آغاز تغییرات اساسی در دولت

طبق نظر «هوف» اقتصاددان، در اقتصاد مدرن به چنین نتیجه‌ای می‌رسیم که «توسعه اساساً فرآیند انباشت سرمایه نبوده بلکه فرآیند تغییرات سازمانی است. بنیادگرایی سرمایه‌محور که بر افزایش ذخیره سرمایه تمرکز دارد، ابتدا به وسیله فناوری و نقش ایده‌ها به‌صورت عام و دست آخر توسط نهادهای حکمرانی جایگزین شده‌اند». اما به نظر می‌رسد بینشی که در آن کیفیت نهادهای حکمرانی به‌عنوان عنصر کلیدی در حفظ رشد اقتصادی تلقی می‌شود، هیچ‌گاه به صورت اکسیر موثر به شمار نیامده است. اقتصاد ایران هم از این قاعده جدا نبوده و در معدود مواردی که به رشد اقتصادی اندیشیده، این شاخص را تنها منوط به انباشت سرمایه دانسته است و نه نقش فناوری را جدی گرفته، نه ایده‌های نو را حمایت کرده و دست آخر با کیفیت پایین حکمرانی اقتصادی، سعی در مواجهه با وضعیت خود داشته است. توصیه «هوف و استگلیتز» برای تامین رشد پایدار در اقتصاد ایران، آغاز فرآیند تغییرات سازمانی است.

شاید بتوان سخنان اخیر حسن روحانی را در همین راستا جست‌وجو کرد. حسن روحانی در مراسم روز فناوری فضایی گفته است «امروز نیاز به یک برنامه جامع مشترک داریم؛ چرا که از برجام1 عبور کرده‌ایم و باید برجام۲ را آغاز کنیم. موافق، مخالف و منتقد همه باید دست به دست هم بدهند تا مشکلات کشور را حل کنیم چرا که ما در اهداف ملی و توسعه کشور اختلاف نداریم و خوشبختانه در حل مشکلات اصلی کشور نظرات به هم نزدیک است.»

اگر سخنان حسن روحانی در روزها و هفته‌های اخیر مورد تحلیل قرار گیرد، دو کلیدواژه مهم به کار برده شده است. ابتدا رئیس‌جمهوری بحث برجام داخلی، برجام2 یا برجام ملی را مطرح کرده که باید علت طرح چنین مساله‌ای کشف شود، سپس ایشان از دولت به عنوان دولت یاریگر صحبت به میان می‌آورد و می‌گوید دولت از این به بعد یاریگر تولید خواهد بود.

منظور حسن روحانی از برجام2 چیست؟ آیا او تغییرات سازمانی در اقتصاد ایران را مدنظر قرار داده است؟ چه اتفاقی افتاده که رئیس‌جمهور کشورمان از موافق، مخالف و منتقد دعوت به مشارکت می‌کند؟ برنامه‌ای که حسن روحانی تحت عنوان برجام2 از آن یاد می‌کند، چگونه باید آغاز شود؟

بهترین شیوه عمل(1)

شماری از اقتصاددانان نظیر دنی‌رودریک و آمارتیاسن بر این باورند که به‌جای تحمیل «یک بهترین شیوه عمل» بر پایه تجربیات فرضی کشورهایی که اکنون توسعه‌یافته‌اند، باید در جست‌وجوی راه‌هایی برای حفظ نهادهایی باشیم که قابلیت شهروندان برای بروز انتخاب‌های خودشان را افزایش دهد. نهادهای مشورتی و متکی بر یک نظم درونی می‌توانند در مذاکرات و مبادلات عمومی، عملکرد توسعه‌ای را بهبود دهند. دنی رودریک آلترناتیو روشنی برای تک‌محصول نهادی پیشنهاد می‌کند و بر این باور است «نهادهای سیاسی مشارکتی به‌عنوان نهادهای فرادستی می‌توانند به استخراج و جمع‌آوری دانش بومی بپردازند و به این وسیله نهادهای بهتری را بسازند. تحمیل خارجی یک لیست نهادی، وظیفه بنیادی نهادهای توسعه‌ای را که امکان انتخاب اجتماعی کارآمدی را می‌دهند، از بین برده و احتمال اینکه جامعه ظرفیت خود را برای بنا نهادن، نهادهای با‌کیفیت بیشتر از طریق دیگر به کار گیرد کاهش می‌دهد.» به عقیده رودریک باید کار را از سیاست و انتخاب‌های سیاسی آغاز کرد. از سوی دیگر آمارتیاسن بر اولویت بنیادی «نهادهای سیاسی مشارکتی» تاکید می‌کند و این‌طور می‌گوید، «نهادهای تصمیم‌گیری کاملاً دموکراتیک بر پایه مذاکرات عمومی و تبادل آرا، اطلاعات و عقاید، تنها راه برای تعریف اهداف توسعه‌ای مطلوب است. فرآیندهای مشارکتی باید به‌خودی‌خود به‌عنوان اجزای تشکیل‌دهنده اهداف توسعه شناسایی شوند. اندیشیدن در خصوص توسعه شورایی زاویه جدیدی برای مرور مجادلات تئوریک موجود برای چگونگی تاثیر تصمیم‌گیری‌های دموکراتیک بر استراتژی‌ها و عملکرد توسعه فراهم می‌کند. تلاش‌ها برای کاوش در خصوص امکان‌پذیری توسعه شورایی می‌تواند از تجربه‌های موجود در نظام‌های دموکراتیک ضعیف نیز صورت گیرد.

