در جست‌وجوی نقشه

حسن حیدری/کارشناس موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی

‌این ایده که رشد صادرات منجر به رشد اقتصادی می‌شود برای سالیان متمادی در ادبیات توسعه و رشد اقتصادی مورد بحث بوده است. سیاست تجاری همواره یک عنصر اساسی در سیاستگذاری اقتصادی محسوب می‌شود. از آنجا که توسعه صادرات هر کشور منشأ اشتغال‌زایی و کسب درآمد ارزی بیشتر و تعامل مثبت تجاری با دیگر کشورهای جهان است لذا کشورهای مختلف برای برخورداری از ثمرات آن، روش‌های حمایتی متفاوتی را اتخاذ می‌کنند. برخی به تقویت بنیه تولیدی پرداخته و از مزایای نسبی عوامل تولید بهره می‌گیرند، بعضی به جذب سرمایه‌گذاری خارجی و ارتقای تکنولوژی می‌پردازند، عده‌ای هم به همگرایی منطقه‌ای روی می‌آورند. در اکثر موارد تلفیقی از استراتژی‌های فوق، به موازات ارائه خدمات حمایت صادراتی متداول، برای توسعه صادرات و دستیابی به رشد اقتصادی به کار گرفته می‌شوند.

بخش اول: مبانی و اصول اساسی سیاستگذاری برای توسعه صادرات
استراتژی صنعتی شدن مبتنی بر صادرات1 که در برخی از موارد از آن به‌عنوان رشد مبتنی بر صادرات2 نیز نام برده می‌شود، عبارت است از نوعی سیاست اقتصادی و تجاری که هدف آن سرعت دادن به فرآیند صنعتی شدن یک کشور از طریق صادرات کالاهایی است که در آن دارای مزیت نسبی است. این سیاست مستلزم باز کردن بازار داخلی کشور به روی رقبای خارجی است که در عوض آن برای هر کشور امکان دسترسی به بازار سایر کشورها فراهم می‌شود. البته در عمل این موضوع لزوماً در مورد همه کالاها صادق نیست، چرا که ممکن است برخی از صنایع و کالاها برای دوره‌ای مشخص مورد حمایت دولت قرار گیرند تا در آینده با کسب مزیت، ضمن قرار گرفتن در شرایط رقابتی، به سایر کشورها نیز صادر شوند. در واقع تجربه کشورهای شرق آسیا در دهه 1960 تا 1980 نشان می‌دهد در آن زمان این کشورها موانع جدی در مقابل واردات کالاهای خارجی برای حمایت از صنایع داخلی اعمال می‌کردند.
کاهش تعرفه‌ها، نظام ارزی شناور (یا کاهش ارزش پول ملی برای تسهیل صادرات در نظام ارزی ثابت)، و حمایت دولت از بخش‌های صادراتی از جمله اقداماتی است که دولت‌ها معمولاً در راستای این استراتژی انجام می‌دهند. در واقع کشورهای در حال توسعه در شرق آسیا بعد از جنگ جهانی دوم تلاش کردند تا با استفاده از این استراتژی جایگاهی در صادرات برخی از کالاها در اقتصاد جهانی برای خود کسب کنند.
در دهه‌های 1960 و 1970 کشورهایی مانند تایوان و کره جنوبی استراتژی نگاه به بیرون و رشد مبتنی بر صادرات را در پیش گرفتند، در مقابل کشورهای آمریکای لاتین همچنان از استراتژی جایگزینی واردات پیروی کردند. به دلیل موفقیت کشورهای شرق آسیا در توسعه صادرات، اعتقاد عمومی بر این است که این استراتژی نتایج بهتری برای رشد و توسعه کشورهای در حال توسعه خواهد داشت.
