دولت باید شفافیت را از خود شروع کند

حواشی مربوط به اعلام و حتی عدم اعلام آمارها و شاخص‌های اقتصادی از سوی دولت، داستان تازه‌ای نیست. در دولت گذشته بعضاً شاهد عدم انتشار آمار بودیم و در این دولت شاهد تاخیر در انتشار یا اعلام آمارهای متناقض. بسیاری از کارشناسان، این عدم شفافیت در دولت‌ها را نگران‌کننده ارزیابی می‌کنند و بعضاً حتی صحت آمار منتشر‌شده را به خصوص در مورد رشد اقتصادی زیر سوال می‌برند. آیا این آمارها با «آنچه هست» تناسب دارد؟ چرا اساساً نسبت به این ارقام تردید وجود دارد؟ این عدم اعتماد چه پیامدهایی در اقتصاد کشور دارد و چگونه می‌توان اعتماد را به فضای عمومی جامعه بازگرداند؟ اینها سوالاتی هستند که در ادامه از حمید آذرمند، پژوهشگر برجسته اقتصادی کشور پرسیده‌ایم. او می‌گوید: «باید رویه‌ای تعریف شود که بالاترین مقامات کشور، همزمان با مردم عادی از نتایج آماری مطلع شوند. با چنین اقداماتی است که به تدریج اعتماد مردم به نهادهای آماری بار دیگر اعاده خواهد شد.»

‌ اخیراً رشد اقتصادی سه‌ماهه اول سال برابر با 4 /4 درصد اعلام شده است. بسیاری از اقتصاددانان بر این باورند که رقم خوردن چنین رشدی آن هم نسبت به رشد یک‌درصدی سال 1394 تا حدودی شک‌برانگیز بوده و چنین شتابی با توجه به واقعیت‌های فعلی اقتصاد کشور دور از انتظار است. به عقیده شما این آمار تا چه حد باورپذیر است؟

مرکز آمار ایران نرخ رشد اقتصادی سه‌ماهه اول 1395 را نسبت به دوره مشابه سال قبل، برابر با 4 /4 درصد اعلام کرده است. در مورد این آمار باید گفت، صرف‌نظر از میزان دقت محاسبات، نرخ رشدی در این ابعاد چندان دور از انتظار نبوده است. گزارش مرکز آمار نشان می‌دهد ظاهراً در سه‌ماهه اول سال جاری نرخ رشد ارزش‌افزوده گروه کشاورزی چهار درصد، گروه صنعت 8 /8 درصد و گروه خدمات 9 /2 درصد بوده است. در تحلیل نرخ رشد اعلام‌شده باید به نقش تعیین‌کننده جهش تولید نفت اشاره کرد. تولید روزانه نفت ایران از حدود 1 /3 میلیون بشکه فصل اول 1394 به حدود 8 /3 میلیون بشکه در فصل اول 1395 رسید. طبیعتاً بخش عمده رشد اقتصادی سه‌ماهه اول 1395 ناشی از رشد تولید نفت بوده است. علاوه بر آن، بر اساس گزارش اخیر وزارت صنعت، معدن و تجارت، آمار تولیدات گروه محصولات شیمیایی و پلیمری و همچنین تولید فولاد خام نیز در سه‌ماهه اول سال 1395 نسبت به مدت مشابه سال قبل رشد نسبتاً بالایی داشته است. بنابراین به نظر می‌رسد نرخ رشد اعلام‌شده، تا حدودی باورپذیر بوده و با شواهد موجود سازگار است.

