حکمرانی قانون

در 20 سال گذشته، پیشرفت چشمگیری در شاخص‌های اجتماعی-اقتصادی دنیا مشاهده می‌شود. نفود سریع فناوری و دسترسی بیشتر به سرمایه و بازارهای جهانی باعث شده نرخ رشد اقتصادی افزایش یابد و بیش از یک میلیارد نفر از فقر خارج شوند. در عین حال این رشد موجب افزایش نابرابری در داخل و خارج از مرزها شده و روندها و چرخه‌های اقتصادی جهانی را نسبت به گذشته آسیب‌پذیرتر کرده است. در واقع، در حالی که گسترش جهانی سرمایه، فناوری، ایده‌ها و مردم به حرکت رو به جلوی بسیاری از مردم و کشورها کمک کرده است، بسیاری دیگر با فرصت‌های محدودی برای پیشرفت مواجه هستند. همان‌طور که ایده‌ها و منابع با نرخ روبه رشدی در میان کشورهای مختلف منتشر می‌شوند، راه‌حل‌های سیاسی برای ترویج پیشرفت نیز بسیار فراوانند. با وجود این، سیاست‌های موثر برای ایجاد نتایج توسعه‌ای مثبت اغلب یا به کار گرفته نشده یا به صورت ضعیفی اجرا می‌شوند و در نهایت در طول زمان نتیجه معکوس می‌دهند. با وجود اینکه جوامع پیشرفته توجه زیادی را روی یادگیری سیاست‌ها و دخالت‌های مورد نیاز برای ایجاد نتایج بهتر کرده‌اند، اما تلاش آنها تنها در برخی زمینه‌ها موفق بوده و در ایجاد نتایج مثبت در زمینه‌های دیگر ناکام بوده‌اند.

بهبود حکمرانی برای مقابله با چالش‌های توسعه امروز

در نهایت، مقابله با چالش‌هایی که کشورهای در حال توسعه امروز با آن مواجهند -‌ رشد آهسته، فساد، ارائه خدمات ضعیف و نفرین منابع طبیعی- نیازمند بازنگری فرآیندی است که بازیگران دولتی و غیردولتی به منظور طراحی و اجرای سیاست‌ها با یکدیگر تعامل می‌کنند. برای درک بهتر، برخی از موارد اخیری که توجه جهانی را به خود جلب کرده، در نظر بگیرید.

■ ایجاد دولت در سومالی و سومالی‌لند: سومالی که یکی از شکننده‌ترین کشورهای جهان به شمار می‌آید، در دو دهه اخیر با خشونت شدیدی مواجه شده است. حملات شورشیان و درگیری‌های منطقه‌ای از ظهور یک دولت مرکزی با انحصار استفاده قانونی از قدرت جلوگیری کرده است. فرقه‌های متخاصم، با منابع قدرت منطقه‌ای خود، در حصول یک توافق معتبر که مسوولیت‌های دولت مرکزی را مشخص کند با مشکل مواجه شده‌اند. بر‌خلاف آن، منطقه خودمختار سومالی‌لند، منطقه‌ای با تنش‌های قومی قبیله‌ای مشابه، از سال 1993 تاکنون پس از آنکه کنفرانس قبیله‌ای با شرکت بخش‌های مدرن و سنتی در تاسیس یک دولت مدرن رسمی موفق بودند، با ثبات و توسعه اقتصادی مواجه بوده است.

■ مقابله با فساد و نفرین منابع در نیجریه: در سال 2010، تنها یک سال پس از یک دهه وفور درآمد ناشی از قیمت‌های بالای نفت، نیجریه از شرکای توسعه خود درخواست حمایت از بودجه کرد. با توجه به چشم‌انداز بلندمدت اقتصادی نیجریه، مشخص نیست که این کشور چه مقدار از ثروت نفتی خود را برای سرمایه‌گذاری در آینده پس‌انداز کرده است، با این حال صندوق ثروت ملی نیجریه در سال 2011 برای حل این نگرانی تاسیس شد. بر اساس اظهارنظر رئیس سابق بانک مرکزی نیجریه، این کشور میلیاردها دلار را به دلیل فساد در شرکت ملی نفت خود از دست داده است. در واقع، آمار منتشرشده به وسیله گزارش آفروبارومتر نشان می‌دهد 78 درصد نیجریه‌ای‌ها احساس می‌کنند دولت در مبارزه با فساد بد عمل کرده است. در نهایت، زمینه نهادی قادر به حفاظت از درآمدهای منابع طبیعی به منظور کاهش نوسانات مالی و ترویج یک محیط کلان اقتصادی منجر به سرمایه‌گذاری بلندمدت نبود. کشورهای متعددی نشان دادند با استفاده از سیاست‌های اقتصادی و پولی موثر می‌توان از «نفرین منابع طبیعی» اجتناب کرد.

■ چالش‌های رشد چین: برای چهار دهه چین نرخ رشدی دورقمی را به ثبت رساند و بیش از 700 میلیون نفر را از فقر رهایی داد، این در حالی بود که اقتصاد این کشور به خوبی با اقتصاد جهانی در هم آمیخته بود. این سابقه رشد اقتصادی به خوبی در جهان شناخته شده است. با وجود این، بر اساس بسیاری از شاخص‌های مورد استفاده متداول،‌ جو سازمانی چین در این مدت تغییر چندانی نکرده است. آیا این موضوع به این معناست که نهادها تلاشی برای رشد نمی‌کنند؟ خیر. درک عمیق‌تر توسعه چین نشان می‌دهد این شاخصه‌ها چه چیزی را در نظر نمی‌گیرند. تصمیمات سیاسی انطباقی و ظرفیت دولت که موجب موفقیت اقتصادی می‌شود به وسیله تغییرات شگرف در مکانیسم مسوولیت‌پذیری و رهبری جامع تسهیل شده است. تجربه چین نشان می‌دهد باید به عملکرد نهادها توجه زیادی داشت. در همین حال، امروز چین با رشد آهسته مواجه است. حفظ رشد اقتصادی سریع نیازمند انگیزه‌های سیاسی برای تغییر مدل رشد بر اساس ورودی کارخانه‌ها، رقابت و نوآوری است. در بسیاری از کشورهای با درآمد متوسط، این تغییر به وسیله بازیگرانی مسدود شده که از رشد اولیه سود برده و انگیزه اندکی برای پیوستن به ائتلافی به منظور ایجاد اصلاحات بیشتر دارند. تنها گذشت زمان شاید برای این چالش‌های حکمرانی راه‌حلی پیدا کند.

■ محرومیت و محله‌های فقیرنشین در شهرهای هند: توسعه شهری از برنامه‌ریزی و سرمایه‌گذاری هماهنگ توسعه‌دهندگان، بوروکرات‌ها، شهروندان و سیاستمداران نشات می‌گیرد، توسعه‌ای که می‌تواند منجر به این شود که شهرها به مراکز رشد، نوآوری و بهره‌وری تبدیل شوند. برنامه‌ریزان می‌توانند زیرساخت‌هایی را فراهم کنند که به سرمایه‌گذارانی که به دنبال بیشینه‌کردن اجاره زمین هستند، کسب‌وکارهایی که نیاز به ارتباط با مصرف‌کنندگان، کارمندان و دیگر شرکت‌ها دارند و شهروندانی که می‌خواهند به خدمات یا مشاغل دسترسی پیدا کنند، کمک کند. اما بسیاری از شهرها در محقق کردن این وعده‌ها ناکام ماندند. در هند، محله‌های فقیرنشین زیاد (در حدود 49 هزار محله با بیش از 10 میلیون ساکن) نشانگر ناکامی دولت در تنظیم سرمایه‌گذاری عمومی و منطقه‌بندی شهری است. شهرهایی با طراحی ضعیف که با تخصیص نامناسب سرمایه ارتباط میان مسکن، حمل‌ونقل مقرون‌به‌صرفه و خدمات رفاهی را محدود کرده و کارگران را به اقامتگاه‌های غیررسمی در حاشیه شهر می‌کشانند. در واقع این توسعه شهری ناهماهنگ از دستیابی شهرها به پتانسیل‌های رشد خود جلوگیری کرده و منجر به محله‌های فقیرنشین بزرگی می‌شود که ساکنان آن را شهروندانی تشکیل می‌دهند که از خدمات اولیه محرومند.

■ تقاضا برای خدمات بهتر در برزیل: در سال 2013 جهان مشاهده کرد که در آستانه رقابت‌های جام‌جهانی فوتبال، چگونه مردم در اعتراض به کیفیت خدمات عمومی (حمل‌ونقل، آموزش و بهداشت) به خیابان‌ها ریختند. برزیل به مدت 12 سال رشدی پایدار و فراگیر را به ثبت رساند، رشدی که باعث شده بود بیش از 30 میلیون نفر از فقر خارج شده و طبقه متوسط تقویت شود. این طبقه متوسط که برای توسعه خدمات عمومی مالیات پرداخت کردند، تقاضای کیفیت و پوشش بهتر این خدمات را داشتند. در حالی که طبقه‌های متوسط رو به بالا روی خدمات خصوصی تکیه کرده و تمایلی به مشارکت در سیستم مالی نداشتند، خدمات عمومی کیفیت پایینی را ارائه می‌دادند. ایجاد یک طبقه متوسط گسترده و کاهش فقر به طور متناقضی ادراک بی‌عدالتی را افزایش داد در حالی که طبقه متوسط انتظار چیزی بیشتر از خدمات عمومی بدون کیفیت را از دولت داشتند.

■ برگزیت و نارضایتی روبه‌رشد از ادغام اقتصادی: در ژوئن 2016، رای‌دهندگان در بریتانیا خروج این کشور از اتحادیه اروپا را انتخاب کردند. عواقب اقتصادی این تصمیم به منبع بلاتکلیفی در چرخه‌های سیاسی بریتانیا و اروپا تبدیل شد. نارضایتی از ادغام سیاسی و اقتصاد تنها مختص این منطقه نبود. در کشورهای مختلف دنیا، احزاب پوپولیست در رقابت‌های انتخاباتی به مخالفت با تجارت و یکپارچگی سیاسی و اقتصادی پرداخته و برخی از آنها به موفقیت کم‌سابقه‌ای در صندوق‌های رای دست یافتند. این احزاب عموماً از سوی افرادی حمایت می‌شدند که از تصمیم‌گیری‌ها ناراضی بوده و این حس در آنها وجود داشت که حق آنها به وسیله عده‌ای قلیل خورده شده است. حتی در کشورهایی که بدون شک از ادغام سود برده‌اند، توزیع نابرابر چنین مزایایی منجر به این شد که بسیاری از شهروندان نسبت به وضعیت موجود پرسش‌هایی داشته باشند، پرسش‌هایی که می‌تواند عواقب بدی برای ثبات و پیوستگی اجتماعی داشته باشد.