اقتصاد ایران برنامه‌پذیر است

برنامه‌ریزی برای بلندمدت، افق دارد و در میان‌مدت، پایداری، عقلانیت و دوام دارد و در کوتاه‌مدت به اندازه کافی منابع را مورد استفاده قرار می‌دهد، اما در شرایط حاضر کدام‌یک از موارد را نظام اقتصادی و برنامه‌ریزی ما لحاظ کرده است؟ هرچند که عقلانیت جوانه‌زده اما سایر مولفه‌ها همچنان در ابهام است. اقتصاد امروز ایران در یک تعادل سطح پایین گرفتار شده که وضعیت موجود را ساخته است. میل به تغییر وضع موجود وجود ندارد و فردی یا نهادی حاضر نیست ریسک این تغییر را بپذیرد.

اقتصاد ایران گرفتار گروه‌های رانت‌جو و رانت‌بری شده که هرگونه برنامه‌ریزی را به شکست می‌کشانند. برنامه همچون قاعده بازی است و بازیگران مجبورند در چارچوب قوانین بازی کنند. امروز در ایران بازی متوقف است و هیچ‌کس تمایل به اجرای یک بازی جدی و حتی گفت‌وگو درباره قواعد بازی ندارد. در چنین شرایطی می‌توان برنامه اقتصادی نوشت؟ امروز نه نهادی و فردی به تنهایی قادر به حرکت دادن قطار توسعه است و نه نهادی حاضر به کمک کردن برای حرکت این لوکوموتیو. باید برای این منظور بنگاه و طبقات بیشتر مسوولیت‌پذیر را وارد بازی کرد.

بعد از تفاهم در وین به تفاهم در تهران نیاز است، تا با یک عزم سیاسی جدی به طراحی قاعده بازی برای اقتصاد پرداخته شود. اقتصاد نیازمند یک گفت‌وگوی ملی است که در آن بتوان اولویت‌های کشور به‌طور مثال از یک تا سه را مشخص کرد. شاید دولت بتواند به جای برنامه پنج‌ساله یک طرح کوتاه‌مدت یک‌ساله یا طرح دوساله تا پایان عمرش ارائه دهد و در آن بر اساس توانمندی‌ها و ابزارهای در اختیارش اهداف مشخصی را گزینش کند و آنها را به سامان برساند.

به‌رغم اینکه دولت می‌خواهد برای عموم مردم رفاه ایجاد کند اما به نظر می‌رسد با این ساختار عزم توسعه وجود ندارد. اقتصاد نیازمند تعداد مشخصی از اهداف داخلی و شفاف است که در کنار آن توان سایر قوا و دستگاه‌ها را نیز همراه کند.

