تاریخ انتشار:
سند بودجه چیست و چگونه عمل می‌کند؟
«ب» مثل «بودجه»
شاید اگر از خیلی از مردم این سوال پرسیده شود که «چقدر از کم و کیف یک سند بودجه اطلاع دارند؟»، درصد بسیار پایینی از آنها بدانند که بودجه چیست و چگونه عمل می‌کند.
شاید اگر از خیلی از مردم این سوال پرسیده شود که «چقدر از کم و کیف یک سند بودجه اطلاع دارند؟»، درصد بسیار پایینی از آنها بدانند که بودجه چیست و چگونه عمل می‌کند. اما همین افراد، در مقابل این سوال که «چگونه می‌توان با سرمایه‌ای اندک، سود بالایی برد؟»، بتوانند گزینه‌های بسیاری برای سرمایه‌گذاری پیدا کنند. در واقع، افراد مختلف بسته به سرمایه و بضاعت خود، قادر به «تشخیص» بایدها و نبایدها در اقتصاد هستند؛ اما از مفاهیم آن اطلاعی ندارند. آنها فرمول‌های موجود در علم اقتصاد را در ملاحظات روزمره زندگی خود به کار می‌بندند. اولویت‌های خود را می‌شناسند؛ می‌دانند که از کجا شروع کنند تا سود بیشتری نصیب‌شان شود، می‌دانند اصول اقتصاد را چگونه در زندگی خود پیاده کنند... اما مفاهیم سنگین‌تر اقتصادی در نظر آنها، در اولویت نیست. بودجه و نحوه رفتار دولت و عوامل اقتصادی در اجرای آن، نمادی از کم‌اطلاعی افراد غیر‌متخصص در حوزه اقتصاد است. به همین علت بودجه در ایران، «مهجور» مانده است و چیزی جز یک سند انباشته از عدد و رقم و واژه‌های تخصصی در نظر مردم جلوه نمی‌کند و ورود به آن کار هر کسی نیست. با این همه، سند بودجه، یک «زبان منحصر به
فرد» دارد که به «ساده‌سازی» آن می‌انجامد. فرض کنید دو نفر در یک بازی وارد شده‌اند که در آن، یک طرف بازی، تصمیمی می‌گیرد و بر اساس آن تصمیم به طرف مقابل بازی که از ماهیت وی خبری ندارد، علامتی ارسال می‌کند و طرف مقابل هم تلاش می‌کند با توجه به پیام ارسال‌شده به ماهیت ارسال‌کننده پیام پی ببرد. این یک حالت «بازی بودجه» است. اما حالت دوم زمانی است که گیرنده پیام نسبت به ماهیت ارسال‌کننده پیام شناخت نسبی دارد و تلاش می‌کند با توجه به این شناخت، نسبت به ارسال پیام، حرکت‌های بعدی، شناسایی رفتار طرف مقابل و... تصمیم بگیرد. در هر دو حالت، یک «بازی» شکل گرفته که مدل کوچکی از «بودجه» است. مدلی که در ادبیات بودجه‌ریزی به «علامت‌دهی و غربالگری» میان دولت و عوامل اقتصادی مشهور است. در دو سوی این «بازی»، میزان نقص اطلاعات دو طرف، نحوه اعتماد‌سازی نسبت به پیام‌های ارسال‌شده و تضمین‌های اجرایی استراتژی بازی بودجه‌ای را در طول یک سال بودجه‌ای تعیین می‌کند. دولت برای اجرای ماموریت‌هایی که از سوی مردم به آن محول شده است باید منابع لازم را از اقتصاد به شیوه‌ای مناسب و به مقدار کافی جمع‌آوری کند و سپس این منابع را به طور مسوولانه
و اثربخش به اولویت‌های عمومی تخصیص دهد. این فرآیند که طی یک سال مالی در جریان است، «بودجه‌ریزی» نام دارد. از دیدگاه اقتصاد سیاسی، بودجه‌ریزی زمانی موضوعیت پیدا می‌کند که منابع در اختیار یک ملت، محدود باشد. یعنی بر چه مبنایی باید تصمیم گرفت که بخشی از منابع عمومی را به ایجاد جاده‌های روستایی تخصیص داد یا به ایجاد یک سفارت در یک کشور خارجی. بنابراین، بودجه باید آثار مالی تصمیمات سیاستی را نشان دهد. این مجموعه تلاش دارد، با عبور از ادبیات سفت و سخت بودجه، لایه‌های پنهان لایحه بودجه سال 92 را آشکار سازد.