‌ اما بسیاری به این آمار با دیده تردید نگاه می‌کنند و چنین استدلال می‌کنند که با توجه به کسادی بازار و رکود عمده صنایع این اعداد و ارقام باورپذیر نیستند. این تردید از کجا به وجود آمده است؟

باید در نظر گرفت که طی 10 سال گذشته، جامعه همواره با انتشار گزینشی آمارها یا در مقاطعی با عدم انتشار آمارها مواجه بوده است. در مواردی هم، آمارهای اعلام‌شده با سایر شواهد آماری و اقتصادی سازگار نبوده و لذا جامعه علمی در برخی موارد نسبت به آمارهای اعلام‌شده تردید و ابهام داشته است. به عنوان یک نمونه، در مورد آمار رشد اقتصادی سال 1394، بانک مرکزی هنوز آماری منتشر نکرده است. مرکز آمار ایران نیز نرخ رشد 3 /1 درصد را برای سال 1394 به قیمت‌های ثابت اعلام کرده است که نسبت به آن ابهامات و تردیدهای جدی وجود دارد. چرا که رشد سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در ساختمان‌های جدید مناطق شهری در سال 1394 نسبت به سال قبل به قیمت‌های جاری برابر با منفی 9 /13 درصد بود که بر اساس آن می‌توان احتمال داد نرخ رشد بخش ساختمان به قیمت‌های ثابت کمتر از رقم مرکز آمار باشد. علاوه بر آن، رشد شاخص تولید کارگاه‌های بزرگ صنعتی نیز در سال 1394 برابر با منفی 8 /2 درصد بود. رشد شاخص تولید کارگاه‌های صنعتی با رشد ارزش‌افزوده بخش صنعت به قیمت‌های ثابت همبستگی بالایی دارد. بنابراین می‌توان نتیجه گرفت بر اساس نماگرهای بانک مرکزی، به احتمال بسیار زیاد رشد ارزش‌افزوده بخش صنعت به قیمت‌های ثابت در سال 1394 کمتر از رقم اعلام‌شده از سوی مرکز آمار بوده است. آمار تولید شرکت‌های پذیرفته‌شده در بورس نیز نشان می‌دهد نرخ رشد شاخص تولید صنایع بورسی در فصل اول 94 برابر با منفی 3 /8 درصد و در فصل دوم برابر با منفی 5 /15 درصد بوده است. همچنین برآوردها بر اساس آمار واردات گمرک نیز نشان می‌دهد طی 9 ماهه سال 1394، واردات کالاهای واسطه‌ای حدود منفی 22 درصد بوده است. تمامی شواهد فوق نشان می‌دهد آمار رشد 3 /1‌درصدی مرکز آمار قابل اتکا نبوده و به احتمال زیاد رشد اقتصادی سال 1394 کمتر از رقم اعلام‌شده از سوی مرکز آمار است. نمونه دیگر، اعلام آمار رشد اقتصادی در سال 1393 است. بانک مرکزی آمار رشد اقتصادی سال 1393 را برابر با سه درصد اعلام کرده ولی مرکز آمار ایران، رقمی برای سال 1393 منتشر نکرده است. در واقع مرکز آمار در شرایطی آمار رشد سال 1394 را اعلام می‌کند که هنوز آماری برای سال 1393 منتشر نکرده است. از این‌گونه مثال‌ها در دولت قبل نیز به وفور یافت می‌شود. در دولت قبل که در یک دوره طولانی اساساً هیچ‌گونه آماری منتشر نشد. طبیعتاً این‌گونه اعلام آمار از سوی نهادهای آماری کشور، اعتماد عمومی به آمارهای رسمی را به مرور کاهش می‌دهد.

‌ دکتر بهکیش اخیراً اظهار داشته که وقتی دولت مهم‌ترین آمارهای اقتصادی را منتشر نمی‌کند و حاضر نیست این شفافیت را برای مردم مهیا کند، چگونه می‌توان از یک فعال اقتصادی یا صنعتگر خواست که اطلاعات مالی خود را شفاف اعلام کند تا دولت بتواند مالیات بر ارزش‌افزوده اخذ کند. بنابراین تا وقتی دولت شفاف نیست، فضای کسب و کار نیز به همین‌گونه است. این اظهارات را چگونه ارزیابی می‌کنید؟