توسعه صادرات به دو دلیل اهمیت دارد. دلیل اول این است که رشد مبتنی بر صادرات می‌تواند برای کشور منابع فراهم کند، به این صورت که به کشور اجازه می‌دهد تا جایی که مواد و امکانات برای صادرات اجازه بدهد، کسری تراز تجاری خود را ترمیم و علاوه بر آن بدهی‌های خارجی خود را نیز پرداخت کند. دلیل دوم که اهمیت بیشتری نیز دارد این است که این استراتژی سبب می‌شود بهره‌وری در کشور رشد کند و چرخه صادرات در پی آن ادامه داشته باشد.
به‌رغم مقبولیت سیاست توسعه صادرات در ادبیات اقتصادی مرسوم، به دلیل موارد زیاد شکست این سیاست در کشورهای در حال توسعه با انتقاداتی روبه‌رو شده است. یکی از انتقادات این است که کشورهایی که اتکای زیادی به صادرات دارند، حساسیت بیشتری نیز به عوامل برون‌زای خارجی پیدا می‌کنند. در واقع این انتقاد به بحران مالی 1997 در شرق آسیا اشاره دارد که در آن کشورهای شرق آسیا که از این استراتژی پیروی می‌کردند، آسیب بیشتری دیدند.
انتقاد دیگر آن است که معمولاً کشورهای در حال توسعه به‌ویژه در مراحل ابتدایی توسعه، کالاهای اندکی دارند که مزیت نسبی کافی برای صادرات داشته باشد. در آن صورت اگر تقاضا برای این تعداد اندک محصولات افت کند، اقتصاد این کشورها ضربه زیادی خواهد دید. مثال این موضوع کاهش تقاضای جهانی در پی بروز بحران مالی جهانی در سال‌های 2007 و 2008 است.
انتقاد بعدی به این استراتژی به کاهش رابطه مبادله به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه‌ای مربوط می‌شود که بیشتر بر صادرات مواد خام و کالاهای نیم‌ساخته با ارزش‌افزوده پایین تمرکز دارند. انتقاد اخیر به این موضوع اشاره دارد که سرعت رشد تقاضا و قیمت کالاهای صادراتی کشورهای در حال توسعه کمتر از واردات این کشورهاست و در نتیجه رابطه مبادله به زیان این کشورهاست. در واقع وابستگی اقتصاد این کشورها به صادرات محصولات ابتدایی و خام خود ناشی از ضعف در تخصص‌گرایی اقتصاد آنها ست.
مشکل استراتژی توسعه صادرات در عمل این است که دولت‌ها در کشورهای در حال توسعه معمولاً دانش تخصصی و نیز توان اجرایی لازم را برای اینکه تشخیص دهند کدام صنایع باید حمایت شوند ندارند. این موضوع بدان دلیل است که دولت‌ها معمولاً تجربه تعامل مستقیم با بازارها را ندارند و به همین دلیل شناخت آنها از بازار نیز محدود خواهد بود. علاوه بر این، معمولاً برای بالفعل کردن مزیت‌های نسبی بالقوه سرمایه‌گذاری‌های بزرگی نیاز است که دولت‌ها در کشورهای در حال توسعه به طور معمول فاقد منابع کافی هستند. لذا معمولاً این کشورها به سمت شرکت‌های بزرگ چندملیتی می‌روند تا از طریق سرمایه‌گذاری مستقیم آنها منابع مالی، دانش، مهارت و آموزش مورد نیاز برای توسعه یک صنعت و بهره‌برداری از مزیت‌های نسبی آن در آینده فراهم شود.