ساختار بودجه
سند بودجه، شامل دو جزء از دو جنس متفاوت است. اولی «بودجه عمومی» است و دوم بودجه «شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی» است. ماهیت، کارکرد و ماموریت‌های این دو به میزان زیادی با یکدیگر فرق می‌کند. در کشورهای توسعه‌یافته، سند بودجه تنها شامل جزء اول است. در ایران، اگرچه بودجه شرکت‌های دولتی هر‌ساله به همراه بودجه عمومی به مجلس تقدیم می‌شود، اما این کار بیشتر جنبه تشریفاتی دارد و نمایندگان آن را بررسی نمی‌کنند و نظارتی نیز بر آن ندارند.
رقم بودجه امسال
رقم بودجه کل کشور در لایحه بودجه امسال هفت میلیون و 305 هزار و 269 میلیارد و 948 میلیون برآورد شده است. این رقم به زبان ساده یعنی 730 هزار میلیارد تومان و با فرض دلار 1226 تومانی یعنی 245 میلیارد دلار. اما این ارقام به چه معناست؟ بودجه در شکل ساده دو بخش اصلی «منابع» و «مصارف» دارد. در بخش منابع مالیات‌ها، درآمدهای نفتی و سایر درآمدها قرار می‌گیرد؛ در بخش مصارف هم هزینه‌های مصرفی، هزینه‌های سرمایه‌گذاری و بازپرداخت تعهدات و دیون قرار می‌گیرد. حال اگر پرداخت‌های دولت از دریافت‌هایش بیشتر باشد، دولت با کسری بودجه مواجه می‌شود و باید آن را از جایی (افزایش یا بیش‌برآورد درآمدها، خلق درآمدهای صوری یا استقراض و...) تامین کند. اگرچه سند بودجه کشور به طور «صوری» متوازن بسته می‌شود، اما در عمل به دلیل «بیش‌برآورد» درآمدها و عدم تحقق بخشی از منابع درآمدی و همچنین کم‌برآورد اعتبارات، همواره با کسری مواجه می‌شود. دولت در بودجه یک «درآمد اختصاصی» نیز دارد که با «درآمدهای عمومی» جمع شده و به عنوان «بودجه عمومی دولت» در سند بودجه قید می‌شود. محل مصرف درآمدهای اختصاصی، از طریق قانون مشخص می‌شود و معمولاً این محل مصرف، همان دستگاه ایجاد‌کننده درآمد است. به عبارت دیگر، رقم «بودجه عمومی» نشان‌دهنده «حجم دولت» است و عددی که مقابل «منابع عمومی دولت» قرار می‌گیرد «ابتکار عمل» دولت را نشان می‌دهد. رقم بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه امسال یک میلیون و 920 هزار و 690 میلیارد و 945 میلیون برآورد شده است. این رقم به زبان ساده یعنی 192 هزار میلیارد تومان و با فرض دلار هزار و 226 تومان معادل 156 میلیارد دلار می‌شود.
تصویر کلی بودجه عمومی دولت در دو برداشت
بودجه دارای دو قسمت منابع و مصارف است. از منظر حقوقی، می‌توان قسمت منابع عمومی را حقوق دولت نسبت به مردم و قسمت مصارف عمومی را نیز حقوق مردم نسبت به دولت دانست. به عبارت دیگر، مردم تکالیف و ماموریت‌هایی را به دولت می‌سپارند و در عوض آن، منابع لازم برای انجام آنها را تامین می‌کنند. منابع عمومی بودجه حقوق دولت نسبت به مردم است. در واقع، مردم پس از سپردن حقوق حاکمیت به دولت موظف می‌شوند بخشی از درآمد خود را برای انجام وظایف و اعمال حاکمیت در اختیار دولت قرار دهند. این کار از طریق قوانین خاص کشورها صورت می‌گیرد، مانند قانون مالیات‌های مستقیم، قانون مالیات بر ارزش افزوده و... البته در ایران بخش زیادی از منابع عمومی بودجه از فروش ثروت ملی نفت و گاز به دست می‌آید که آن هم تابع قوانین و مقررات خاص خود است. در قسمت مصارف عمومی بودجه نیز، دولت موظف است، تکالیف و ماموریت‌هایی را که مردم (از راه قوه مقننه) به آن تفویض کرده‌اند و جزو حقوق قراردادی آنهاست، انجام دهد.
