تاریخ انتشار:
چرا در برنامه‌ریزی و مدیریت بحران‌ها نا‌توان هستیم؟
سنجش ناکارایی
سانحه پلاسکو بار دیگر نشان داد کشور ما در برابر مخاطرات آسیبپذیر است و سیاستگذاری و تقنین، اجرا و نظارت در این حوزه نیاز به اصلاح دارند.
راضیه امامی‌میبدی / پژوهشگر اقتصادی
سانحه پلاسکو بار دیگر نشان داد کشور ما در برابر مخاطرات آسیبپذیر است و سیاستگذاری و تقنین، اجرا و نظارت در این حوزه نیاز به اصلاح دارند. از آنجا که وظایف و مسوولیت‌های مربوط به پیشگیری و کاهش خطرپذیری، آمادگی و پاسخ، بازسازی و بازتوانی به موجب قوانین و مقررات متعدد بر عهده دستگاه‌های مختلف گذاشته شده است؛ مدیریت واحد و هماهنگ آنها همواره یکی از چالش‌های اصلی در این حوزه بوده است. این امر در سیاست‌های کلی «پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه» با تصریح به «ایجاد مدیریت واحد با تعیین رئیس‌جمهور برای آمادگی دائمی و اقدام موثر و فرماندهی در دوره بحران» نیز مورد تاکید قرار گرفته است. گرچه از قانون آزمایشی «تشکیل سازمان مدیریت بحران» مصوب 31 /2 /1387 مجلس شورای اسلامی انتظار می‌رفت با تشکیل سازمان مدیریت بحران و شورای عالی مدیریت بحران این خلأ را پوشش دهد، به دلایل متعدد این امر تاکنون محقق نشده است. آثار و پیامدهای زیانبار عدم مدیریت واحد در ابعاد مختلف مدیریت بحران، هنگام وقوع مخاطرات بیش از هر زمان دیگری برجسته می‌شوند؛ کمااینکه سانحه پلاسکو مجدداً چنین ضعفی را یادآوری کرده است.
مهم‌ترین دلایل عدم تحقق مدیریت واحد بحران به این شرح است.
1- تقلیل مدیریت بحران به مقابله: آنچه در قوانین و مقررات مربوطه ذیل مدیریت بحران تصریح شده، پیشگیری و کاهش خطرپذیری، آمادگی و پاسخ، بازسازی و بازتوانی را در‌بر می‌گیرد. حال آنکه در اجرا، مدیریت بحران به مقابله و پرداخت خسارت تقلیل یافته است. غیرضروری قلمداد کردن سایر ابعاد مدیریت بحران، موجب غفلت از برنامه‌ریزی‌ها و اقداماتی می‌شود که در بهبود کیفیت عملیات اضطراری و جلوگیری از تبدیل وضعیت اضطراری به بحران موثر است. به عبارت دیگر، نمی‌توان از سازمان‌های امدادگر انتظار داشت که بدون همراهی و توجه سایر سازمان‌ها به کاهش خطرپذیری در تصمیمات و اقداماتشان، در نجات جان و مال انسان‌ها پیشرفت چشمگیری داشته باشند.
2- شفاف نبودن نقش‌ها و مسوولیت‌ها: تدابیری که در قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران و قوانین پیش از آن برای هماهنگی فعالیت‌های دستگاهها و نهادها در مدیریت بحران پیش‌بینی شده عمدتاً محدود به ایجاد ساختارها بوده است. به‌رغم پیش‌بینی آیین‌نامه‌های اجرایی، آنها نیز در شفاف کردن نقش‌ها و مسوولیت‌ها نسبت به قانون پیشرفت قابل توجهی نداشته‌اند. انجام امور از طریق کارگروه‌ها عامل دیگری در روشن نبودن نقش‌ها و مسوولیت‌هاست. این کارگروه‌ها زیر نظر سازمان مدیریت بحران نیستند بلکه مسوولیت آنها با وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مستقلی است که ریاست هر کدام از کارگروه‌ها را بر عهده دارند. همین امر موجب پراکندگی مدیریت بحران می‌شود. وظایفی که در سال‌های اخیر برای این کارگروه‌ها تصویب شده همچنان کلی است و روشن نیست هر کدام از دستگاه‌های عضو مشخصاً در قبال انجام چه وظایفی باید پاسخگو باشند. عدم تشکیل یا فعالیت نامنظم کارگروه‌ها نشانه‌ای روشن بر ناکارآمدی آنهاست.
3- ناموثر بودن ساختار مدیریت بحران: با اینکه در قانون «تشکیل سازمان مدیریت بحران»، شورای عالی مدیریت بحران به ریاست رئیس‌جمهور و عضویت تعدادی از وزرا و معاونان رئیس‌جمهور، روسای سازمان‌ها، شهردار تهران، فرماندهان ارشد نظامی و مقاماتی از قوای مقننه و قضائیه به منظور هماهنگی و تصویب مقررات و ضوابط حاکم بر مدیریت بحران پیش‌بینی شده است، اما این شورا هم از نظر نوع وظایف پیش‌بینی‌شده در قانون مذکور و هم از نظر تناوب و کیفیت برگزار شدن آن اشکالاتی دارد. در قانون یاد‌شده، مرز میان وظایف شورای عالی و سازمان مدیریت بحران مبهم است و مشخص نیست مسوولیت اصلی هماهنگی و انسجام میان دستگاهها با کدام یک از آنهاست. وابستگی سازمان مدیریت بحران به یک وزارتخانه و نه ریاست‌جمهوری، موجب می‌شود این سازمان از ظرفیت‌های لازم برای هماهنگ کردن سایر دستگاهها برخوردار نباشد. در عرصه اجرا نیز عموماً شورای عالی مدیریت بحران به ریاست رئیس‌جمهور تشکیل نمی‌شود. مصوبات آن ضمانت اجرایی لازم را ندارد و در مواقع بروز مخاطرات نیز، هیات دولت و نمایندگان ویژه رئیس‌جمهور نقش اصلی را بر عهده دارند. به عبارت دیگر، قانون مذکور در
عمل کنار گذاشته شده است.