نکته حائز اهمیت این است که شرایط دهه‌های 1970 و 1980 برای کشورهای شرق آسیا بسیار ویژه بوده است و لزوماً در جای دیگری تکرار نخواهد شد. به عنوان مثال، ژاپنی‌ها بعد از جنگ جهانی دوم دسترسی مناسبی به بازار کشورهای اروپایی و آمریکا داشتند. این به کشورهایی مانند کره جنوبی و تایوان کمک کرد تا از طریق شبکه بازاریابی ژاپن بتوانند به این بازارها نیز دسترسی داشته باشند، چرا که شرکت‌های بزرگ ژاپنی به دنبال کاهش هزینه‌های تولید محصولات خود بخشی از زنجیره ارزش صنایع خود را به این کشورها منتقل کردند. بنابراین از طریق وصل شدن به ارتباطات تجاری ژاپنی‌ها، شرکت‌های کره‌ای و تایوانی نیز به بازار صادراتی اروپا و آمریکا دسترسی پیدا کردند، این چیزی است که برای کشورهای در حال توسعه دیگر لزوماً به راحتی میسر نمی‌شود. بدون این شرایط موفقیت استراتژی توسعه صادرات در شرق آسیا با تردید روبه‌رو می‌شد.
باید توجه کرد که موفقیت سیاست‌های توسعه صادرات نیازمند این است که این سیاست در زیرمجموعه منسجمی از سیاست‌های توسعه صنعتی تعریف شود، چرا که در غیر این صورت تداوم نخواهد داشت. درواقع هدف عمده سیاست‌های صنعتی، افزایش عمق و سهم بخش‌های بهره‌ور و ثروت‌آفرین با فناوری بالاتر از اقتصاد ملی است. باید توجه کرد که این مهم نیازمند تقویت پیوندهای تولیدی و دانشی بخش‌های مدرن اقتصاد با سایر بخش‌های اقتصادی است. از همین رو است که تکیه کردن صرف بر سیاست توسعه صادرات به تنهایی برای تحقق این امر کافی نیست بلکه باید بخش‌های صنعتی صادرکننده پیوندهای تولیدی و دانشی قوی‌تری نیز با سایر بخش‌های اقتصاد پیدا کنند، چیزی که در تجربه جهش اقتصادی کشورهای شرق آسیا مشاهده شد. کاهش تقاضا در کشورهای توسعه‌یافته، عدم تنوع در ترکیب صادرات و پیوندهای ضعیف بین بخش‌های جزیره‌ای صادراتی و سایر بخش‌های اقتصاد ملی در کشورهای در حال توسعه از مشکلات جدی این کشورهاست. غلبه بر این مشکلات نیازمند ترکیب تولید برای بازارهای جهانی، منطقه‌ای و داخلی است.
تجربیات جهانی نشان می‌دهند سیاست توسعه صادرات در زیرمجموعه‌ای از سیاست‌های صنعتی و در یک نگاه کلان، سیاست‌های سازگار توسعه اقتصادی است. درواقع موفقیت سیاست توسعه صادرات نیازمند تعمیق و تقویت ساختارهای تولیدی است. بررسی تجربه کشورهای موفق در توسعه صادرات (چین، کره جنوبی، ترکیه و هند) نشان می‌دهد مهم‌ترین عناصر مشترک سیاست توسعه صادرات در آنها عبارت است از:

■ اعطای مشوق‌های مالیاتی، مشوق‌های مالی
■ تاسیس مناطق تجارت آزاد
■ ایجاد سازمان‌های پشتیبان صادرات اعطای بیمه‌های صادراتی
■ استرداد مالیات‌ها و عوارض گمرکی مشروط به صادراتی بودن کالاها
■ نقش پررنگ بانک‌های صادرات و واردات (اگزیم بانک‌ها)
■ تشویق سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی

در مراحل تکامل‌یافته‌تر و زمانی که اقتصاد این کشورها موفقیت و سهمی را در بازار کسب کرده است، یارانه‌ها و مشوق‌ها به سمت نوآوری، R&D، تشویق سرمایه‌گذاری خارجی و همکاری با شرکت‌های موفق خارجی گرایش پیدا کرده است. تاکید بر شرکت‌های کوچک و متوسط (SMEs) در بخش خصوصی و توانمندسازی آنها نیز یکی از عناصر سازنده سیاست تشویق صادرات است.