این مثال‌ها در چه چیزی مشترکند؟ در واقع تمامی کشورها به دنبال رسیدن به برخی اهداف توسعه هستند: کاهش دادن تهدید خشونت (امنیت)، افزایش رفاه (رشد) و تضمین رفاه مشترک (عدالت و برابری)، و همچنین حفظ فرآیند توسعه پایدار برای نسل‌های بعدی. با وجود این، سیاست‌ها همیشه در جهت نتایج توسعه‌ای مورد انتظار عمل نمی‌کنند. همان‌طور که مثال‌ها نشان می‌دهند، جهان واقعی مملو از تناقض‌هاست. سومالی یک دولت شکننده است در حالی که سومالی‌لند عملکرد دولتی بسیار خوبی دارد. نیجریه سرشار از منابع است اما همچنان یک کشور با درآمد متوسط به پایین به حساب می‌آید. چین رشد سریعی دارد، در حالی که بسیاری از نهادهای کلیدی آن تغییر نکرده‌اند. اقتصاد هند رشد داشته اما نتوانسته افزایش زاغه‌نشینان را کنترل کند. برزیل رشدی فراگیر را تجربه کرده ولی با اعتراضات گسترده طبقه متوسط روبه‌روست. بریتانیا بیکاری کمی دارد اما به خروج از اتحادیه اروپا رای داده است. به نظر می‌رسد موضوع مشترک میان این رفتار متناقض، عملکرد ضعیف حکومت‌هاست: سیاست‌های غیرموثر همچنان ادامه دارد و آرایش غیرمعمول موسسات نتایج مثبتی ایجاد می‌کند. بنابراین، چه چیزی منجر به اثربخشی سیاسی می‌شود؟

محرک‌های اثربخشی: تعهد، هماهنگی، همکاری

بسیاری از مواقع، زمانی که سیاست‌ها و راه‌حل‌های فنی در دستیابی به نتایج دلخواه ناکام هستند، نهادها را مقصر جلوه می دهند و راه‌حل‌ها معمولاً در راستای بهبود نهادها پیشنهاد می‌شوند. اما نمونه‌های زیادی از آرایش نهادی وجود دارد که منجر به توسعه می‌شود، همان‌طور که مثال‌های فراوانی نیز از عملکرد ضعیف این نهادها وجود دارد. در بسیاری از موارد، رشد سریع و ناگهانی، غیرمنتظره به نظر می‌رسد. به دلیل تنوع مسیرها و خطرات، آشکار ساختن محرک‌های اثربخشی سیاسی امری حیاتی است. تعهد، هماهنگی و همکاری، سه کارکرد نهادی اصلی است که برای تضمین نتایج مطلوب قوانین و منابع مورد نیاز است.

ظاهر در برابر عملکرد: عوامل اساسی کارایی سیاسی

تعهد (commitment) بازیگران را قادر می‌سازد تا به اعتبار سیاست‌ها اعتماد کرده و رفتار خود را با آن تطبیق دهند. سازگاری سیاست‌ها با زمان به آسانی حاصل نمی‌شود. شرایط تغییر می‌کند، اهداف سیاستگذاری ممکن است فراتر از چرخه سیاسی گسترده شود و تخصیص منابع ممکن است با مشکل مواجه شود. همه اینها می‌تواند انگیزه اجرای سیاست‌های انتخاب‌شده را تغییر دهد. هم‌راستا با نظریه اقتصادی قراردادهای غیرکامل، سیاست‌ها به منظور تضمین اعتبار، نیاز به دستگاه‌های متعهدی دارند. امنیت، اساس توسعه پایدار است و امنیت اساساً بر تعهد استوار است. آیا احزاب در حال نبرد قادر خواهند بود که به یک توافق معتبر دست یافته تا به خشونت پایان داده و دولتی با انحصار استفاده قانونی از قدرت تشکیل دهند؟ در سومالی‌لند، تعهد به وسیله ایجاد یک آرایش نهادی به دست آمد. آرایشی که انگیزه‌های کافی را برای تمامی گروه‌های اصلی به منظور کار زیر پرچم قانون فراهم کرد. تعهد بسیار معتبر است چرا که در صورتی که هر حزبی از این توافق شانه خالی کند، همه پای ضررش ایستاده‌اند. برخلاف سومالی‌لند، در سومالی با وجود تلاش‌های بین‌المللی برای ایجاد یک دولت مستقل،‌ گروه‌های سیاسی مختلف بر این باورند که به جای ایجاد تشکیل دولت مرکزی بهتر است قدرت خود را حفظ کنند. چرا؟ بخشی از این موضوع به ماهیت توافق‌ها و آرایش‌های نهادی پیشنهادی برمی‌گردد که در خدمت به عنوان یک دستگاه‌های اجرایی موثر ناکام بوده‌اند. زمانی که تعهد به توافق معتبر نباشد، طرف‌های درگیر از پای میز معامله کنار رفته و خشونت فراگیر می‌شود: گروه‌های متخاصم ممکن است توافق صلح را انکار کنند، سیاستگذاران ممکن است وعده‌های خود در خصوص انتقال منابع به مناطق یا گروه‌های ناراضی را به تعویق بیندازند،‌ طرفین درگیر ممکن است قادر به اطاعت از احکام دادگاه نباشند یا پلیس ممکن است به جای حفاظت از شهروندان موجب آزار آنها شود. یک تعهد معتبر حامی سیاست‌های رشد و حقوق مالکیت به منظور ثبات اقتصاد کلان و رشد اقتصادی ضروری است. بر اساس شواهد اخیر، رشد بلندمدت در کشورهایی با رشد سریع حاصل نمی‌شود بلکه در کشورهایی رخ می‌دهد که در پاسخ به بحران‌های اقتصادی یا درگیری‌های خشونت‌بار دچار سقوط و انحطاط نشده‌اند. رشد نیازمند محیطی است که در آن شرکت‌ها و افراد برای سرمایه‌گذاری روی منابع خود و در جهت فعالیت‌های پربازده احساس امنیت کنند. این تعهد ممکن از مسیرهای متنوعی ظهور کند. در دوران اوج‌گیری چین در دهه 1980، موفقیت رشد به تعهد دولت‌های محلی، شرکت‌های خصوصی و کشاورزان روستایی وابسته بود که همگی منافع خود را حفظ می‌کردند. بر‌خلاف چین، نیجریه زمینه‌های نهادی تعهد مورد نیاز برای حفاظت از درآمدهای ناشی از استخراج منابع طبیعی را به منظور حمایت از توسعه بلندمدت فراهم نکرده بود. در خصوص نیجریه، جایی که در آنجا درک فساد منفی است، پیاده‌سازی قوانین مالی که در زمینه‌های دیگر کارا باشد یک تعهد معتبر تلقی نمی‌شود، چرا که مقامات دولتی به منافع کوتاه‌مدت بسنده کرده‌اند. رهبران دولتی در خصوص ماندگاری منابع در آینده اطمینان ندارند بنابراین انگیزه دارند که آنها را همین حالا مصرف کنند.

با این همه، تعهد معتبر به تنهایی کافی نیست و به هماهنگی (Coordination) نیز نیاز است. به منظور سرمایه‌گذاری و نوآوری، شرکت‌ها و افراد باید به این باور برسند که دیگران نیز سرمایه‌گذاری خواهند کرد. موسسات می‌توانند با هماهنگی در زمینه تصمیم‌گیری برای سرمایه‌گذاری و انتظارات فعالان بازار، در حل ناکامی بازار کمک کنند. از بینشی که بر این باور است که ناکامی در فعالیت سرمایه‌گذاری هماهنگ می‌تواند به توسعه‌نیافتگی منجر شود بیش از یک دهه می‌گذرد. موردی را در نظر بگیرید که در آن کارخانه‌های بزرگ بسیار کارا باشند اما سرمایه‌گذاری در آنها برای شرکت‌های جداگانه سودآور نباشد مگر اینکه تمامی این شرکت‌ها به طور همزمان در یک گروه سرمایه‌گذاری کنند. شاید اندازه بازار برای منطقی بودن سرمایه‌گذاری‌های مقیاس بزرگ بسیار کوچک باشد، اما این مشکل نیز می‌تواند حل شود، به این صورت که تمامی صنایع در کنار یکدیگر گسترش یافته و برای دیگری بازار فراهم کنند. در چنین شرایطی دو نتیجه ممکن است رخ دهد. نخستین حالت این است که هیچ شرکتی در کارخانه‌های بزرگ سرمایه‌گذاری نکند و سطوح بازده همچنان پایین باقی بماند. حالت دوم اما نتیجه بهتری می‌دهد، در این حالت شرکت‌هایی که قادر به هماهنگی در یک حرکت همزمان هستند می‌توانند تولیدی موثر در مقیاس بزرگ داشته باشند. چنین مشکلات هماهنگی می‌توانند در بسیاری از زمینه‌ها از حوزه‌های مالی گرفته تا نوآوری و برنامه‌ریزی شهری، اتفاق بیفتد. در هند، کمبود هماهنگی میان برنامه‌ریزان شهری، توسعه‌دهندگان املاک و سیاستمداران محلی مانع طراحی موثر مناطق شهری شده و بسیاری از شهرها را از اجرای نقش خود در فرآیند رشد بازداشته است.

در نهایت، اثربخشی سیاسی به منظور دستیابی به توسعه عادلانه به همکاری (Coopration) نیازمند است. گسترش حس همکاری در جوامع می‌تواند تضمین کند که فرصت‌ها بر اساس توانایی افراد برای سرمایه‌گذاری در ارائه خدمات باکیفیت در زمینه‌های آموزش و بهداشت و... توزیع شده و همه به فرصت‌های اقتصادی دسترسی خواهند داشت. برای اینکه چنین سرمایه‌گذاری‌هایی رخ بدهد، منابع باید جمع‌آوری شده و مجدداً توزیع شود. در واقع، هیچ کشور پردرآمدی بدون اخذ مالیات قابل ‌توجه و هزینه‌های عمومی نتوانسته عدالت را در جامعه بهبود بخشیده و نابرابری رفاه را در میان نسل‌های مختلف کاهش دهد. علاوه بر این، برای افراد محقق شدن بازده چنین سرمایه‌گذاری نیازمند دسترسی به فرصت‌های اقتصادی است، به خصوص دسترسی به فرصت‌هایی که به آنها اجازه دهد تا از سرمایه انسانی استفاده کنند. برای کشوری که مالیات مورد نیاز را برای سرمایه‌گذاری در خدمات عمومی جمع‌آوری می‌کند، شهروندان آن باید به همکاری تمایل داشته باشند. همکاری به وسیله تعهد تقویت می‌شود چرا که اجرای معتبر و سازگار قوانین نیازمند گسترش فرصت‌هاست.