4- شفاف نبودن اعتبارات: «از آنجا که کشور ما همواره در معرض وقوع مخاطراتی مانند زلزله، سیل یا آتش‌سوزی قرار دارد؛ قاعدتاً باید در بودجه سالانه کشور از طریق تعریف طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، طرح‌ها و پروژ‌ه‌هایی در جهت آمادگی در برابر آنها پیشنهاد کرد. این موضوعی است که در بند (ج) ماده 216 «قانون برنامه پنجم توسعه» و بند (م) ماده 28 «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)» مورد غفلت واقع شده است. در این احکام به مواردی اشاره شده است که اصولاً جزو برنامه‌های سالانه دولت محسوب می‌شود و در قالب طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای قابل تعریف است. مواردی مانند پیش‌آگاهی، پیشگیری و حتی بازسازی و نوسازی در زمره اموری قرار می‌گیرند که با توجه به شرایط کشور باید برای آنها از طریق تعریف و اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از قبل برنامه‌ریزی کرد. گزارش‌های نظارتی دیوان محاسبات کشور حاکی از تخلف و سوء‌استفاده دستگاهها از اعتبارات «حوادث غیرمترقبه» در سال‌های اخیر است؛ زیرا با تعریف اموری موسع و تفسیر‌پذیر مانند پیش‌آگاهی یا پیشگیری، هر اقدامی و هر هزینه‌ای را
می‌توان در زمره این امور به شمار آورد.»1
5- سلب ابزارهای مالی: «سهم دادن به دستگاهها مطابق آنچه در بند (م) ماده 28 «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)» آمده با منطق بودجه‌ریزی سازگار نیست و باعث عدم شفافیت، سوء‌استفاده از اعتبارات و تشویق سایر دستگاهها به سهم‌خواهی از این اعتبارات می‌شود.» همچنین، طبق قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران، صرفاً درصدی از اعتبارات ماده (10) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 به این سازمان اختصاص می‌یابد؛ در حالی که با تاسیس سازمان اختصاصی برای مدیریت بحران، ماده (10) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت موضوعیت خود را از دست می‌دهد و منابع مالی این حوزه بایستی تحت مدیریت واحد قرار گیرد. استمرار این ماده به معنای آن است که سازمان، ابزارهای مالی برای مدیریت واحد را در اختیار ندارد. بدین‌سان، نحوه تنظیم مدیریت منابع مالی تحت تاثیر نگرش‌های متفاوت وزارت کشور و سازمان برنامه و بودجه قرار گرفته است.
6- ضعف در نظارت، پایش و ارزیابی: به‌رغم اینکه مطابق قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران، همه دستگاهها موظف به همکاری با سازمان مدیریت بحران بوده و باید به آن گزارش دهند، نبود ضمانت اجرایی از یک‌سو و نامشخص بودن مسوولیت‌ها از سوی دیگر اثربخشی چنین احکامی را تحت تاثیر قرار می‌دهند. در حال حاضر، اطلاعات منظمی از میزان پیشرفت کشور در کاهش خطرپذیری و پیشگیری، آمادگی و پاسخ، بازسازی و بازتوانی ثبت، پردازش و منعکس نمی‌شود و دستگاه‌های نظارتی بر آنچه در این حوزه می‌گذرد به‌خوبی اشراف ندارند.
7- نبود ضمانت اجرای قوانین و مقررات: در شرایط فعلی، ابزارهای بودجه‌ای، حقوقی و قضایی کافی برای ضمانت اجرای قوانین و مقررات در این حوزه وجود ندارد. ماهیت شورایی انجام امور، چالش‌های مربوط به اعتبارات و عدم پیش‌بینی تخلفات و مجازات‌های متناسب با شرایط اضطراری موجب شده ظرفیت لازم برای اعمال مدیریت واحد وجود نداشته باشد.
8- قوانین و مقررات موازی: تصویب قوانین و مقررات موردی که مدیریت منابع مالی مدیریت بحران را به سازمان برنامه و بودجه می‌سپرد و ستادهایی از وزرا و معاونان رئیس‌جمهور را برای رسیدگی به مخاطرات مختلف تشکیل می‌دهد وضعیت را پیچیده‌تر می‌کند. در این میان، می‌توان به مصوبات هیات وزیران با استناد به اصل 127 قانون اساسی ناظر بر تعیین نمایندگان ویژه رئیس‌جمهور برای تصمیم‌گیری در خصوص مدیریت خشکسالی، بیماری‌ها و آفات، گردوغبار، آلودگی و مانند آن یا تصویب قانون «تسریع در بازسازی مناطق آسیب‌دیده در اثر حوادث غیرمترقبه» از سوی مجلس شورای اسلامی اشاره کرد. بر اساس قانون اخیر، دولت می‌تواند هنگام تخریب‌های گسترده، ستاد راهبری بازسازی را تشکیل دهد؛ شورای عالی مدیریت بحران را کنار نهاده و سازمان مدیریت بحران را ملزم به فعالیت زیر نظر ستاد راهبری بازسازی کند. روشن است که چنین مصوباتی مدیریت واحد بحران را مخدوش می‌کنند.
پی‌نوشت:
1- به نقل از مقاله محمدتقی فیاضی پژوهشگر اقتصادی پیرامون اعتبارات مدیریت بحران و پیشنهادهایی برای اصلاح آن.
دیدگاه تان را بنویسید