نکته درستی است. یکی از معضلات بزرگ اقتصاد، عدم شفافیت است. این عدم شفافیت در سطوح مختلف وجود دارد؛ از پنهان کردن درآمد از سوی افراد و شرکت‌ها به قصد فرار مالیاتی تا عدم شفافیت در عملکرد مالی بانک‌ها و شهرداری‌ها و نحوه هزینه‌ها و درآمدهای دولت و سایر نهادهای عمومی. دولت نه‌تنها باید با ایجاد ساز و کارهایی، تمامی فعالان اقتصادی را وادار به شفافیت در عملکرد مالی خود کند، بلکه باید ابتدا این شفافیت را از خود آغاز کند. شفافیت دولت ابعاد مختلفی دارد. یک بعد مهم آن شفافیت آماری است، بدین معنی که دولت مانع تهیه و انتشار شفاف و بهنگام آمارها نشود. بعد دیگر شفافیت دولت، شفافیت در درآمدها و هزینه‌هاست. در این زمینه تجربه‌های بسیار خوبی در جهان وجود دارد. در حال حاضر دستورالعمل‌های دقیق و پیشرفته‌ای برای شفاف‌سازی عملیات مالی دولت‌ها وجود دارد که در بسیاری از کشورها مورد استفاده قرار می‌گیرد. ریشه برخی بحران‌های بزرگ مالی در جهان، عدم شفافیت مالی بانک‌ها و دولت‌ها بوده است. پس از چندین تجربه بحران مالی، امروزه در جهان ابزارها و استانداردهای شفافیت مالی بسیار مورد توجه قرار گرفته است. در ایران، در حال حاضر احدی از مسوولان دولتی نمی‌تواند آمار دقیق بدهی‌های بخش عمومی را اعلام کند. چرا که اساساً چنین آماری تهیه نمی‌شود. تمامی ارقام اعلام‌شده توسط مسوولان دولتی در مورد بدهی‌های دولت، فقط بخشی از بدهی‌ها را نشان می‌دهد. آمار تلفیقی و استاندارد بدهی‌های بخش عمومی از سوی هیچ یک از نهادهای دولتی تهیه نمی‌شود. در مورد عملکرد مالی شهرداری‌ها، بانک‌ها و شرکت‌های دولتی نیز همین عدم شفافیت وجود دارد. عدم شفافیت دولت‌ها، همواره به طور تاریخی وجود داشته است ولی در دولت قبل این عدم شفافیت به اوج خود رسید. از دولت یازدهم انتظار می‌رود گام‌های عملی و جدی در زمینه ارتقای شفافیت مالی و آماری بردارد.

‌ نتایج و پیامدهای این‌گونه عدم شفافیت و بی‌اعتمادی‌ها در فضای اقتصادی کشور چیست؟

عدم شفافیت تبعات نامطلوب بسیاری دارد. اولاً عدم شفافیت مالی، زمینه تخلفات و سوءاستفاده‌های مالی را مساعدتر می‌کند. ثانیاً عدم شفافیت، ریسک سرمایه‌گذاری را برای بخش خصوصی و سرمایه‌گذار خارجی افزایش می‌دهد. ثالثاً، عدم شفافیت آماری و مالی، احتمال هرگونه خطا را در برنامه‌ریزی و سیاستگذاری افزایش می‌دهد. عدم شفافیت مالی و آماری حتی می‌تواند منشأ بحران‌های بزرگ مالی شود. هزینه‌های عدم شفافیت مالی و آماری برای کشور فراتر از تصور است.

‌ آیا با روی کار آمدن دولت یازدهم که از همان بدو کار تاکید بر شفافیت داشت، تغییری در شفافیت مالی و آماری ایجاد شد؟