در کنار مشوق‌هایی که به آنها اشاره شد، دیپلماسی مناسب و تلاش برای استفاده از سیاست خارجی برای دستیابی به بازارهای جدید و نیز سیاست‌های اقتصاد کلان و ایجاد محیطی مناسب برای کسب و کار نیز اهمیتی حیاتی دارند، چرا که بدون فراهم کردن این شرایط، مشوق‌های صادراتی عملاً بی‌حاصل خواهند بود.

بخش دوم: وضعیت ایران و چالش‌های پیش رو
سیاست‌های توسعه صادرات در ایران به طور عمده در برنامه سوم توسعه و بعد از آن مورد تاکید قرار گرفت، هر چند پیش از آن نیز در برنامه‌های توسعه قبلی هیچ‌گاه توسعه صادرات مغفول نبوده است. با این حال، نگاهی به وضعیت فعلی و روند پیش رو نشان می‌دهد به‌رغم همه تلاش‌های صورت‌گرفته، هنوز فاصله زیادی با اهداف توسعه صادرات وجود دارد.
نگاهی به ترکیب صادرات غیرنفتی در ایران نشان می‌دهد صادرات صنعتی، پتروشیمی و میعانات گازی بخش مهمی از صادرات در ایران را تشکیل می‌دهند. بر اساس آمارهای سازمان توسعه تجارت ایران، در سال 1394 در مجموع 42 میلیارد و 400 میلیون دلار کالا غیر از نفت و گاز از ایران صادر شده است که حدود هفت میلیارد دلار آن را میعانات گازی تشکیل می‌دهد. بر این اساس، بدون احتساب میعانات گازی در سال 1394 در مجموع 35 میلیارد و 750 میلیون دلار کالا از ایران صادر شده است. از این میزان حدود 30 میلیارد دلار را کالاهای صنعتی و پتروشیمی تشکیل می‌دهند، 386 میلیون دلار فرش و صنایع دستی، چهار میلیارد و 631 میلیون دلار محصولات کشاورزی و یک میلیارد و 500 میلیون دلار را محصولات معدنی تشکیل می‌دهند.
با نگاهی به ترکیب صادرات غیرنفتی در ایران چند ویژگی اصلی از آن می‌توان استنباط کرد.
1- سهم بالای میعانات گازی و محصولات پتروشیمی
اگرچه در گزارش‌های اخیر سازمان توسعه تجارت و گمرک سهم محصولات پتروشیمی از سایر محصولات صنعتی جدا نشده است، با این حال بر اساس آمار سال‌های قبل مشاهده می‌شود محصولات پتروشیمی سهمی حدود 25 درصد از کل صادرات گمرکی کشور را به خود اختصاص داده‌اند. بر اساس آمار گمرک در سال 1392، میعانات گازی سهمی حدود 24 درصد و محصولات پتروشیمی سهمی بیش از 25 درصد از کل صادرات گمرکی را به خود اختصاص داده‌اند. البته بعد از کاهش قیمت‌های نفت از سال 1393 انتظار بر این است که سهم این اقلام در کل صادرات نیز نسبت به سال‌های قبل کمتر شده باشد، اما در مجموع تمرکز بالایی در صادرات این اقلام از کل صادرات گمرکی کشور مشاهده می‌شود. با توجه به منابع عظیم نفت و گاز کشور، و همچنین سرمایه‌گذاری‌هایی که طی دو دهه گذشته در صنعت پتروشیمی انجام شده است، بسیار طبیعی است که سهم محصولات تولیدی این صنایع از کل صادرات کشور نیز افزایش یابد. با این حال، چالش اساسی این است که چگونه باید از صادرات اقلام فعلی پتروشیمی به سمت اقلامی با ارزش‌افزوده و پیچیدگی بیشتر حرکت کرد. چرا که در آن صورت است که می‌توان پیوندهای بیشتری بین این بخش‌ها با سایر بخش‌های اقتصادی کشور ایجاد کرد و در نهایت توسعه صنعتی و اقتصادی به همراه آن تحقق یابد. در این زمینه تمرکز بر توسعه صنایع میان‌دستی و پایین‌دستی پتروشیمی کشور با نگاه رقابت‌پذیر کردن و صادراتی کردن آنها گام مهمی است که باید در سال‌های آینده برداشته شود.