بودجه چگونه خرج می‌شود؟
اعتبارات عمومی بودجه به چهار دسته «امور عمومی، امور اقتصادی، امور دفاعی و امنیتی و امور اجتماعی و فرهنگی» تقسیم می‌شود و سهم هرکدام از این امور بیانگر اهمیت اجزای آن در ماموریت‌ها و سیاست‌های دولت است. در لایحه بودجه سال جاری سهم امور اجتماعی و فرهنگی بیش از دو برابر مجموع اعتبارات سایر امور است. این امور مواردی نظیر رفاه و تامین اجتماعی، آموزش بهداشت و سلامت، فرهنگ و هنر و رسانه‌های جمعی را دربر می‌گیرد.
وابستگی بودجه به نفت
در ادبیات اقتصاد سیاسی، از دولت‌هایی که بخش زیادی از ماموریت‌ها و تکالیف‌شان را از راه منابع نفتی انجام می‌دهند، با عنوان «دولت‌های رانتی» یاد می‌کنند. دولت‌های رانتی معمولاً کمتر به مردم پاسخگو هستند، به تخصیص بهینه منابع کمتر اهمیت می‌دهند، از نظر مالی بی‌انضباط خواهند شد، شفافیت بودجه‌ای پایینی دارند، ساختار مدیریتی پرهزینه‌ای دارند و به مرور زمان حجیم می‌شوند. اکثر آنها هم در عمل کسری‌های گسترده بودجه به بار می‌آورند. این‌گونه دولت‌ها چون خود را به میزان زیادی از مالیات‌های عمومی بی‌نیاز می‌بینند، بنابراین، چندان به دنبال ایجاد و گسترش ظرفیت‌های تولیدی اقتصاد (مثلاً از راه بهبود فضای کسب وکار و گسترش فعالیت‌های اقتصادی) نخواهند بود. وابستگی بودجه به نفت در لایحه بودجه سال گذشته حدود 3/40 درصد و در لایحه بودجه امسال حدود 5/48 درصد برآورد می‌شود. افزایش وابستگی به نفت پدیده دیگری را رقم می‌زند که با عنوان «کسری تراز عملیاتی بودجه» خوانده می‌شود. کسری تراز عملیاتی یعنی فاصله‌ای که میان هزینه‌های بودجه‌ای با درآمدهای بودجه می‌افتد. این رقم در لایحه امسال بیش از 5/29 هزار میلیارد تومان است.
ساختار بودجه
سند بودجه، شامل دو جزء از دو جنس متفاوت است. اولی «بودجه عمومی» است و دوم بودجه «شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی» است. ماهیت، کارکرد و ماموریت‌های این دو به میزان زیادی با یکدیگر فرق می‌کند. در کشورهای توسعه‌یافته، سند بودجه تنها شامل جزء اول است. در ایران، اگرچه بودجه شرکت‌های دولتی هر‌ساله به همراه بودجه عمومی به مجلس تقدیم می‌شود، اما این کار بیشتر جنبه تشریفاتی دارد و نمایندگان آن را بررسی نمی‌کنند و نظارتی نیز بر آن ندارند.
رقم بودجه امسال
رقم بودجه کل کشور در لایحه بودجه امسال هفت میلیون و 305 هزار و 269 میلیارد و 948 میلیون برآورد شده است. این رقم به زبان ساده یعنی 730 هزار میلیارد تومان و با فرض دلار 1226 تومانی یعنی 245 میلیارد دلار. اما این ارقام به چه معناست؟ بودجه در شکل ساده دو بخش اصلی «منابع» و «مصارف» دارد. در بخش منابع مالیات‌ها، درآمدهای نفتی و سایر درآمدها قرار می‌گیرد؛ در بخش مصارف هم هزینه‌های مصرفی، هزینه‌های سرمایه‌گذاری و بازپرداخت تعهدات و دیون قرار می‌گیرد. حال اگر پرداخت‌های دولت از دریافت‌هایش بیشتر باشد، دولت با کسری بودجه مواجه می‌شود و باید آن را از جایی (افزایش یا بیش‌برآورد درآمدها، خلق درآمدهای صوری یا استقراض و...) تامین کند. اگرچه سند بودجه کشور به طور «صوری» متوازن بسته می‌شود، اما در عمل به دلیل «بیش‌برآورد» درآمدها و عدم تحقق بخشی از منابع درآمدی و همچنین کم‌برآورد اعتبارات، همواره با کسری مواجه می‌شود. دولت در بودجه یک «درآمد اختصاصی» نیز دارد که با «درآمدهای عمومی» جمع شده و به عنوان «بودجه عمومی دولت» در سند بودجه قید می‌شود. محل مصرف درآمدهای اختصاصی، از طریق قانون مشخص می‌شود و معمولاً این محل مصرف، همان دستگاه ایجاد‌کننده درآمد است. به عبارت دیگر، رقم «بودجه عمومی» نشان‌دهنده «حجم دولت» است و عددی که مقابل «منابع عمومی دولت» قرار می‌گیرد «ابتکار عمل» دولت را نشان می‌دهد. رقم بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه امسال یک میلیون و 920 هزار و 690 میلیارد و 945 میلیون برآورد شده است. این رقم به زبان ساده یعنی 192 هزار میلیارد تومان و با فرض دلار هزار و 226 تومان معادل 156 میلیارد دلار می‌شود.