گاهی اوقات، همکاری در جوامع کارساز نیست. برای مثال، در برزیل شهروندانی که تقاضای خدمات عمومی باکیفیت‌تری داشتند، با مشکلاتی مشابه با کشورهای دیگر مواجه شدند: شکنندگی قرارداد اجتماعی. در چنین مواردی، کیفیت پایین خدمات عمومی باعث می‌شود تا طبقه متوسط به بالا تقاضای خدمات خصوصی کنند، موضوعی که تمایل آنها را برای همکاری و مشارکت مالی در خدمات عمومی تضعیف کرده و یک چرخه منحرف ایجاد می‌کند. تعهد، هماهنگی و همکاری عوامل نهادی حیاتی برای ایجاد سیاست‌های موثر است و در نتیجه می‌تواند منجر به نتایج توسعه‌ای مطلوب شود. با وجود این، این سه عامل تنها تحت شرایط مشخصی مکمل یکدیگر خواهند بود.

زمانی که میل سیاسی به اندازه کافی نیست: قدرت، چانه‌زنی و عرصه سیاست

گزارش بانک جهانی این‌گونه استدلال می‌کند که سه عامل کلیدی عملکرد موسسات کارایی سیاست‌های توسعه‌ای را بهبود می‌بخشد: تعهد معتبر، هماهنگی و همکاری. اما چرا سیاست‌ها اکثر اوقات غیرموثرند؟ یک پاسخ معمول به این پرسش این است که سیاست‌های درست وجود داشته و آماده اجرایی شدن است، اما چیزی که وجود ندارد عزم سیاسی در عرصه ملی است. بانک جهانی معتقد است تصمیم‌گیران (نخبگان) ممکن است اهداف درستی داشته باشند اما قادر به اجرای سیاست‌های صحیح نیستند چرا که انجام دادن آن ممکن است تعادل موجود و در واقع توازن قدرت کنونی را به چالش بکشد. بنابراین توازن قدرت در جامعه ممکن است حاصل شرایطی باشد که از تعهد، هماهنگی و همکاری نشات می‌گیرد. نهایتاً، اثربخشی سیاسی نه‌تنها به سیاست‌های انتخابی بستگی دارد بلکه به چگونگی انتخاب و اجرای آنها نیز مربوط می‌شود. سیاستگذاری و اجرای قوانین هر دو در برگیرنده چانه‌زنی (bargaining) میان بازیگران مختلف است. محیطی که در آن تصمیمات در عرضه سیاست انجام گیرد، در واقع فضایی است که در آن گروه‌ها و بازیگران مختلف با یکدیگر تعامل کرده و در خصوص جنبه‌های عمومی مختلف آن با یکدیگر رایزنی کنند. در چنین محیطی توافقات به تدریج منجر به تغییراتی در قوانین رسمی خواهد شد. این همان محیطی است که در آن حکمرانی خود را نشان می‌دهد. عرصه‌های سیاسی می‌تواند در سطوح محلی، ملی، بین‌المللی و فرامرزی یافت شود. این عرصه‌ها می‌توانند رسمی (مجلس، دادگاه‌ها، سازمان‌های بین‌دولتی، آژانس‌های دولتی)، سنتی (شورای ریش‌سفیدان) یا غیررسمی (شبکه رفقای قدیمی، توافق‌های پشت‌پرده) باشند. چه کسی در این عرصه سیاسی چانه‌زنی می‌کند و چگونه موفقیت چانه‌زنی به وسیله قدرت بازیگران تعیین می‌شود؟ قدرت در عرصه سیاستگذاری به وسیله توانایی افراد یا گروه‌ها به منظور صدور حکم برای دیگران در راستای منافع آن اشخاص یا گروه‌ها بیان می‌شود به طوری که نتایج دلخواهی به همراه داشته باشد. در واقع توزیع قدرت یک عنصر کلیدی در اثربخشی سیاسی است. در حین فرآیندهای چانه‌زنی سیاسی، توزیع نابرابر قدرت (عدم تقارن قدرت) می‌تواند کارایی سیاسی را تحت‌تاثیر قرار دهد. عدم تقارن قدرت لزوماً مضر نیست و در واقع می‌تواند مسیری (برای مثال به وسیله واگذاری قدرت) برای دستیابی به اثربخشی باشد. بر‌خلاف آن، جنبه منفی عدم تقارن قدرت خود را در مصادره (Capture)، مریدپروری (Clientelism‌) و طردشدگی (Exclusion) نشان می‌دهد.

چگونه عدم تقارن قدرت برای امنیت، رشد و عدالت مساله‌ساز می‌شود

■ طردشدگی: یکی از مظاهر عدم تقارن قدرت، طردشدگی افراد یا گروه‌ها از عرصه چانه‌زنی است، موضوعی که می‌تواند برای امنیت بسیار مهم باشد. زمانی که بازیگران قدرتمند از عرصه سیاسی طرد شوند، خشونت به عنوان یک عمل منطقی به عنوان راهی برای رسیدن افراد و گروه‌ها به اهدافشان ترجیح داده می‌شود. این موضوع می‌تواند منجر به شکست میان حاضران در عرصه چانه‌زنی شود. طردشدگی می‌تواند به صورت کمبود دسترسی به نهادهای دولتی، منابع و خدمات نیز باشد. توزیع قدرت در میان گروه‌های قومی به وسیله دسترسی آنها به قدرت دولتی مرکزی اندازه‌گیری شده و به خوبی می‌تواند میزان تعارضات خشونت‌بار را در سطح ملی پیش‌بینی کند. تحلیل‌های آماری اطلاعات روابط قدرت قومی بین سال‌های 1945 تا 2005 نشان می‌دهد دولت‌هایی که به واسطه پیشینه قومی، بخش عظیمی از جمعیت را از خدمات عمومی محروم کرده‌اند بیشتر با احتمال وقوع شورش‌های مسلحانه مواجهند. وجود هنجارهایی که برخی از گروه‌های خاص (نظیر زنان و اقلیت‌ها) را در عرصه چانه‌زنی سیاسی در نظر نگیرد موجب تشدید عدم تقارن قدرت شده و نتایجی ناعادلانه و ناامن را در پی خواهد داشت.

■ مصادره: دومین مظهر عدم تقارن قدرت -‌توانایی گروه‌های تاثیرگذار در مصادره سیاست‌ها و استفاده از آنها در راستای منافع خود- برای درک بهتر اثرگذاری سیاست‌ها در ترویج بلندمدت رشد کمک می‌کند. برای مثال در دهه 1990، برخی از بزرگ‌ترین گروه‌های صنعتی اندونزی ارتباطاتی قوی با رئیس‌جمهور سوهارتو داشتند. بین سال‌های 1995 و 1997، شایعات متعددی در خصوص سلامت رئیس‌جمهور به زبان‌ها آمد. در این مدت، گروه‌های صنعتی‌ای که نزدیکی بیشتری با رئیس‌جمهور داشتند، با سقوط بیشتر ارزش سهام خود مواجه شدند. اثرات مصادره می‌تواند برای اقتصاد بسیار پرهزینه باشد. شرکت‌های متصل به قدرت حاکم قادرند تا در مقررات کسب‌وکار به صورت ترجیحی عمل کنند، این در حالی است که موانع قانونگذاری (نظیر دسترسی به وام، سهولت در الزامات صدور مجوز، یارانه‌های انرژی یا موانع واردات) روز به روز برای شرکت‌های تازه‌وارد بیشتر می‌شود. چنین رفتارهایی می‌تواند رقابت را از بین برده، منجر به تخصیص نامناسب منابع شده و به نوآوری و بهره‌وری آسیب برساند. از سال 1996 تا 2002، شرکت‌های متصل به قدرت حاکم در پاکستان با وجود بهره‌وری کمتر و نرخ بدهی بالاتر، 45 درصد بیشتر از شرکت‌های دیگر از اعتبارات دولتی استفاده کردند. بر اساس شکاف بهره‌وری میان شرکت‌ها، هزینه سالانه این تخصیص نامناسب اعتبارات می‌تواند در حدود 6 /1 درصد تولید ناخالص داخلی باشد.
با وجود اینکه اقتصادها قادرند بدون تغییرات چشمگیر در ماهیت حکمرانی خود رشد کنند اما مشخص نیست که این رشد تا چه مدت پایدار باشد. کشورهایی را در نظر بگیرید که به ظاهر در تله توسعه گیر کرده‌اند. بر‌خلاف پیش‌بینی بسیاری از نظریه‌های رشد، کشورهای کم‌درآمد و با درآمد متوسط تمایلی برای همگرایی به سمت کشورهای پردرآمد ندارند. شواهد نشان می‌دهد کشورها در هر سطح درآمدی که باشند باز هم با خطر رکود مواجهند. زمانی که استراتژی‌های رشد به بن‌بست می‌رسد، چه چیزی کشورها را از انتقال به یک استراتژی رشد بهتر دور می‌کند؟ به جز چند استثنا، مشاوره سیاسی برای این کشورها روی دلایل تقریبی انتقال (بازده تخصیص منابع یا ارتقای صنعتی) متمرکز شده است. مشکل واقعی ممکن است ریشه‌های سیاسی داشته باشد: بازیگران قدرتمند که حین فاز رشد کنونی یا قبلی با سودهای کلان مواجه شده‌اند ممکن است نسبت به تغییر جهت به سمت مدل رشد دیگر مقاومت نشان دهند. این بازیگران ممکن است برای مصادره سیاست‌ها به منظور خدمت در جهت منافعشان از نفوذ خود استفاده کنند.

■ مریدپروری سیاسی: سومین مظهر عدم تقارن قدرت مریدپروری سیاسی است. یک استراتژی سیاسی که مشخصه آن تبادل کالاهای مادی به‌ازای حمایت انتخاباتی است. این استراتژی به درک این موضوع کمک می‌کند که چرا سیاست‌هایی که به دنبال ترویج عدالت هستند اغلب غیرموثرند. اگر‌چه سیاست‌های حامی عدالت می‌توانند به صورت بالقوه و در میان‌مدت و بلندمدت برای رشد سودمند باشند، اما در کوتاه‌مدت ممکن است منافع گروهی خاص را تحت تاثیر قرار دهند. افرادی که تحت‌تاثیر سیاست‌های عدالت‌محور قرار گرفته‌اند ممکن است نگران از دست دادن رانت یا کاهش نفوذ خود باشند و بنابراین در تلاش برای تضعیف اجرای این قوانین خواهند بود. زمانی که جوامع با سطح بالایی از نابرابری مواجه هستند، نابرابری دوام بیشتری خواهد داشت. مریدپروری منجر به شکست تعهدات در رسیدن به اهداف برنامه‌ریزی‌شده بلندمدت می‌شود. مریدپروری می‌تواند از دو راه عمده، موجب تطبیق و اجرای سیاست‌ها شود. در نوع اول از آرایش مریدپروری، رابطه میان مقامات دولتی و رای‌دهندگان مخدوش می‌شود. به جای یک رابطه پویا که در آن مقامات نماینده رای‌دهندگان باشند، تعامل تبدیل به یک چانه‌زنی می‌شود که در آن سیاستمداران اغلب در ازای مزایای کوتاه‌مدت نظیر یارانه به خرید رای روی می‌آورند. این چانه‌زنی زمانی بیشتر متداول است که افراد به زمان حال بیش از آینده اهمیت دهند.

