدارگرا صورت گرفته است.

وزارت اقتصاد ملی اما پا را فراتر گذاشت و در همین سال دست به تدوین نظام‌نامه‌ای برای امور داخلی اتاق تجارت تهران در 15 ماده زد. در این نظام‌نامه تاکید شده بود که اعضای اتاق‌های تجارت در نهایت باید توسط هیات دولت از میان اعضای منتخب در اتاق برگزیده شوند و اعتبارنامه آنان از سوی وزارت اقتصاد ملی صادر شود. افزون بر این هیات رئیسه اتاق تجارت برای برکناری اعضای خود نیز نیازمند دریافت مجوز از سوی وزارت اقتصاد ملی بود. پس از آن در سال 1310 اداره کل تجارت دستورالعملی در خصوص نحوه صادرات و واردات در کشور منتشر کرد. دولت نیز کالاهای مورد نیاز کشور را اعلام کرد که بر اساس آن تجار و شرکت‌ها می‌توانستند درخواست مجوز کنند. اصلاحیه قانون اتاق‌های تجارت که در سال 1311 منتشر شد حق مداخله دولت را در امور داخلی اتاق‌ها و به ویژه در زمینه انتخاب اعضای هیات رئیسه آن تثبیت و تقویت کرد. پس از تاسیس «سندیکای تجاری» در سال 1311 توسط شماری از تجار، توافقاتی میان دولت و اتاق تجارت درباره برخی قوانین گمرکی و صادراتی صورت گرفت. اما در مقابل، قانون جدید انحصار تجارت که به دلیل ناکارآمدی قانون پیشین در همان سال به تصویب رسید میدان را برای انحصارگری و مداخله‌جویی دولت و افزایش تنگناها برای بازرگانی آزاد و فشار بر تجار مستقل بازتر کرد و مهر تاییدی بر قانون پیشین انحصار تجارت زد. قانون جدید طبیعتاً مخالفت شماری از تجار را برانگیخت و دولت به آنان اجازه داد تا درخواست‌ها و شکایات خود را به اتاق و اداره کل تجارت ارسال کنند تا مورد پیگیری قرار گیرند. همچنین از سوی دولت تسهیلاتی برای افرادی که خواست‌هایشان به معاملات قبل از قانون جدید راجع بود، مقرر شد. اما چنان که پیدا بود تلاش‌ها و امیدهای تجار برای محدودیت‌های ناشی از قانون انحصار به جایی نرسید و دولت با هرگونه تغییری در کلیات طرح مخالفت ورزید.

سرانجام در سال 1314 اساسی‌ترین ضربه بر پیکر استقلال اتاق تجارت در دوره رضاشاه وارد آمد. در این سال دولت طی مصوبه‌ای اتاق‌های تجارت کشور را منحل کرد و تنها به 16 اتاق در مناطق تجاری اجازه فعالیت داد. همچنین بودجه اتاق‌ها که تا پیش از این دوران در اختیار خود آنان بود در اداره تجارت متمرکز شد و اعضای اتاق تبدیل به حقوق‌بگیران دولت شدند. امری که دست دولت را در گزینش و چینش اعضای این نهاد بازتر کرد. از این پس تا سقوط رضاشاه در سال 1320 اتاق تجارت تبدیل به یک نهاد دولتی محض شد که اغلب اعضای آن را وابستگان به دولت تشکیل می‌دادند و هیچ‌گونه برنامه‌ریزی و هدف‌گذاری خاصی از سوی اتاق انجام نگرفت. و طرفه آنکه حتی اتاق مامور ابلاغ شماری از سیاست‌های اقتصادی دولت به بازرگانان ایران شد. اتاق تجارت در دوره حاکمیت رضاشاه گرفتار دشواری‌ها و مصائب چندگانه‌ای بود که بخش زیادی از آن ناشی از تلاش دولت پهلوی برای بوروکراتیزاسیون جامعه و بسط اقتدار اقتصادی دولت در حوزه تجارت داخلی و خارجی بود. برخی از منابع تبلیغاتی عهد پهلوی سعی در مبالغه و بزرگ‌نمایی استقلال نهادهای تجاری غیردولتی داشتند و بر عدم مداخله و بی‌طرفی دولت رضاشاه در این زمینه تاکید می‌کردند، اما واقعیت آن بود که تمرکزگرایی اقتصادی رضاشاه که نخبگانی چون علی‌اکبر داور مبلغ و حامی آن بودند هرگونه تلاش مستقلانه و غیردولتی را در این زمینه از اساس بی‌اثر می‌کرد. از این‌رو دولت به اتاق تجارت همواره به چشم یکی از کارگزاران اجرایی خود می‌نگریست که استقلال صنفی آن امری صوری و کاملاً تشریفاتی بود. هرچند در مواردی اتاق تجارت توانست از طریق اعتراض و مقاومت صنفی برخی از خواست‌های خود را اعمال کند (برای نمونه در مورد قرارداد تجاری ایران و شوروی که به کناره‌گیری یاسایی از ریاست اداره کل تجارت منجر شد) اما این موارد بسیار معدود و کم‌اهمیت بودند. از سوی دیگر اتاق همواره از فقدان بودجه کافی و مستمر برای اداره موثر و گسترش شعبه‌های آن رنج می‌برد و تلاش‌های متعدد تجار برای گرفتن امتیازاتی اقتصادی از دولت برای تامین بخشی از هزینه‌های آن ناکام ماند. این در حالی بود که دولت به‌گونه‌ای خودخواهانه هم از تجار انتظار داشت تا خود متقبل مخارج بوروکراتیک اتاق شوند و هم بدون نظارت و تایید دولت از وضع هرگونه ضابطه و قانون تجاری که بر تمرکز دولتی در حوزه اقتصاد خدشه وارد می‌آورد، خودداری کنند.

منابع:

1- سهیلا ترابی‌فارسانی، تجار، مشروطیت و دولت مدرن، تهران، نشر تاریخ ایران، 1385

2- سهیلا ترابی‌فارسانی، از مجلس وکلای تجار تا اتاق ایران، تهران، کتابخانه موزه و مرکز اسناد محلی شورای اسلامی، 1392

3- ابراهیم صفایی، بنیادهای ملی در شهریاری رضاشاه، تهران، انتشارات اداره کل نگارش وزارت فرهنگ و هنر، بیتا

4- عطا آیتی، دیکتاتوری و اقتصاد، نشریه تاریخ معاصر ایران، بهار 1385، شماره 37.