اصلاح از سطح سیاستگذاری گذشته

تقریباً بخش بزرگی از اقتصاددانان ایرانی بر اصلاح ساختار اقتصاد ایران تاکید می‌کنند و بر این باورند که این اصلاح ساختار با فرآیند عادی سیاستگذاری برآورد نمی‌شود. در واقع بخش بزرگی از اقتصاددانان گذار اقتصاد ایران از ناکارآمدی را تنها متوجه سیاستگذاری عادی نمی‌دانند. تجربه دو سال و نیم دولت یازدهم و تاکید تیم اقتصادی این دولت بر رفتار در چارچوب علم اقتصاد نشان می‌دهد اگرچه شاخص تورم و چند شاخص مهم اقتصادی دیگر سر به سامان گذاشته اما نه تداومی در کار است و نه خبری از استقرار نظم بلندمدت اقتصادی به چشم می‌خورد. این موضوع نه اینکه با اختیار دولت و تیم اقتصادی آن باشد یا حتی از ناکارآمدی تیم اقتصادی دولت بیاید، بندهای درهم‌تنیده اقتصاد ایران را یادآور است که انباشت ناکارآمدی، فربه بودن دولت و پاسخگو نبودن آن به دلیل وابستگی به نفت باعث شده تا دیگر سیاستگذاری عادی چاره‌ساز وضعیت اقتصاد ایران نباشد و کاری ورای این رفتار عادی سیاستگذاری که مرسوم هر اقتصادی نیز هست، بطلبد. چیزی که بارها هم عباس آخوندی به عنوان یک فرد دولتی و هم دیگر اقتصاددانان که نقشی در دولت ندارند، از این وضعیتی که در اقتصاد ایران حادث شده، گلایه کردند. این اقتصاددانان بر این باورند که راه اصلاح اقتصاد ایران با یک فرآیند عادی سیاستگذاری هموار نمی‌شود، بنابراین گاهی آخوندی اعلام وضعیت فوق‌العاده را بهانه قرار می‌دهد تا حرف خود را کدگذاری کند و گاهی دیگر اقتصاددانان به بهانه‌های مختلف از جمله تغییرات نهادی، فساد و حکمرانی اجماع عمومی اولویت اقتصاد ایران را یادآور می‌شوند.

تجربه‌های اصلاحی که از سطح سیاستگذاری عادی گذشته است

یکی از دلیلی که موفقیت مذاکرات هسته‌ای را موجب شد انتقال سطح کار از شورای عالی امنیت ملی به وزارت امور خارجه بود. سیاستی که روحانی حتی در مناظره‌های انتخاباتی خود به آن بارها تاکید کرده بود و به نظر راه‌حل را در تغییر فرآیند سیاستی می‌دانست. او با این تغییر سطح و انتقال کار از شورای عالی امنیت ملی به وزارت امور خارجه دو اتفاق را توامان پیگیری می‌کرد. نخست پیغامی بود که به جهانیان مخابره کرد، که موضوع هسته‌ای ایران یک موضع امنیتی نیست و جنس آن سیاسی است، تدبیری که به‌خوبی کارآمدی خود را نشان داد. دومین پیغام اما به منتقدانی بود که بر حفظ وضع موجود و رفتن از راه‌های تکراری گذشته تاکید می‌کردند. انتقال سطح سیاستگذاری از نهادی به نهاد دیگر. شاید همگرایی ایجادشده از این انتقال سطح سیاستگذاری بتواند کارایی آن را نشان دهد. پیامدی که این انتقال سطح برای سیاستگذاران و شهروندان داخلی داشت همگرایی و متفق‌القول شدن سیاستمداران ایرانی در پرونده هسته‌ای بود، مقوله‌ای که اقتصاد ایران ناگزیر از تجربه آن است.
اقتصاد ایران با استفاده از این رویکرد دولت می‌تواند انتقال سطح سیاستگذاری دولت را در دستور کار قرار دهد تا از یک سو پیغامی به بازیگران خرد اقتصادی برساند و از سوی دیگر کارگزاران نظام تدبیر را متوجه امری سازد. سرمایه‌گذاران متوجه ثبات و همگرایی در تصمیمات اقتصادی دولت شوند و کارگزاران نظام تصمیم‌ساز اقتصاد ایران دریابند اقتصاد نیازمند کنشی دیگر نه از جنس کنش‌های سیاستی همیشگی و تکراری بلکه کنشی همراه با آغاز تغییرات اساسی است. البته این جنس از تصمیمات در نظام تدبیر ایران سابقه بیشینه‌ای دارد و بارها در مقاطع مختلف کارآیی خود را نشان داده است. اکنون هم فرآیند تغییرات اساسی برای اقتصاد ایران آغاز شده و این اقتصاد خسته از بی‌تدبیری با استفاده از تجربه سیاستی در ایران می‌تواند کنش‌ها و سیاست‌های جدی خود را در سطحی تازه دنبال کند.