با تغییر دولت، برخی از آمارهایی که مدت‌ها منتشر نمی‌شد، مجدداً اجازه انتشار یافت. علاوه بر آن، در زمینه بهبود شفافیت مالی نیز اقدامات مختلفی در دولت آغاز شده است. بر اساس شاخص‌های بین‌المللی، رتبه شفافیت کشور در سال 2015 نسبت به سال 2013 بین کشورهای جهان 14 پله ارتقا یافته است. با این حال، وضعیت شفافیت مالی و آماری در کشور هنوز با نقطه مطلوب فاصله بسیاری دارد. دولت یازدهم اگرچه از ابتدا تاکید بر شفافیت مالی و آماری داشت، ولی در عمل هنوز توفیق چندانی حاصل نکرده است. بخشی از مشکل ناشی از محدودیت‌های فنی است که باید به تدریج برطرف شود. بخش دیگری از مشکل هم ناشی از نگرانی دولت از فشار سیاسی و رسانه‌ای جناح‌های رقیب و منتقدان است. شاید دولت نگران است با تهیه و انتشار آمارها، آماج انتقادها و فشارهای سیاسی طیف رقیب قرار بگیرد. در این مورد باید توجه داشت دولت یازدهم، در شرایط دشواری اداره کشور را بر عهده گرفت و در همین مدت هم دستاوردهای قابل توجهی داشته است؛ از برجام گرفته تا برخی دستاوردهای اقتصادی. به عنوان مثال مهار نرخ تورم یکی از دستاوردهای مهم دولت محسوب می‌شود. نرخ تورم سال 1392 برابر با 7 /34 درصد بود. حتی در نیمه اول سال 1392، نرخ 45‌درصدی هم برای تورم ماهانه به ثبت رسید. این در حالی است که نرخ تورم در 12 ماه منتهی به مردادماه 1395 نسبت به دوره قبل، معادل 9 /8 درصد شده است. در زمینه رشد اقتصادی نیز، فراموش نکنیم نرخ رشد سال 1391 منفی 8 /6 درصد و نرخ رشد اقتصادی سال 1392 منفی 9 /1 درصد بود. دولت نباید نگران انتشار آمارهای اقتصادی باشد. دولت باید با انتشار گزارش‌هایی توضیح دهد که کاهش مجدد رشد اقتصادی در سال 1394 عمدتاً محصول کاهش شدید رشد سرمایه‌گذاری در دوره زمانی بین سال‌های 1388 تا 1392 و ضعف اساسی در زیرساخت‌های اقتصادی در دوره یادشده است. دولت یازدهم باید ضمن شفافیت در انتشار آمارهای اقتصادی، علل کاهش رشد را توضیح داده و برنامه‌های خود را برای سال‌های آینده تشریح کند. پنهانکاری آماری و انتشار ناقص و گزینشی آمارها به اعتماد مردم نسبت به دولت لطمه می‌زند. دولت یازدهم هنوز از یک سرمایه اجتماعی نسبتاً خوبی به ویژه بین نخبگان و قشر تحصیلکرده برخوردار است و طبیعتاً عدم شفافیت در انتشار آمارها، اثر مثبتی بر این سرمایه اجتماعی نخواهد داشت.

‌ به طور کلی عملکرد نهادهایی مانند مرکز آمار و بانک مرکزی را که نقش اعلام آمار و شاخص‌های اقتصادی را دارند، در دولت‌های مختلف چگونه ارزیابی می‌کنید؟

عملکرد دستگاه‌های آماری را باید بر اساس معیارهای مختلفی ارزیابی کرد. یکی از این معیارها، دقت و قابلیت اتکای آمارها به لحاظ فنی است. در این زمینه یک دستورالعمل استاندارد از سوی صندوق بین‌المللی پول به نام چارچوب ارزیابی کیفیت داده‌ها یا همان DQAF معرفی شده و در اختیار کشورها قرار گرفته است. سال‌ها قبل در بانک مرکزی بر اساس دستورالعمل یادشده، کیفیت محصولات آماری بانک مرکزی مورد ارزیابی قرار گرفت. با توجه به تحولات بسیاری که طی چندین سال اخیر، هم در مرکز آمار و هم در بانک مرکزی رخ داده، لازم است مجدداً ارزیابی‌هایی در این زمینه با استفاده از این ابزارها صورت بگیرد.