2- تمرکز در مقاصد صادراتی
از دیگر چالش‌های اساسی که در مسیر توسعه صادرات وجود دارد، تمرکز بالا در مقاصد صادراتی کشور است. بر اساس گزارش‌های سازمان توسعه تجارت ایران، بیش از 58 درصد از محصولات صادراتی ایران به ترتیب به چهار کشور چین، امارات، عراق و افغانستان صادر شده است و مابقی سهم سایر کشورها بوده است. اگرچه طبیعی است که کشورهای همسایه هم به لحاظ نزدیکی جغرافیایی و هم به لحاظ سایر ارتباطات فرهنگی و سیاسی در صدر شرکای تجاری ما قرار گیرند، اما توقف در این مرحله و تمرکز بالا در مقاصد صادراتی سبب می‌شود ریسک‌های سیاسی و اقتصادی که ممکن است در هر یک از این کشورها رخ دهد، اثرات منفی قابل توجهی نیز به بخش‌های صادراتی کشور وارد کند. بنابراین تنوع‌بخشی به سبد صادراتی کشور یکی از مهمترین راهبردهایی است که باید در سال‌های آینده مورد توجه جدی باشد. توجه به بازارهای اروپا و آمریکا، حضور در سایر بازارهای نوظهور مانند روسیه و برزیل و آفریقای جنوبی نیازمند افزایش سهم سایر محصولات صنعتی از کل صادرات در وضعیت فعلی است. باید توجه کرد ورود به بازارهای اروپایی و آمریکایی خود نیازمند دستیابی به سطح بالاتر توانمندی‌های فنی، مدیریتی و بازاریابی است.
3- ارزش‌افزوده پایین در محصولات صادراتی
یکی از اشکالاتی که معمولاً به ترکیب سبد صادراتی کشور وارد می‌شود، این است که ارزش‌آفرینی آن در مقایسه با سبد محصولات وارداتی کمتر است. برای درک این موضوع می‌توان به شاخص قیمت هر تن کالای صادراتی و مقایسه آن با قیمت هر تن کالای وارداتی اشاره کرد. بر اساس آمارهای سازمان توسعه تجارت، قیمت هر تن کالای صادراتی در سال 1394 به طور متوسط 461 دلار بوده است. این در حالی است که قیمت هر تن کالای وارداتی در همان سال به طور متوسط 1183 دلار بوده است. این بدان معناست که ما مقدار زیادی کالا با ارزش افزوده و فرآوری پایین صادر می‌کنیم و در مقابل کالاهایی با ارزش‌افزوده و فرآوری بیشتر وارد می‌کنیم. درواقع این امر بازتابی است از عدم تعمیق کافی فرآیندهای تولید در کشور و تمرکز بخش‌های صادراتی بر محصولات با فرآوری و ارزش‌افزوده پایین. برای درک این موضوع می‌توان به آمارهای سازمان توسعه تجارت اشاره کرد. طبق این آمارها، از مجموع کل صادرات گمرکی کشور در سال 1394، بیش از 20 درصد را فصل 27 کتاب تعرفه شامل سوخت‌های معدنی، روغن‌های معدنی و محصولات حاصل از تقطیر آنها مواد قیری و موم‌های معدنی تشکیل می‌دهند. در رده بعدی فصل 39 شامل مواد پلاستیکی و اشیای ساخته‌شده از این مواد با سهم 13 درصدی و محصولات شیمیایی آلی (فصل 29) نیز با سهم 10درصدی در رده بعدی هستند. این در حالی است که کالاهای ساخته‌شده صنعتی که ارزش‌افزوده بالایی به ازای هر واحد وزن ایجاد می‌کنند، از جمله اتومبیل، محصولات الکترونیک و سایر محصولات مشابه صنعتی در میان 10 صنعت اصلی تشکیل‌دهنده اقلام صادراتی کشور در کتاب تعرفه قرار ندارند. این وضعیت در حالی است که صنایع تولید خودرو و کالاهای بادوام از جمله لوازم خانگی هم سابقه طولانی در بخش صنعت کشور و هم سهم قابل توجهی از کل بخش صنعت کشور دارند.