در دومین حالت از مریدپروری، سیاستمداران پاسخگوی گروهی می‌شوند که نفوذ بیشتری دارند. برای مثال منافع اتحادیه معلمان را به دانش‌آموزان ترجیح می‌دهند. این موضوع زمانی رخ می‌دهد که بقای سیاسی مقامات در گرو حمایت از گروهی خاص باشد. هزینه این عمل سوء می‌تواند بسیار بالا باشد. در ازای حمایت سیاسی، ارائه‌دهندگان خدمات ممکن است از طریق منابع عمومی مختلف، خودداری از تلاش (به شکل عدم ارائه خدمات یا ارائه با کیفیت‌های پایین) یا حضور در فعالیت‌های فسادبرانگیز، کیفیت خدماتی چون آموزش، بهداشت و زیرساخت‌ها را به شدت تنزل بخشند. زمانی که گروه‌های مسوول ارائه خدمات، سیاستمداران را در سلطه خود قرار دهند، نظارت بر آنها دیگر ارزشی نداشته و منجر به تعهد ضعیف در ارائه خدمات می‌شود.

یک تجربه سیاستگذاری در کنیا این نکته را به‌خوبی نشان می‌دهد. این تجربه اثر معلمان قراردادی در مداخلات مدیریت‌شده به وسیله سازمان‌های غیردولتی و مداخله به وسیله دولت را با هم مقایسه می‌کند. نتایج آزمایش نشان داد NGO‌ها در اعمال جرایم بسیار معتبرتر از دولتند. زمانی که تعهد به صورت سیستماتیک نقض می‌شود،‌ انگیزه مردم برای همکاری کاهش یافته و برخی گروه‌ها با تقاضای خدمات خصوصی به دنبال راه‌هایی برای مشارکت نکردن در ترویج کالاهای دولتی خواهند بود. در آرایش مریدپرورانه، دولت‌ها به درآمدهای مالیاتی پایین و ارائه کالاهای عمومی کمتر تمایل داشته و فعالیت اقتصادی و اخذ مالیات در آینده را تضعیف می‌کنند.

بهترین اقدام یا متناسب‌ترین اقدام؟ بررسی دوباره مفهوم بهترین از دیدگاه چانه‌زنی

تمرکز تلاش‌های اصلاحی برای توسعه جوامع، عموماً بر اجرای بهترین سیاست قبلاً آزمایش‌شده برای جامعه و ایجاد ظرفیت برای اجرای آن متمرکز است. ظرفیت اغلب به‌عنوان پیش‌نیاز برای اثربخشی یک سیاست محسوب می‌شود. در واقع هم وجود ظرفیت به همین اندازه مهم بوده و در بسیاری موارد تنها محدودیت مهم بر سر راه اثرگذاری یک سیاست است. در مواردی هم می‌تواند یک دارایی مهم محسوب شود. اینکه کی و کجا از این ظرفیت استفاده شود اما، همچنان به نتیجه چانه‌زنی‌ها بستگی دارد. حتی با وجود ظرفیت‌های مدیریتی و فیزیکی، اجرای سیاست‌ها می‌تواند با شکست روبه‌رو شود اگر گروه‌هایی با قدرت چانه‌زنی بالا، نفع خاصی در اجرایی شدن سیاست نداشته باشند. یک مثال، سرمایه‌گذاری اندک در بخش داده‌های آماری در آفریقاست که ضعف آن امکان بررسی میزان اثربخشی سیاست‌های اجرا‌شده را با مشکلات جدی روبه‌رو می‌کند. علاوه بر این در بسیاری از کشورهای آفریقایی، ساختار سیاسی موجود رفتارهای اجتماعی را که عملاً مانع اثربخشی سیاست‌های توسعه‌ای بوده یا حداقل اثر آنها را به‌شدت کاهش می‌دهند، حمایت می‌کند و باعث تقویت آنها می‌شود. بنابراین سرمایه‌گذاری در ایجاد ظرفیت، کافی نیست. طراحی سیاست‌هایی برای رشد، امنیت و برابری، نیازمند درک توازن قدرت میان بازیگران در حوزه اجرایی آن سیاست است. در حضور بازیگران قدرتمندی که می‌توانند مانع اجرای یک سیاست شده یا بازدهی آن را کاهش دهند، لزوماً اجرای بهترین سیاستی که قبلاً اجرای آن امتحان شده، بهترین انتخاب نخواهد بود. بلکه سیاست مورد اجرا باید بتواند بازدهی عملی داشته باشد. حتی اگر انتخاب اول سیاستگذار در این جامعه، بازدهی عملی هم داشته باشد، اگر توازن قدرت در بین بازیگران را در جهات منفی تغییر دهد، می‌تواند در نهایت بیشتر از نفع، به زیان منتهی شود. به‌عنوان مثال وقتی دولت، عملاً از سوی شرکت‌های بزرگ مصادره شده و نابرابری شدیدی وجود دارد، اتحادیه می‌تواند تنها راهی باشد که کارگران از طریق آن راه‌حلی برای مشکلاتشان بیابند، هرچند که این اتحادیه نماینده تمام کارگران هم نباشد. در این وضعیت تصویب قرارداد کاری انعطاف‌پذیر به معنای کاهش قدرت اتحادیه، افزایش نابرابری و تمرکز بیشتر قدرت در دست ثروتمندان خواهد بود.

اهرم‌های تغییر: رقابت، مشوق‌ها، انگیزه‌ها و باورها

از منظر عدم توازن قدرت، تلاش در جهت افزایش قدرت بعضی سازمان‌ها، با هدف افزایش تاثیرگذاری و میزان مشارکت و همکاری آنها، عملاً به معنای زیر سوال بردن بسیاری از روش‌های سنتی توسعه جامعه است. برای هر کسی که در زمینه طرح‌ریزی سیاست‌های موثرتر، کار می‌کند جالب است که بداند نحوه توزیع قدرت چگونه می‌تواند طرح‌ریزی سیاست و نحوه اجرای آن را تحت تاثیر قرار دهد و حتی حوزه سیاستگذاری می‌تواند دوباره تعریف ‌شده و در نتیجه تنوع و حوزه سیاست‌هایی که می‌توان اجرایی کرد تغییر کند.

بازتعریف حوزه سیاستگذاری، معمولاً وقتی اتفاق می‌افتد که افراد موثر در فرآیند تصمیم‌گیری، تغییر می‌کنند، یا مشوق‌های تعریف‌شده برای رسیدن به هدفی خاص تغییر می‌کنند یا ترجیحات و باورهای افراد موثر در فرآیند تعریف یا اجرا، تغییر می‌کنند. به‌عنوان مثال می‌توانید به میزان موفقیت کشورها در بازتوزیع درآمد از طریق سیستم‌های مالی توجه کنید. میزان متوسط نابرابری (که با ضریب جینی نشان داده می‌شود) بر اساس درآمد بازاری اشخاص، در کشورهای توسعه‌یافته 47 /0 و در کشورهای در حال توسعه 52 /0 است. این رقم بعد از کسر مالیات و بازتوزیع آن طبق سیستم داخلی هر کشور، تغییر کرده و به عدد 31 /0 برای کشورهای توسعه‌یافته و 5 /0 برای کشورهای در حال توسعه می‌رسد. اگر سرویس خدمات عمومی، به‌طور خاص بهداشت و آموزش را هم در نظر بگیریم، میزان کاهش ضریب جینی از این هم بیشتر بوده و به ترتیب برابر 22 /0 در توسعه‌یافته و 42 /0 در کشورهای در حال توسعه خواهد بود. این تفاوت شدید میزان تاثیرگذاری را می‌توان در هر یک از سه گروه عواملی که پیش از این ذکر کردیم یا ترکیبی از هر سه جست‌وجو کرد.

■ رقابت: (Contestability) اینکه چه کسی شامل یک سیاست خاص می‌شود و چه افراد یا گروه‌هایی از زمره آن خارج هستند، موضوعی است که از سوی بازیگران رقیب در مرحله سیاستگذاری تعیین می‌شود. همچنین میزان این تاثیرگذاری، و جهت‌دهی به سیاست‌ها یا نحوه اجرای آنها، بستگی به انگیزه جریان‌های رقیب و ذی‌نفع در موضوع دارد. البته لزوماً وجود قدرت‌های رقیب بیشتر در جریان ایجاد، انتخاب و اجرای یک سیاست، باعث نمی‌شود نتیجه حاصله بهتر باشد بلکه می‌توان گفت هرچه رقابت بین بازیگران در این عرصه بیشتر باشد، در نهایت قانونی عادلانه‌تر خواهیم داشت که همکاری برای اجرای آن هم بیشتر است.

■ مشوق‌ها: وجود مشوق برای طرف‌های درگیر در اجرای یک سیاست، عاملی حیاتی و اصلی برای پایبندی محسوب می‌شود. همچنین معتبر بودن تعهدات حتی در صورت تغییر شرایط هم لازمه ایجاد پایبندی در طرف‌های مجری یک سیاست است.

■ ترجیحات و باورها: ترجیحات و باورهای سیاستگذاران؛ تعیین خواهد کرد که نتیجه و برآیند اجرای سیاست باعث افزایش رفاه چه بخش‌هایی از جامعه خواهد شد و در چه حالت سیستم به علایق گروه‌هایی که کمتر تحت تاثیر قرار گرفته‌اند توجه می‌کند. اما چون این باورها و اعتقادات است که هدف نهایی هر سیاست را تعیین می‌کند، هماهنگی باورها و عقاید سیاستگذاران، ضروری به نظر می‌رسد.

این گزارش سعی می‌کند به بررسی عمیق این موضوع بپردازد که چگونه تغییر در رقبا، مشوق‌ها یا باورها و اعتقادات می‌تواند تاثیر سیاست‌هایی را که در زمینه امنیت، رشد و برابری اجرا می‌شوند افزایش دهد. بسته به اینکه چالش اولیه‌ای که به دلیل وجود آن به‌کارگیری سیاست لازم تلقی شده است، چه ماهیتی داشته باشد، می‌توان تعیین کرد از کدام مولفه برای اثرگذاری بیشتر می‌توان استفاده کرد.