فرماندهی اقتصاد ایران

اگرچه محمدجواد ظریف در داستان هسته‌ای هدایت تیم مذاکره‌کننده را با نظر مقام رهبری و رئیس‌جمهوری بر عهده داشت اما حمایت رهبری و حسن روحانی فضایی را درانداخت که محمدجواد ظریف نقش تعیین‌کننده‌ای به خود گرفت تا جایی که حسن روحانی چندی پیش بر این نکته اذعان داشت که اگر ظریف نبود پروژه هسته‌ای به نقطه‌ای که اکنون رسیده نمی‌رسید. حمایت مقام معظم رهبری و رئیس‌جمهوری هر دو در نقش‌آفرینی محمدجواد ظریف سهم بسزایی داشتند. حالا برای اقتصاد ایران چنین فرماندهی که بتواند همراهی حسن روحانی و تایید مقام معظم رهبری را بیابد وجود دارد؟ آن تغییر سطح سیاستگذاری و انتقال بحث هسته‌ای از شورای عالی امنیت ملی به وزارت امور خارجه در محیط سیاستگذاری اقتصاد به چه معنا می‌تواند باشد؟

هرچند در چندهفته‌ای که گذشت بحث‌هایی پیرامون ظریف اقتصادی دولت در رسانه‌ها مطرح شد و افرادی به این عنوان معرفی شدند اما باید در نظر داشت محمدجواد ظریف به پشتوانه آن حمایت‌ها و مختصات خاص شخصیتی خود به درجه سکانداری سیاست خارجی ایران رسیده است و بحث‌های رسانه‌ای و حرکت‌هایی از این دست دخلی در آن موضوع نداشته است. مازاد بر این تمرکزی و حرکت از پیش تعیین‌شده‌ای هم در کار نبوده تا ظریف به این مقام و با این درجه از کارایی برسد. تغییر سطح سیاستگذاری اقتصادی دولت هم موضوع مهمی است که بر اساس آنچه گفته شد راه ناگزیر اقتصاد ایران است. حسن روحانی می‌تواند با استفاده از اختیارات خود نهادی ایجاد کند و بر اساس مدیریت مشارکتی-مشورتی فرماندهی اقتصاد را به آن واگذارد یا حتی در سطح همین نهادها مثل شورای اقتصاد یا نزدیک‌تر سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را مسوول فرماندهی اقتصاد ایران قرار دهد تا دیگر اصلاح ساختار اقتصاد ایران در حد حرف نماند و روی سیاستگذاری را به خود ببیند. بنابراین نیاز اکنون اقتصاد ایران تغییر سطح سیاستگذاری است. حسن روحانی می‌تواند فرصت پیش‌آمده در فضای پس از تحریم‌ها و حصول توافق نهایی معروف به برجام را به اقتصاد پیوند بزند. برجام2 نزد حسن روحانی باید به شکلی تعریف شود تا مدل پی‌جویی حقوق هسته‌ای ایران در ماجرای هسته‌ای در اقتصاد هم معنا پیدا کند. تردیدی نیست که اگر سطح سیاستگذاری اقتصاد ایران دچار تغییر شود و فرماندهی با مشخصات ظریف و البته حمایتی مثل آنچه ظریف را ظریف کرد و پروژه هسته‌ای را پس از 12 سال به سامان رساند، سرانجام یابد، می‌توان رونق و اهداف اقتصادی را که برای اقتصاد ایران در حد آرزو شده، به چنگ آورد و حفظ کرد.