بدیهی است گام اول برای افزایش سهم صادرات کالاهای ساخته‌شده صنعتی در سبد صادراتی و ورود به بازارهای جدید، پذیرش رقابت و تطبیق یافتن با آن است. در حال حاضر بسیاری از صنایع در داخل با حمایت‌های دولتی بقا خواهند داشت. بنابراین باید پذیرفت که ایجاد رقابت در داخل برای صنایع شرط اول آماده‌سازی آنها برای صادرات خواهد بود. تا زمانی که صنایع با دیوار تعرفه حمایت شوند، انتظار صادراتی شدن صنایع بسیار غیرمعقول خواهد بود. با این حال باید توجه کرد نحوه آزادسازی صنایع نیز باید بر اساس یک نگاه جامع و توسعه‌گرا باشد. به بیان دیگر، سیاست توسعه صادرات در صورتی موفق خواهد بود که در قالب یک برنامه توسعه جامع و منسجم در کشور تعریف شود. به‌عنوان مثال، یکی از موضوعات مهم که مستقیماً در توسعه صادرات کشور اثرگذار خواهد بود، اتخاذ سیاست‌های کلان سازگار با آن است. تا زمانی که اقتصاد کشور با تورم مزمن و دورقمی روبه‌رو باشد، نمی‌توان انتظار داشت که بخش‌های صادراتی از رقابت‌پذیری قیمتی مناسب برای حفظ بازارهای صادراتی برخوردار باشند. سیاست‌های ارزی در این میان نقشی ویژه دارند. در شرایطی که نرخ تورم به‌صورت مزمن هزینه‌های تولید در کشور را افزایش می‌دهد، نمی‌توان در میان‌مدت و بلندمدت نرخ ارز اسمی را حفظ کرد. از سوی دیگر، افزایش نرخ ارز اسمی به بخش‌های دیگر اقتصادی که وابستگی به محصولات وارداتی دارند آسیب می‌زند، هر چند در میان‌مدت گریزی از آن نیست. بنابراین حفظ انضباط سیاست‌های کلان اقتصادی یکی از ملزومات سیاست توسعه صنعتی در ایران خواهد بود.
از دیگر الزامات توسعه صادرات، توسعه پیش‌نیازهای لجستیکی، بانکی و بیمه‌ای است. بدون بانک‌های توسعه‌یافته، ساختارهای مخابراتی و اطلاعاتی مناسب، بیمه‌های چابک و فعال و زیرساخت‌های حمل‌ونقل شامل بنادر و ناوگان کشتیرانی و هوایی و نیز گمرکات مدرن نمی‌توان در رقابت برای دستیابی به بازارهای جدید موفق بود.
در نهایت، دیپلماسی فعال اقتصادی نیز از پیش‌شرط‌های اساسی برای موفقیت در دستیابی به بازارهای صادراتی جدید است. در دنیای پررقابت امروز، یکی از اهداف عمده بخش‌های دیپلماسی در کشورها دستیابی به بازارهای جدید و حفظ بازارهای موجود در مقابل رقباست. در این شرایط لازم است تا بخش دیپلماسی کشور حضور فعال‌تری در این زمینه داشته باشد.

پی‌نوشت‌ها:
1- Export-Oriented Industrialization (EOI) or Export Led Industrialization (ELI)
2- Export-Led Growth