نقش قانون بر شکل‌دهی محدوده اجرای سیاست

قانون ابزار قدرتمندی برای تغییر شکل عرصه سیاست محسوب می‌شود. اگرچه قوانین معمولاً، ترجیحات بازیگرانی را منعکس می‌کنند که قدرت چانه‌زنی بیشتری دارند، اما در عین حال می‌توانند به‌عنوان ابزاری قدرتمند برای تغییر استفاده شوند. قانون در واقع ابزاری است که زبان، ساختار و نحوه خاصی را برای بیان درخواست‌های گوناگون ارائه می‌دهد و همین موضوع به آن قدرت می‌دهد. قانون در ترکیب با سایر ابزارهای اقتصادی و اجتماعی، می‌تواند به‌عنوان ابزاری هماهنگ و متعهد‌کننده استفاده شود تا هم مسوولیت‌پذیری طرفین درگیر در اجرای سیاست را افزایش دهد و هم تغییراتی ایجاد کند تا فضای چانه‌زنی بازیگران مختلف به سمت تساوی بیشتر میل پیدا کند. قوانین موثر، می‌توانند رقابت را با برابرتر کردن قدرت چانه‌زنی طرفین افزایش دهند، با افزایش هزینه عدم تبعیت از سیاست در حال اجرا، برای اجرایی کردن آن ایجاد مشوق کنند و ترجیحات و اولویت‌های افراد درگیر را با افزایش نقاط کانونی که حول آن همکاری می‌تواند رخ دهد، جابه‌جا کنند.

قانون می‌تواند نقش مهمی در رقابتی کردن عرصه سیاست بازی کند. این افزایش رقابت، می‌تواند هم شامل قوانین قبل از برقراری و اجرای سیاست و هم شامل قوانین بعد از اجرای آن باشد. هرقدر بازیگران در عرصه تصویب یا اجرای یک سیاست، اعتقاد داشته باشند در تهیه آن نیازها، علایق و منافع فقط یک گروه خاص لحاظ شده است، احتمال عدم پایبندی و همچنین اعتراض علنی آنها بیشتر می‌شود. جلسات توجیه عمومی، مشاوره با ذی‌نفعان، ایجاد فرآیندهای مشارکتی از مواردی است که می‌تواند این وضعیت را متعادل کند. قانون در این مورد هم می‌تواند به افزایش توان پاسخگویی مسوولان اجرا کمک کند و هم با تغییر قوانین بازی، وضعیت را به سمت رقابتی‌تر شدن سوق دهد.

قانون همچنین می‌تواند به انگیزه‌های افراد در جهتی شکل دهد که آنها مشتاق شرکت در اجرای سیاست شوند. این کار دو روش کلی دارد. برقراری قانونی مجازات‌هایی برای عدم اجرای قانون یا تعیین مشوق‌هایی برای تعهد به اجرای سیاست تعیین‌شده. با این روش، قانون می‌تواند سیاست‌های مختلفی همانند منع پرداخت رشوه تا ممنوعیت ازدواج کودکان را با موفقیت اجرایی کند. بر اساس نظریه کلاسیک حقوقی هارت، قوانین از طریق قدرت قهری، قدرت مشروع و قدرت هماهنگی، شرکت‌ها و افراد را مجبور به انجام یا عدم انجام رفتارهایی خاص می‌کنند.

قانون همچنین می‌تواند اولویت‌ها و ترجیحات افراد را شکل داده و نشان دهد هر فرد، طبق سازوکاری خاص چه انتظاری از رفتار افراد دیگر درگیر در اجرای این سیاست می‌تواند داشته باشد. مردم همچنین از اجرای قانون استقبال می‌کنند، به این علت که در حکم تابلوی اعلاناتی عمل می‌کند که دستورالعمل دقیق نحوه رفتار، خصوصاً وقتی گزینه‌های مختلفی پیش‌رو دارند، روی آن نوشته شده است و می‌تواند در میان دیدگاه‌های مختلف مرجع نهایی محسوب شده و انجام فرآیندها را تسهیل کند.

در نهایت برای اینکه یک کشور بتواند به حداکثر ظرفیت اقتصادی و اجتماعی خود برسد، قانون نقش مهمی را بازی می‌کند. اما همان‌طور که گوردون براون، نخست‌وزیر سابق انگلستان اشاره کرد: «در فرآیند تصویب و اجرای قانون، 500 سال اول بسیار سخت خواهد بود.» یک قانون ایده‌آل از دل همان جامعه‌ای که قرار است در آن اجرا شود برمی‌آید. این نحوه از شکل‌گیری قانون، اگرچه بسیار زمان‌بر است اما جامعه به اجرای آن تعهد ویژه‌ای خواهد داشت. طراحی سیاست‌ها عملی که در آن این نقش‌های مختلف قانون (ایجاد انگیزه و افزایش رقابت و‌...) می‌تواند اثربخشی سیاست‌های توسعه‌ای را افزایش داده و در نهایت کشور را در مسیری به سمت حکومت قدرتمندتر قانون، قرار دهد.

افزایش اثربخشی سیاست‌های رشد، امنیت و برابری: نقطه شروع اصلاحات

افزایش نقش قانون در تغییر فضای رقابت و انگیزه و باورها و اولویت‌های تعیین سیاست، چطور می‌تواند اثربخشی سیاست‌های اجرایی در زمینه رشد و امنیت برابری را افزایش دهد؟ به‌عنوان مثال امنیت را در نظر بگیریم. به‌صورت رسمی یا غیررسمی، نهادهای دولتی می‌توانند مشکلات مربوط به همکاری در اجرا و تعهد را با ایجاد انگیزه در طرف‌های درگیر، به‌جای استفاده از خشونت یا اجبار، حل کنند. چهار مکانیسم مهم دولتی برای بهبود وضعیت امنیت، به این شرح است: تقسیم قدرت، بازتوزیع منابع، حل‌وفصل اختلافات و جرایم. در زیر دو مکانیسم اول، یعنی تقسیم قدرت و بازتوزیع منابع را شرح می‌دهیم.

تقسیم قدرت و بازتوزیع منابع، میزان طردشدگی‌ها و همچنین انگیزه برای استفاده از خشونت را کاهش می‌دهد. به این دلیل که طردشدگی، انگیزه ایجاد خشونت را افزایش می‌دهد، در نتیجه استفاده از انواع مکانیسم‌های تقسیم قدرت، مثل استفاده از نمایندگان همه جناح‌ها در قانونگذاری، می‌تواند انگیزه استفاده از خشونت را به‌شدت کاهش دهد چون در این وضعیت، همه افراد از وجود امنیت سود برده و انگیزه کمتری برای بر هم زدن آن دارند. مکانیسم‌های تقسیم قدرت، خصوصاً در جوامعی به کار می‌آید که مردمی با نژاد و مذاهب مختلف در آن زندگی می‌کنند. جوامعی مثل بوسنی و هرزگوین، ایرلند شمانی، کنیا و آفریقای جنوبی. علاوه بر آن این مکانیسم در کشورهایی که در آنها درگیری نظامی، میراث مردم و راه برخورد ایدئولوژی‌ها در طول زمان بوده است هم کاربرد دارد.

معاملات تقسیم قدرت، که در نهایت به آرامش و امنیت منجر می‌شود، معمولاً بین نخبگان جامعه صورت می‌گیرد. در این دسته از معاملات، گروه‌های نخبه انگیزه‌هایی برای مصالحه با یکدیگر یافته و این انگیزه‌ها را بین پیروان خود هم گسترش می‌دهند تا با پیروان گروه دیگر وارد صلح شوند و البته معمولاً راه‌های جایگزین بدون خشونت برای رقابت در قدرت هم پیشنهاد می‌شود.

مکانیسم‌های بازتوزیع قدرت نیز با تعریف مجدد نحوه تقسیم قدرت و تغییر انگیزه‌ها از خشونت می‌کاهد. این تغییر ترتیبات قدرت، می‌تواند شامل تخصیص بودجه، اختصاص پرداخت‌های اجتماعی و جبران زیان گروه‌های آسیب‌دیده از این طرح باشد. مداخلات دولتی در بسیاری از کشورهای آمریکای جنوبی برای کاهش نرخ جنایات شهری، از الگوی تکراری استفاده کرد که طی آن تلاش می‌شود خشونت با کاهش فقر و نابرابری کاهش یابد. اشتغال در بخش دولتی هم می‌تواند با تضمین وفاداری برخی گروه‌های اجتماعی کلیدی، به‌نوعی تضمین ایجاد امنیت محسوب شود. مثالی از استفاده از این روش را در جهان عرب بعد از ناآرامی‌های سال 2011 شاهد بودیم که طی آن تعداد کارمندان دولت و حقوق آنها به‌شدت افزایش یافت. البته اقداماتی از این دست می‌تواند فقط در کوتاه‌مدت کاربرد داشته باشد و در بلندمدت افزایش فساد ناشی از افزایش بودجه دولتی در این بخش، حتی می‌تواند اثرات مثبت آن را محو کند.

اجرایی شدن این سیاست‌ها می‌تواند به افزایش امنیت منجر شود و امنیت پیش‌نیاز رفاه است. اما این کافی نیست و لازم است رشد اقتصادی هم به دنبال آن ایجاد شود. اما وقتی رشد اقتصادی ایجاد شد، احتمال مصادره نتایج از سوی یک بخش بالا می‌رود. در این مرحله دیگر سیاست‌هایی که بهترین انتخاب از نظر نتیجه و کارایی اقتصادی هستند، ممکن است امکان کمتری برای اجرایی شدن نسبت به سیاست‌هایی داشته باشند که در مرتبه بعدی از نظر کارایی اقتصادی قرار دارند. در این حالت انتخاب یک سیاست از نظر کارایی در درجه دوم، که قابل اجراست، نسبت به انتخاب سیاستی کاراتر که امکان مصادره آن بالاست، ارجحیت بیشتری دارد. البته هنگام انتخاب سیاست‌های جایگزین، اگر اثرات اجرا را بر میزان قدرت چانه‌زنی طرفین درگیر در سیاست، لحاظ کنیم، احتمال مصادره نتایج در آینده کاهش خواهد یافت.

تجربه روسیه و کشورهای شرق اروپا، در زمان تغییر به سمت اقتصاد بازار، در این زمینه راهگشا خواهد بود. این کشورها به اجبار با سیستم اقتصاد آزادی روبه‌رو شدند که خصوصی شدن شرکت‌های دولتی را مهم‌ترین و سریع‌ترین راه افزایش کارایی می‌دانست. در نتیجه روسیه و کشورهای شرق اروپا به‌سرعت شروع به انجام خصوصی‌سازی‌های وسیع کردند. اگرچه این کار کاملاً اقتصادی به نظر می‌رسد اما روشی که این کشورها از آن استفاده کردند منجر به ایجاد طبقه الیگارشی جدید و در نتیجه مقاومت نسل‌های بعد در برابر اصلاحات مربوط به نظام بازار شد. در نتیجه به‌رغم گذشت سال‌ها، بسیاری از این کشورها هنوز هم درگیر ناکارآمدی و صنایع انحصاری هستند. این تجربه مثال عینی از این موضوع است که اصلاحات، می‌تواند با ایجاد منافع اولیه برای عده‌ای، در آینده با مخالفت شدید از طرف همان برنده‌های اولیه مواجه شود. اما به‌عنوان مثال لهستان به‌عنوان یکی از کشورهای شرق اروپا، تصمیم گرفت اصلاحات را با وضع قوانینی که ورود بنگاه‌های جدید را به بازار تسهیل می‌کرد شروع کند، با این کار، در مرحله بعد که خصوصی‌سازی بنگاه‌های قدیمی شروع شد، عده‌ای از شرکت‌های تازه پا گرفته در بازار حضور داشتند که مشتاق ادامه اصلاحات بودند. این شرکت‌های جوان مانع می‌شدند مالکان بنگاه‌های بزرگ و قدیمی خصوصی‌سازی شده، مانع ادامه اصلاحات شوند.