قدری دقیق بودن و از دور نگاهی بر رفتار خود داشتن، همواره می‌تواند در تبیین چشم‌انداز نقش ایفا کند. تقریباً دو سال و نیم است که از استقرار دولت یازدهم می‌گذرد. یعنی دو سال و نیم دیگر فرصت، از دست دادیم. اقتصاد ایران نیازمند مشارکت طیف‌های متنوع در سیاستگذاری اقتصادی است. تجربه سی‌ و اندی سال مدیریت اقتصادی، ناکارآمدی توجه نشان دادن به اقتصاد، از یک بعد را به‌خوبی نمایان ساخته است. به نظر می‌رسد دیگر اقتصاد ایران با سیاست و اعمال رفتارهای کوتاه‌مدت نمی‌تواند سر به سوی آرامی نهد. باید از این سطح 30ساله عبور کرد و با مشارکت اقتصاددانان به رفتاری بهینه دست پیدا کرد و با ایجاد نهادی متشکل از طیف‌های مختلف، به ساماندهی اقتصاد ایران پرداخت. نهادی که بالای وزارتخانه‌ها تعریف می‌شود و فرماندهی اقتصاد ایران را بر عهده می‌گیرد. اگرچه آغاز این راه با دولت است اما مشارکت اقتصاددانان و همراهی همه قوا به‌شدت می‌تواند نقش‌آفرین باشد. اقتصاد همواره به سیاست آموخته است، حالا هم باید چنین باشد. اقتصاددانان نحوه گفت‌وگو کردن را به سیاستمداران بیاموزند تا ائتلاف ملی برای نجات اقتصاد ایران عملی شود. هرچه میان اقتصاددانان بوده مانند پرانتز باز و بسته‌ای تمام‌شده تلقی شود تا نقطه سرخطی پیروزمندانه از خود به‌جای بگذاریم.

سازمان برنامه گزینه آغازین تغییرات

تاریخ علم اقتصاد و تحولات آن در بیش از 100 سال اخیر، ذیل گفتمان‌های مختلفی شکل گرفته که از یک سو محتوای علمی اقتصاد را به مفهومی همه‌فهم تبدیل کرده و ندانستن این علم را برای بسیاری از جوامع پرهزینه ساخته است، از سوی دیگر الگوهای بسیاری در ظرف اقتصاد تعریف شده است که هر یک به شیوه‌ای خاص در مواجهه با بحران‌های اقتصادی نسخه تجویز می‌کنند. در ایران داستان این الگوها و پرداختن به اقتصاد فراز و فرودهای بسیار داشته است. دولت‌ها هر یک می‌آیند و به طریقی با اقتصاد برخورد دارند، گزینش راهبرد توسعه از سوی دولت می‌تواند در شکل‌دهی برنامه‌ریزی و پرداختن به پارادایم توسعه مهم باشد. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی نشان شکل‌گیری منظومه «دولت-ملت» است و به ویژه در ایران شکل و ساختار آن با پذیرش نوع خاصی از راهبردهای توسعه همراه است. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در فرآیندی در یک دهه اخیر دچار تحولات زیادی شده است، که این خود نشان از نگرش دولتی به امر اقتصاد و توسعه دارد. دولت نهم و دهم با رویکردی که در قامت یک دولت توسعه‌خواه نبود، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را منحل کرد و دولت یازدهم با قول احیای سازمان برنامه به میدان آمد.
هر چند دولت تا عمل به قول خود و احیای سازمان برنامه زمان زیادی را صرف کرد اما، سازمان برنامه در نهایت با انتشار چارت سازمانی خود نشان داد که در فضایی جدید مشغول چینش جدید و آرایش نوین برای حضور جدی در عرصه معادلات اقتصادی ایران است. علاوه بر این در فرآیند انحلال تا احیا، سازمان برنامه از نیروهای متخصص خالی شده است. نیروهایی که هر یک از آنها در قامت کارشناس سازمان مدیریت مورد وثوق دیگر اجزای دولت بودند در طول هفت سال انحلال، از سازمان هجرت کردند تا امروز ظرفیت نیروهای متخصص و فنی سازمان کاهش یابد. این سازمان تا پیش از انحلال مغز متفکر اقتصادی دولت محسوب می‌شد و بسیاری از اصلاحات اقتصادی که امروز اقتصاد ایران به آنها مدیون است، در این سازمان برنامه‌ریزی و اجرا می‌شد. حسن روحانی می‌تواند انتقال سطح سیاستگذاری را از اینجا آغاز کند. انباشت دانش در این سازمان به کمک تغییر نگرش دولت و افزایش سطح تصمیمات این سازمان می‌تواند سرآغاز فرآیند تغییراتی باشد که اقتصاد ایران از حسن روحانی انتظار دارد.

پی‌نوشت:

1-پیتر ایوانز ترجمه حسین تسلیمی