‌ چرا گاهی اعلام می‌شود که لیستی از بدهکاران یا متخلفان مالی و بانکی موجود است، اما آن را اعلام نمی‌کنند؟ آیا این رویه، گونه دیگری از عدم شفافیت و به چالش کشیدن افکار عمومی نمی‌تواند باشد؟

علت اینکه چرا اعلام می‌شود لیستی از بدهکاران و متخلفان موجود است ولی آن لیست‌ها اعلام نمی‌شود، بحث دیگری است ولی قاعدتاً لزومی به انتشار عمومی چنین لیست‌هایی نیست. در زمینه تخلفات مالی و بانکی، وظایف هریک از دستگاه‌های اجرایی و نهادهای قضایی و امنیتی مشخص شده و علی‌القاعده باید رسیدگی به این‌گونه تخلفات در مسیر قانونی خود طی شود. شفافیت مالی به معنی انتشار عمومی لیست متخلفان و بدهکاران نیست. شفافیت مالی به معنی آن است که عملکرد مالی سازمان‌های دولتی، شهرداری‌ها، بانک‌ها، شرکت‌های دولتی، شرکت‌های سهامی و نظایر آن به طور شفاف و در قالبی استاندارد در دسترس عموم قرار بگیرد و هر یک از دستگاه‌های دولتی، آمارها و اطلاعات مربوط به حوزه خود را به صورت شفاف و بهنگام و با حداکثر سطح تفصیل منتشر کنند.

‌ در کشورهای توسعه‌یافته یا دست‌کم موفق در زمینه شفافیت آماری و مالی، این‌گونه آمار و ارقام چگونه محاسبه و اعلام می‌شود؟ آیا در این زمینه استانداردی وجود دارد؟

در این زمینه، یک معیار معتبر می‌تواند عضویت کشورها در SDDS باشد. در حال حاضر 74 کشور از جانب صندوق بین‌المللی پول حائز شرایط «استاندارد ویژه انتشار اطلاعات» یا همان SDDS بوده که از بین آن کشورها، 11 کشور حائز شرایط SDDS+ هستند که استاندارد بالاتری محسوب می‌شود. عضویت یک کشور در استاندارد مذکور به این معنی است که آن کشور، تمامی آمارهای اصلی خود را به طور منظم و بر اساس استانداردهای جهانی به صورت شفاف و بهنگام، تهیه و منتشر می‌کند. به بیان دیگر، در حال حاضر حداقل 74 کشور در جهان دارای یک نظام آماری شفاف و استاندارد و بهنگام هستند. در کشورهایی که نظام آماری معتبری دارند، انتشار اطلاعات تابع هیچ‌گونه ملاحظات سیاسی و غیرفنی نیست. در آن کشورها،‌ مراکز آماری، جدول انتشار آمارها را برای ماه‌های آینده حتی با ذکر دقیق تاریخ و ساعت اعلام می‌کنند و البته که به آن پایبند نیز هستند. فرآیند انتشار آمار هم، در آن کشورها به گونه‌ای است که هیچ مقام سیاسی نمی‌تواند مانع انتشار یا عامل تغییر نتایج آماری شود. نظام آماری کشور ما، نه‌تنها حائز استاندارد SDDS نیست، بلکه با استاندارد مذکور فاصله بسیاری نیز دارد. این در حالی است که در نیمه اول دهه 1380، ایران بین کشورهای در حال توسعه، یکی از کشورهای پیشرفته در تولید و انتشار آمارهای اقتصادی محسوب می‌شد. در آن مقطع، آمارهای بانک مرکزی حائز شرایط عضویت در SDDS شده بود.