طراحی بهتر سازمان‌های دولتی، می‌تواند به اجرای بهتر و همه‌گیرتر سیاست‌ها کمک کند. اینکه متصدی خدمات دولتی چطور انتخاب می‌شود و در داخل سازمان متبوعش با چه مشوق‌هایی روبه‌رو می‌شود موضوعی مهم است که می‌تواند شکل‌دهنده رفتار وی در برابر اصلاحات باشد. تاکید بر پاسخگویی در نهادهای دولتی هم عاملی است که می‌تواند به تعادل در فضای سیاستگذاری منجر شود. روش‌هایی که به کاهش قدرت گروه‌های موثر در جریان سیاستگذاری، یا افزایش گروه‌های ذی‌نفع هم کمک می‌کند، می‌تواند باعث اجرای بهتر و موثرتر شود. البته مکانیسم‌های مشارکتی در نهادهای قانونگذاری در کشورهای با درآمد پایین و متوسط هنوز به‌شدت کمیاب است.

منافع بخش خصوصی اگرچه گاه می‌تواند منجر به کاهش اثربخشی اجرای سیاست‌ها شود، اما معمولاً به مصادره اثرات و نتایج آن، که شرکت‌ها و نهادهای وابسته به دولت عمدتاً درگیر آن هستند، منتهی نمی‌شود. تا وقتی که مشوق‌ها و میزان تاثیرات از سوی شرکت‌های بزرگ دولتی که دارای نظام پاسخگویی شفاف هستند، متعادل‌سازی می‌شود، می‌توان به اثر مثبت این شرکت‌ها بر رشد اقتصادی تکیه کرد. بررسی‌های جدید نشان داده مشارکت دولت در کسب‌وکار، می‌تواند به ایجاد بستر خصوصاً قانونی لازم برای فعالیت اقتصادی، مثل قانون امنیت مالکیت خصوصی و ایجاد زیرساخت‌ها منجر شود. همچنین کنترل روند استفاده افراد از روابط با مقامات دولتی، می‌تواند مشکل عدم تعهد افراد به اجرای سیاست‌ها، خصوصاً سیاست‌های بازتوزیعی را تا حد زیادی حل کند.

استفاده از مکانیسم‌های کنترل مریدپروری، می‌تواند برابری را با ایجاد تعهد به اهداف بلندمدت در عرصه سیاستگذاری، افزایش دهد. در بعضی موارد، ایجاد انگیزه برای نخبگان، می‌تواند با اصلاحات مالیاتی و مخارج بخش عمومی به نفع فقرا پیوستگی پیدا کند. به‌عنوان مثال اولین برنامه مبارزه با فقر در انگلستان قرن نوزدهم از سوی اشراف زمین‌داری اجرا شد که نگران سرایت انقلاب فرانسه به سرزمین‌هایشان و شورش کارگران بودند. هدف از اجرای این برنامه هم نگه داشتن کارگران در مزارع و جلوگیری از مهاجرت آنها به شهر بود. در موارد دیگر هم، مشارکت گروه‌های محروم، لازم است تا باعث تغییر انگیزه‌ها و مشوق‌های گروه‌هایی شود که مسوولیت اجرای قوانین را بر عهده دارند. حضور مستقیم مطرودان در مجالس سیاستگذاری و حتی سایر بخش‌های سیاسی دولتی، می‌تواند به تعهد سیاستگذاران به افزایش برابری منجر شود. مشارکت مستقیم در فرآیند تصمیم‌گیری، می‌تواند همکاری اشخاص محروم در زمان اجرا را افزایش دهد. به‌عنوان مثال هنگامی که در غنا، صاحبان کسب‌وکار در فرآیند تعیین مالیات مشارکت داده شدند، تعهد بیشتری برای پرداخت مالیات‌هایشان پیدا کردند. شفافیت بیشتر و ارائه داده‌های کامل‌تر هم می‌تواند انگیزه‌ها را با توجه به بررسی عملکرد سیاستگذاران و ارائه‌دهندگان خدمات، تغییر دهد. به‌عنوان مثال در اوگاندا سیاستی طراحی شد که شامل پاسخگویی مسوولان درمان محلی و امکان مشاهده روند درمان در مراحل اولیه در مراکز درمانی بود. این سیاست به‌طور قابل ملاحظه‌ای توانست هم کیفیت درمان و هم رضایت افراد استفاده‌کننده را افزایش دهد. اما نباید فراموش کرد که سیاست‌های اصلاحی اغلب بسیار پیچیده بوده و موانع زیادی بر سر راه اجرایی شدن آنها وجود دارد.

در طول زمان سیاست‌هایی که به‌طور موثری به افزایش برابری منجر شوند، عدم توازن در قدرت را هم کاهش داده و حوزه سیاستگذاری را هم رقابتی‌تر خواهد کرد. بعد از یک دوره افزایش رشد و تحرک درآمد، طبقه متوسط در حال رشد در آمریکای لاتین، خواهان دریافت خدمات بهتر شدند و حتی برای داشتن دولتمردان بهتر، به خیابان‌ها آمدند. بالعکس، رشد نابرابر و تمرکز ثروت در دست عده‌ای محدود، باعث تمرکز قدرت در بخش محدودی از جامعه و افزایش نابرابری شده و در نهایت به عدم همکاری و مشارکت کسانی خواهد انجامید که از این رشد سهمی نداشته‌اند. بنابراین حیاتی است که بدانیم نابرابری موجود را چگونه می‌توان با اصلاحات کاهش داد. در ماهیت عرصه سیاستگذاری بسیار مهم است که قابلیت بازیگران سنجیده شود. اینکه اصلاً قادر خواهند بود به توافقات پایبند مانده و سیاست‌های افزایش رفاه را به‌صورت پایداری دنبال کنند؟ همچنین عکس‌العمل سایر بازیگران در حوزه سیاستگذاری در مقابل یک برنامه ارائه‌شده هم، بسیار مهم است. فرآیندی که منجر به رخ دادن اصلاحات می‌شود در گزارش سال 2017 مورد بررسی قرار گرفته است. این مبحث به این موضوع اشاره دارد که چگونه اصلاحات توسعه‌ای در واقع یک بازی در دو سطح است و بازیگران متقاضی تغییر چگونه همیشه سعی می‌کنند بازی اصلی را به تعویق اندازند. حوزه سیاستگذاری جایی است که بازیگران با هم چانه زده، در نهایت در مورد سیاستی که اجرا خواهد شد و نقش خودشان در آن به توافق می‌رسند. با در نظر گرفتن یکسری قوانین از پیش تعیین‌شده، بخش سمت راست نشان می‌دهد چگونه تعهد همکاری و هماهنگی بازیگران به توسعه منجر خواهد شد. اما بازیگران می‌توانند قوانین را هم تغییر دهند. چه تغییر در بازدهی توسعه‌ای که سیاست‌ها ایجاد می‌کنند چه تغییر در قوانین، در نهایت بر توازن قدرت تاثیر داشته و حوزه سیاستگذاری را متاثر خواهد کرد.

جهت‌دهندگان تغییر: چانه‌زنی نخبگان، تعاملات شهروندان و نفوذهای بین‌المللی

تغییر در رقابت، مشوق‌ها و اعتقادات و باورها، اهرم‌های اصلی برای تصحیح موازنه قدرت در حوزه سیاستگذاری هستند که به همکاری و هماهنگی و تعهد بیشتر بازیگران منجر می‌شود. اما این تغییرات چگونه حاصل می‌شوند؟ این گزارش سه عامل را که مشوق ایجاد تغییرات قابل توجه منجر به توسعه هستند، شناسایی کرده است: چانه‌زنی نخبگان، تعاملات شهروندان و نفوذهای بین‌المللی.

هر جامعه‌ای، صرف‌نظر از سطح اقتصادی و توسعه‌ای، موضوع چانه‌زنی نخبگانش خواهد بود. تا وقتی نخبگان هر کشور، بر سر تغییری توافق نکنند، آن تغییر در واقعیت رخ نخواهد داد. تا وقتی نخبگان در برابر تغییر مقاومت کنند، سیاست‌های غیر‌بهینه و نهادهای دولتی مضر برای توسعه، همچنان به کار خود ادامه خواهد داد. در شرایطی ممکن است نخبگان به‌صورت داوطلبانه با محدود کردن اختیاراتشان در بعضی حوزه‌ها موافقت کنند. شهروندان هم می‌توانند در تلاش برای حصول نتیجه‌ای مطلوب، با اعمال فشار تلاش کنند بر نتیجه چانه‌زنی در حوزه سیاستگذاری، موثر باشند. علاوه بر این، حکومت، چیزی نیست که صرفاً در داخل مرزها رخ می‌دهد. بازیگران بین‌المللی گرچه نمی‌توانند موتور محرکه رشد داخلی شوند، اما بازیگران فراملی در نهایت می‌توانند بر نتایج چانه‌زنی در حوزه سیاستگذاری، موثر باشند. تغییرات در طول زمان و با شکل‌گیری ائتلاف در بین بازیگران رخ می‌دهد. اما این معمولاً فرآیندی زمان‌بر و درون‌زاست. به عنان مثال موفقیتی که سومالی در برقراری امنیت به آن دست پیدا کرد، حاصل توافق جمعی رهبران قبایل در این کشور بود. تقسیم نسبتاً متوازن قدرت بین این بازیگران، انگیزه آنها برای استفاده از خشونت را کاهش داد و باعث شد هر کدام مزایایی را در حفظ امنیت بیایند. محمد بوهاری در انتخابات سال 2015 نیجریه با ایجاد یک ائتلاف کم‌سابقه به پیروزی رسید. این ائتلاف حول محورهای مبارزه با فساد و تقویت دولت برای مبارزه با فسادهای سازماندهی‌شده شکل گرفت. موضوعی که تعداد ذی‌نفعان در آن با توجه به نفت‌خیز بودن این کشور بسیار بود و همه می‌توانستند از مبارزه با فساد و بازگشت درآمد نفت به چرخه اقتصاد سود ببرند. در هند نیز قوانین و لوایح دسترسی به اطلاعات و آموزش برای همه، از طریق فشار افکار عمومی که طی سال‌ها خواستار خدمات و شرایط زندگی بهتری برای فرزندانشان بودند در نهایت به تصویب رسید.