تصویر کلی بودجه عمومی دولت در دو برداشت
بودجه دارای دو قسمت منابع و مصارف است. از منظر حقوقی، می‌توان قسمت منابع عمومی را حقوق دولت نسبت به مردم و قسمت مصارف عمومی را نیز حقوق مردم نسبت به دولت دانست. به عبارت دیگر، مردم تکالیف و ماموریت‌هایی را به دولت می‌سپارند و در عوض آن، منابع لازم برای انجام آنها را تامین می‌کنند. منابع عمومی بودجه حقوق دولت نسبت به مردم است. در واقع، مردم پس از سپردن حقوق حاکمیت به دولت موظف می‌شوند بخشی از درآمد خود را برای انجام وظایف و اعمال حاکمیت در اختیار دولت قرار دهند. این کار از طریق قوانین خاص کشورها صورت می‌گیرد، مانند قانون مالیات‌های مستقیم، قانون مالیات بر ارزش افزوده و... البته در ایران بخش زیادی از منابع عمومی بودجه از فروش ثروت ملی نفت و گاز به دست می‌آید که آن هم تابع قوانین و مقررات خاص خود است. در قسمت مصارف عمومی بودجه نیز، دولت موظف است، تکالیف و ماموریت‌هایی را که مردم (از راه قوه مقننه) به آن تفویض کرده‌اند و جزو حقوق قراردادی آنهاست، انجام دهد.
بودجه چگونه خرج می‌شود؟
اعتبارات عمومی بودجه به چهار دسته «امور عمومی، امور اقتصادی، امور دفاعی و امنیتی و امور اجتماعی و فرهنگی» تقسیم می‌شود و سهم هرکدام از این امور بیانگر اهمیت اجزای آن در ماموریت‌ها و سیاست‌های دولت است. در لایحه بودجه سال جاری سهم امور اجتماعی و فرهنگی بیش از دو برابر مجموع اعتبارات سایر امور است. این امور مواردی نظیر رفاه و تامین اجتماعی، آموزش بهداشت و سلامت، فرهنگ و هنر و رسانه‌های جمعی را دربر می‌گیرد.
وابستگی بودجه به نفت
در ادبیات اقتصاد سیاسی، از دولت‌هایی که بخش زیادی از ماموریت‌ها و تکالیف‌شان را از راه منابع نفتی انجام می‌دهند، با عنوان «دولت‌های رانتی» یاد می‌کنند. دولت‌های رانتی معمولاً کمتر به مردم پاسخگو هستند، به تخصیص بهینه منابع کمتر اهمیت می‌دهند، از نظر مالی بی‌انضباط خواهند شد، شفافیت بودجه‌ای پایینی دارند، ساختار مدیریتی پرهزینه‌ای دارند و به مرور زمان حجیم می‌شوند. اکثر آنها هم در عمل کسری‌های گسترده بودجه به بار می‌آورند. این‌گونه دولت‌ها چون خود را به میزان زیادی از مالیات‌های عمومی بی‌نیاز می‌بینند، بنابراین، چندان به دنبال ایجاد و گسترش ظرفیت‌های تولیدی اقتصاد (مثلاً از راه بهبود فضای کسب وکار و گسترش فعالیت‌های اقتصادی) نخواهند بود. وابستگی بودجه به نفت در لایحه بودجه سال گذشته حدود 3/40 درصد و در لایحه بودجه امسال حدود 5/48 درصد برآورد می‌شود. افزایش وابستگی به نفت پدیده دیگری را رقم می‌زند که با عنوان «کسری تراز عملیاتی بودجه» خوانده می‌شود. کسری تراز عملیاتی یعنی فاصله‌ای که میان هزینه‌های بودجه‌ای با درآمدهای بودجه می‌افتد. این رقم در لایحه امسال بیش از 5/29 هزار میلیارد تومان است.
دیدگاه تان را بنویسید