‌ آیا می‌توان مسوولیت محاسبه و اعلام آمار را به یک موسسه یا نهاد غیردولتی یا حتی خصوصی سپرد؟ آیا چنین ایده‌ای می‌تواند منجر به افزایش اعتماد به آمارها شود؟

مسوولیت تهیه و انتشار آمارها در ایران به لحاظ قانونی بر عهده دولت است که کاملاً هم منطقی است. در این زمینه شورای عالی آمار مسوول سیاستگذاری و تقسیم‌کار بین دستگاه‌های مختلف دولتی است و سایر دستگاه‌های مختلف ذی‌ربط دولتی در شورای عالی آمار عضویت دارند. تهیه و انتشار آمار یک وظیفه حاکمیتی محسوب شده و بر عهده دولت است. با این حال، همانند بسیاری از کشورها، در ایران نیز می‌توان از ظرفیت فنی و اجرایی بخش خصوصی در تهیه آمارها استفاده کرد. به عنوان مثال دستگاه‌های آماری می‌توانند مراحلی از کار، مانند اجرای طرح‌های آماری، تهیه برخی حساب‌های کلان، مطالعات پژوهشی مربوط به توسعه روش‌ها و نظایر آن را برون‌سپاری کنند. البته در حال حاضر نیز به طور محدود این برون‌سپاری‌ها انجام می‌شود؛ ولی با توجه به بزرگی بیش از حد مراکز آماری کشور، مناسب است سهم بیشتری از فعالیت‌های آماری به بخش خصوصی واگذار شود. البته در نهایت، دولت پاسخگو و مسوول تهیه و انتشار آمارهاست. برخی از صاحبنظران پیشنهاد می‌کنند نهاد آماری کشور، باید نهادی فرادولتی باشد تا دولت‌ها نتوانند استقلال آن را نقض کنند. به نظر من چنین پیشنهادی عملی نیست. چنین ایده‌ای در سایر کشورها هم اجرا نشده است. تهیه آمارها مستلزم همکاری نزدیک طیف وسیعی از سازمان‌های دولتی است. قرارگرفتن نهاد آماری در خارج از بدنه دولت، مشکلات فعلی را پیچیده‌تر می‌کند.

‌ اکنون اگر بپذیریم افکار عمومی جامعه نسبت به نحوه اطلاع‌رسانی دولت و به ویژه نهادهای آماری دچار بی‌اعتمادی شده، فکر می‌کنید چه راهکارهایی برای بازگشت اعتماد وجود دارد؟

تنها راه بازگشت اعتماد به نهادهای آماری کشور، تعهد دستگاه‌های مذکور به ضوابط و قواعد حرفه‌ای خود است. در زمینه تهیه و انتشار آمارهای اقتصادی، استانداردها و ضوابط دقیق و معینی وجود دارد و نهادهای آماری ما به خوبی از آن استانداردها و ضوابط آگاه هستند. لذا هیچ ابهامی در ویژگی‌ها و مشخصات یک نظام آماری ایده‌آل وجود ندارد. به طور مختصر می‌توان گفت، در زمینه تهیه آمارها، ارتقای وضعیت موجود مستلزم اقداماتی مانند آموزش مستمر کارشناسان نهادهای آماری، ارزیابی مستمر کیفیت داده‌ها، ساماندهی آمارهای ثبتی کشور، استفاده از ظرفیت بخش خصوصی، تهیه اقلام آماری جدید، اجتناب از رقابت‌های فرساینده بین نهادهای آماری و در نهایت یک تقسیم‌کار مناسب و کارا بین نهادهای آماری کشور به ویژه بین بانک مرکزی و مرکز آمار است. در زمینه انتشار داده‌ها نیز، دستگاه‌های آماری باید مطابق با یک تقویم انتشار و ضمن رعایت تاخیرهای مجاز، اقدام به انتشار آمارها کنند. همچنین به عنوان یک اصل، باید رویه‌ای تعیین شود که داده‌ها و آمارها بلافاصله پس از تهیه و بدون نیاز به اخذ مجوز از سوی مقامات کشور منتشر شوند. به عبارت دیگر باید رویه‌ای تعریف شود که بالاترین مقامات کشور، همزمان با مردم عادی از نتایج آماری مطلع شوند. با چنین اقداماتی، به تدریج اعتماد مردم به نهادهای آماری بار دیگر اعاده خواهد شد.