نخبگان ممکن است قواعدی را بپذیرند که قدرت خودشان را مقید کند

در دسامبر 1976، یک سال پس از مرگ ژنرال فرانکو، که از اواخر دهه 1930 در راس قدرت بود، همه‌پرسی‌ای در اسپانیا برگزار شد تا اصلاحات سیاسی لازم برای فعالیت مجدد و مشارکت آزادانه احزاب سیاسی‌ای که پیشتر فعالیت‌شان ممنوع شده بود ارائه شوند. در برابر شگفتی همگان، مجلس اسپانیا که تحت هدایت اعضای منصوب فرانکو بود، اجازه برگزاری همه‌پرسی را داد، در صورتی که مطمئناً قدرت‌شان را محدود می‌کرد و به همین سان، ممکن بود به پایان کار رژیم موجود بینجامد. تحلیلگران این‌طور استدلال کرده‌اند که اعضای مجلس همه‌پرسی را پذیرفتند، زیرا درون چارچوب قانونی موجود بود، چارچوبی که آنها باید از آن حفاظت می‌کردند. ژنرال پیتا داویخا، وزیر محافظه‌کار دریاداری و دوست شخصی فرانکو، علناً اعلام کرد که «آرامش وجدان من در این واقعیت ریشه دارد که اصلاح دموکراتیک در چارچوب مشروعیت و قانونی بودن فرانکوئیستی انجام می‌شود». با این حال، قانونی بودن فرانکوئیستی‌ای که او از آن ستایش می‌کرد به خاطر همان اصلاحاتی که از قضا حمایت عمومی وسیعی را نیز جلب کردند، رو به پایان بود؛ 4 /97 درصد اسپانیایی‌ها در انتخاباتی با مشارکت 77 درصد از واجدان شرایط، به نفع اصلاحات رای دادند.

مثل مورد گذار در اسپانیا، نخبگان به کرات محدود شدن قدرت خودشان را انتخاب کرده‌اند. تغییر در «قواعد بازی» اغلب بازتاب پیامدهای چانه‌زنی است که از عملکرد نخبگان در راستای منافع خودشان حاصل می‌شود. هرچند خلاف عقل سلیم به نظر می‌رسد، اما اصلاحاتی که کاربست دلبخواهانه قدرت را محدود می‌کند، شاید برای حفظ یا ارتقای قدرت نخبگان یا تضمین آن در برابر از دست دادن کامل قدرت ضروری باشد. نهادهای رسمی - که از قراردادها به قواعد در حرکتند - می‌توانند اعتبار تعهدات را بالا ببرند، بر چالش‌های همکاری در میان نخبگان فائق آیند و ثبات چانه‌زنی نخبگان را تقویت کنند. در موارد دگرگونی موفقیت‌آمیز بلندمدت، نخبگان از طریق ایجاد نهادهای باظرفیت‌تر، رقابتی‌تر و پاسخگوتر، با شرایط در حال تغییر سازگار می‌شوند، و این نهادها خودشان به پیشبرد بیشتر تحولات کمک می‌کند.

ائتلاف‌های تصمیم‌گیران سیاسی، برای تقویت قدرت و نفوذشان، ممکن است انگیزه‌هایی برای گسترش قلمروی سیاستگذاری - از جمله افزودن بازیگران جدید به بدنه تصمیم‌گیری رسمی و افزایش پاسخگویی به دیگر نخبگان (پاسخگویی افقی)‌- داشته باشند. با وجود ترجیح کوچک نگه داشتن ائتلاف‌ها، نخبگان ممکن است تصمیم به گسترش این ائتلاف‌ها بگیرند تا در زمان افزایش احتمال وقوع تنش و تضاد، ثبات را حفظ کنند و ارتقا دهند. آوردن بازیگران جدید به نهادهای رسمی برای رقابت، می‌تواند کمتر از سرکوب آنها هزینه‌زا باشد، و گسترش فضای پاسخگویی رسمی می‌تواند به تضمین تعهدات درونی‌ای که تسهیلگر توافقند کمک کند.

نهادینه‌کردن پاسخگویی به شهروندان (پاسخگویی عمودی) - برای مثال از طریق انتخابات یا اصلاحات انتخاباتی - نیز می‌تواند یک راهبرد عقلانی نخبگان برای تثبیت امتیازات خودشان باشد، به ویژه در مواجهه با مطالبات روزافزون از نخبگان اپوزیسیون. هنگامی که تضاد و تفرقه میان نخبگان شکل می‌گیرد، ارائه سازوکارهای پاسخگویی عمودی می‌تواند قدرت چانه‌زنی یک جناح را افزایش دهد. به علاوه، هنگامی که جنبش‌های از پایین به بالای شهروندان منافع نخبگان را تهدید کند، نخبگان می‌توانند سازوکارهای پاسخگویی عمودی را در واکنش به مطالبات اجتماعی ارائه دهند، پیش از آنکه فشارها به نقطه خطرساز برسد. در اروپای قرن نوزدهم، گسترش حق رای با تهدید انقلاب و تحول اجتماعی به شکل فعالیت انقلابی در کشورهای همسایه و اعتصاب‌ها در کشور خودی اعلام شد.

هرچند نخبگان اغلب قواعدی را انتخاب می‌کنند که موضع قدرت‌شان حفظ شود، گاهی - زمانی که متوجه می‌شود تداوم سلطه‌اش مورد تهدید است - ممکن است قواعدی را برگزینند که به عنوان نوعی بیمه سیاسی، نفوذشان را محدود کند. امید این است که آن قواعد نه فقط آنها بلکه جانشینانشان را نیز محدود کند. اتخاذ نهادهای منسجم و محدودکننده با این احتمال که دولتی دیگر جایگزین دولت کنونی شود، افزایش پیدا می‌کند. این شکلی نهادی است بر آنچه جان رالز، فیلسوف آمریکایی، آن را «حجاب جهل» می‌نامد: طراحی نهادها بدون اینکه بدانید در مرحله بعد تابع آنها می‌شوید یا حاکم بر آنها. برای مثال، شفافیت مالی نه‌تنها دستان نخبگان کنونی بلکه دستان جانشینان آنها را نیز می‌بندد. این نکته با اعمال برخی ایالت‌ها در مکزیک منطبق است: هرچند پس از تحولات سیاسی سال 2000، و در جدیدترین مورد در سال 2016، دسترسی به اطلاعات و قوانین شفافیت در سطح فدرالی تقویت شد، چنین قوانینی بیشتر در سطح ایالت‌ها تصویب شد، هنگامی که احزاب اپوزیسیون قوی‌تر بودند و قوه مجریه بیشتر دست به دست می‌شد.

رهبران همچنین می‌توانند با حل چالش‌های همکاری یا با دگرگونیِ ترجیح‌ها و باورهای پیروان، محرک تغییراتی تحت هدایت نخبگان باشند. «رهبران معامله‌گر» مجموعه‌ای از تاکتیک‌ها و راهبردهای چانه‌زنی را برای ارتقای همکاری میان نخبگان و رسیدن به نتیجه‌های دو سر برد به کار می‌برند. این رهبران انگیزه‌های نخبگان دیگر را با ملاحظه اینکه در طول زمان چه کسی می‌برد و چه کسی می‌بازد، تغییر می‌دهند. آنها با غلبه بر چالش‌های اطلاعاتی و همکاری از طریق راهبردهای سیاسی، به یافتن قلمروهای توافق میان طرفین متضاد کمک می‌کنند، بدون اینکه الزاماً هنجارها یا ترجیحات آنها را تغییر دهند. در دهه 1960، توافق‌ها، معاملات، تهدیدها و تدلیس‌های رئیس‌جمهور وقت آمریکا، لیندون جانسون، یعنی راهبردهای سیاسی او به کنگره آمریکا کمک کرد تا بر نفرتی طبیعی از ریسک غلبه کند و قانون حقوق مدنی را به تصویب برساند. این نمونه‌ای روشن از مدیر معامله‌گر بود. علاوه بر این، «مدیران دگرگون‌کننده» می‌توانند عملاً ترجیحات یا اهداف نخبگان را با شکل‌دادن به باورها و ترجیحات تغییر دهند. آنها در هماهنگ‌کردن هنجارها نقشی کارآفرینانه دارند و می‌توانند با تغییر محیطی که سیاست در آن اجرا می‌شود - اغلب از طریق کاهش قطب‌بندی نخبگان - تحولات بزرگی را ایجاد کنند. در دهه 1990، نلسون ماندلا بر مبنای کاریزما و اقناع اخلاقی، و با استفاده از نمادهای قدرتمند برای برانگیختن و الهام‌بخشیدن به هموطنانش در دوره گذار کشور از سیاست‌های آپارتایدی، دورنمایی برای آفریقای جنوبی ترسیم کرد.

عاملیت و کنش جمعی: تاثیرگذاری شهروندان بر تغییرات، با رای ‌دادن، سازماندهی و رایزنی

شهروندان منفرد شاید قدرت تاثیرگذاری بر قلمروی سیاستگذاری را برای ایجاد تحولات منصفانه‌تری به نفع خودشان نداشته باشند. با این حال، همه شهروندان به چندین سازوکار مداخله‌ای دسترسی دارند که می‌تواند از طریق تغییر فضای رقابت، محرک‌ها، ترجیحات و باورها، در غلبه بر مشکلات کنش جمعی - برای هماهنگی و همکاری - کمکشان کند. شیوه‌های مداخله شهروندان شامل انتخابات، سازماندهی سیاسی، جنبش‌های اجتماعی و مشارکت و رایزنی مستقیم می‌شود. به خاطر اینکه همه این کنش‌های جمعی ناقص‌اند، آنها مکمل یکدیگرند و نه جانشین.

انتخابات یکی از تثبیت‌شده‌ترین سازوکارهای دردسترس شهروندان برای تقویت پاسخگویی در برابر مطالبات‌شان است. انتخابات در صورتی که کارآمد باشد می‌تواند سطح و کیفیت کالاها و خدمات عمومی ارائه‌شده از سوی دولت را از طریق گزینش و نصب رهبران بر مبنای عملکردشان در تامین این کالاها ارتقا دهد. این اثرگذاری به ویژه می‌تواند در سطح محلی قدرتمند باشد، جایی که رای‌دهندگان توانایی بیشتری برای هماهنگی و شکل‌دادن به محرک‌های سیاستمداران محلی دارند، از جمله از طریق کاهش رفتارهای فسادآلود. برای مثال، شواهدی از کنیا نشان می‌دهد انتخابات چندحزبی به طرز موفقیت‌آمیزی توانایی رهبران برای استفاده از منابع عمومی برای اهداف حزبی را کاهش داده است. با این حال، انتخابات به تنهایی سازوکاری ناکافی برای ایجاد دولت‌های پاسخگو و حساب‌پذیر است. هرچند انتخابات به مکانیسم رایج انتخاب مقامات در سرتاسر جهان بدل شده است، روز به روز بیشتر نامنصفانه قلمداد می‌شود و همچنین ابزار کنترلی محدودی است.

سازماندهی سیاسی می‌تواند سازوکاری مکمل برای نمایندگی و بیان منافع جمعی شهروندان، تجمیع ترجیحات آنها و انتقال مطالبات‌شان به فرآیندهای سیاستگذاری باشد. برای مثال، از طریق احزاب، سازماندهی سیاسی می‌تواند با تشویق فرهنگ آشتی، به حل مسائل هماهنگی شهروندان و ادغام گروه‌های گوناگون در فرآیندهای سیاسی کمک کند. طبق شواهد، «احزاب برنامه‌دار» - آنهایی که حول دستور کار مشخصی متشکل از اولویت‌های سیاستگذاری سازمان یافته‌اند - با احتمال بالاتری با اتخاذ و اجرای موفقیت‌آمیز اصلاحات در بخش عمومی همراهند. با این حال، شهروندان عادی و گروه‌های حاشیه‌ای گاهی احزاب سیاسی را نسبت به نمایندگی و بیان مطالبات خود بی‌میل می‌بینند، همچون نهادهایی که به عنوان نگهبان منافع گروهی خاص و ساختارهای قدرت موجود عمل می‌کنند. این شاید به توضیح نارضایتی شهروندان از احزاب سیاسی - که در سطح جهان به عنوان غیرقابل‌اعتمادترین نهاد سیاسی رده‌بندی شده است - کمک کند.

سازماندهی اجتماعی نیز می‌تواند به حل مسائل کنش جمعی از طریق بسیج شهروندان حول مسائل مشخص کمک کند. این بسیج می‌تواند با شکل‌دادن به ترجیحات بازیگران و گسترش مرزهای قلمروی سیاستگذاری حول مسائل پیشتر فراموش‌شده، مطالبات و منافع جدید را به فضای چانه‌زنی بکشاند. بازیگران جامعه مدنی و رسانه‌ها می‌توانند نقشی کلیدی در پیشبرد سیاست‌هایی که به تقویت شفافیت و انتشار گسترده‌تر اطلاعات می‌انجامد ایفا کنند. افزایش اطلاعات قابل‌اعتماد - مثل ایجاد شواهدی درباره عملکرد مقامات عمومی‌- و افزایش دسترسی به آنها - مثل تقویت استقلال رسانه‌ها یا هم‌تراز کردن هدف‌گذاری و زمان‌بندی اطلاعات با فرآیندهای سیاسی - می‌تواند نخستین گام اساسی به سوی ارتقای پاسخگویی و حساب‌پذیری بیشتر دولت باشد. با این‌حال، جریان‌های جهانی نشان می‌دهند فضای مدنی پس از گسترش مداومش در دهه‌های اخیر، در چند سال گذشته کوچک شده است. بسیاری از دولت‌ها محیط نهادی‌ای را که شهروندان در آن مداخله می‌کنند با تثبیت موانعی حقوقی برای محدودکردن عملکرد رسانه‌ها و سازمان‌های جامعه مدنی و کاهش استقلال‌شان از دولت، تغییر می‌دهند.

هرچند سازماندهی اجتماعی ممکن است در نمایندگی گروه‌های بی‌قدرت و اعمال فشار بر مقامات عمومی موفق عمل کند، با تکثیر منافع رقیب در قلمروی سیاستگذاری ممکن است محاسباتی صورت بگیرد. نهادهای عمومی ممکن است سریعاً مملو از فشارهای چندگانه شوند که انسجام و کارایی سیاستگذاری‌های عمومی را از بین می‌برد. علاوه بر این، محرک همه سازمان‌های اجتماعی ضرورتاً دورنمایی از جامعه برابرتر و عادلانه‌تر نیست. در برخی موارد، سازمان اجتماعی را می‌توان برای منافع گروهی خاص و برای اهداف طردآمیز یا خشونت‌بار به کار برد.

رایزنی عمومی -فضاها و فرآیندهایی که مباحثات گروه‌محور و سنجش ترجیحات بدیل را تسهیل می‌کنند‌- می‌تواند به مسطح‌کردن میدان سیاستگذاری کمک کند. مشارکت شهروندان در حکمرانی محلی می‌تواند از طریق روشن‌کردن نیازها و مطالبات رای‌دهندگان محلی، همچون ابزاری در بهبود کیفیت رایزنی و مشروعیت تصمیم‌ها عمل کند. با این حال، رویکردهای مشارکتی به توسعه گاهی قادر به ملاحظه امکان «شکست‌های جامعه مدنی» نیستند، چرا که در محیط‌های به لحاظ نهادی ضعیف، تهیدستان امکان مشارکت کمتری دارند و سازوکارهای مشارکتی در کنترل نخبگان، محلی است. چنین شکست‌هایی ضرورتاً با دسترس‌پذیری فناوری‌های جدید اصلاح نمی‌شوند. همان‌طور که در گزارش جهانی توسعه در سال 2016 درباره بخش‌های دیجیتالی آمده است، فناوری‌های اطلاعاتی و ارتباطی می‌توانند عملاً نابرابری‌های اجتماعی-اقتصادی در مداخله شهروندان را تحکیم کنند. برای مثال، در برزیل، استفاده از رای اینترنتی در لوایح بودجه شهری نشانگر تفاوت‌های جمعیتی چشمگیری بین رای‌دهندگان آفلاین و آنلاین بود؛ رای‌دهندگان آنلاین عمدتاً مرد، واجد تحصیلات دانشگاهی و ثروتمندتر بودند.

در نهایت، همه تجلیات کنش جمعی شهروندان، از جمله رای‌ دادن، احزاب سیاسی، جنبش‌های اجتماعی، انجمن‌های مدنی و دیگر فضاهای کمتر متعارف برای رایزنی درباره سیاستگذاری‌ها، ناقص‌اند. بنابراین، شهروندان برای تقویت نفوذشان در قلمروی سیاستگذاری، باید از طریق سازوکارهای چندگانه‌ای که برای حل مسائل کنش جمعی طراحی شده، مداخله کنند. این ترکیب راهبردی می‌تواند شانس‌های ایجاد تغییرات کارآمد در فضای رقابت، محرک‌ها، ترجیحات و باورها را به حداکثر برساند.

تغییر با حمایت بیرونی: ورود بازیگران بین‌المللی به قلمروی سیاستگذاری داخلی

پویش‌های حکمرانی فقط درون مرزهای دولت-ملت رخ نمی‌دهند. امروزه کشورها با دنیایی به‌هم‌پیوسته و جهانی‌شده روبه‌رو هستند که ویژگی آن شتاب بالا و انبوهی از جریان‌های سرمایه، تجارت، اندیشه، فناوری و مردمی است. این روزها جهان از جهانی که کشورهای توسعه‌یافته امروزی در آن ظهور کردند بسیار متفاوت است: در آن دوران، جریان‌های فرامرزی اندک بود؛ کشورها کمکی دریافت نمی‌کردند و تابع مجموعه‌ای از معاهدات، هنجارها و سازوکارهای مقرراتی فراملی نبودند. برای کشورهای درحال توسعه، دوره جهانی‌شدن و «حکمرانی جهانی» هم فرصت‌هایی دربر دارد و هم چالش‌هایی.

با گسترش جریان‌های فرامرزی، ابزارها و سازوکارهای مدیریت این جریان‌ها نیز گسترش می‌یابند. برای تاثیرگذاری بر سیاست‌ها و حکمرانی داخلی، بازیگران بین‌المللی ممکن است قواعد، استانداردها و مقررات فراملی ارائه کنند (از اینجا به بعد به این موارد «قواعد فراملی» می‌گوییم). این قواعد می‌توانند به پیشبرد تعهداتی برای اصلاحات داخلی از طریق محرک‌های تجاری و ادغام منطقه‌ای کمک کنند. آنها همچنین می‌توانند با تغییر محرک‌ها - مثل جلوگیری از مقررات‌زدایی در زمان رقابت کشورها برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی و کسب دسترسی به بازارها که به کاهش مالیات شرکت‌ها یا استانداردهای حوزه کار و محیط زیست می‌انجامد - به دستیابی به همکاری بین‌المللی برای کالاهای جهانی کمک کنند. آنها همچنین می‌توانند به عنوان نقاط ثقل بازیگران داخلی برای تغییر ترجیحات و بهبود هماهنگی از طریق تغییر ایده‌ها و انتشار هنجارها عمل کنند.

توافق‌های بین‌المللی بر سر ادغام اقتصادی می‌تواند تعهدات محکمی فراهم کند که بازیگران داخلی در جریان اصلاحات اقتصادی از آنها پیروی کنند. موفقیت فرآیند ادغام اتحادیه اروپا بیانگر قدرت این نوع از انگیزه‌ها و وسایل است. کشورهایی که به دنبال عضویت در این اتحادیه هستند باید قواعد خود را به نحوی تغییر دهند که با هشتاد هزار صفحه مقررات اتحادیه، هماهنگ باشد. برای کشورهایی که تصمیم به اجرای این تغییرات می‌گیرند، منافع اقتصادی بالقوه پیوستن به اتحادیه اروپا بر هر گونه از دست رفتن خودمختاری داخلی در حوزه‌هایی خاص سنگینی می‌کند، و نخبگان از منافع دسترسی برای غلبه بر مقاومت داخلی در برابر اصلاحات لازم استفاده کردند. علاوه بر این، برای کشورهای عضو، دسترسی به اتحادیه با تغییر قدرت نسبی بازیگران داخلی به تغییر محرک‌های نخبگان کمک کرد، زیرا برخی احزاب بیش از دیگران سود می‌بردند. در این میان، عضویت در اتحادیه اروپا به تحکیم نهادی دیکتاتوری‌های پیشین در حاشیه اروپا، مثل یونان، پرتغال و اسپانیا در دهه 1980 کمک کرد. این عضویت همچنین در گذار کشورهای اروپای مرکزی و شرقی پس از فروپاشی رژیم‌های کمونیستی در دهه‌های 1990 و 2000 ایفای نقش کرد.

از پایان جنگ جهانی دوم، کمک‌های توسعه‌ای رسمی (official development assistance) یا «کمک خارجی» یکی از برجسته‌ترین ابزارهای سیاستگذاری بوده که از سوی کشورهای پیشرفته برای القای پیامدهای امنیت، رشد و برابری در کشورهای درحال توسعه به کار رفته است. هرچند ادبیات موجود درباره کارآمدی کمک‌ها بسیار وسیع است، جمع‌بندی قطعی و واحدی از آن نمی‌توان ارائه کرد. در نهایت، ادبیات موجود حاکی از آن است که کمک خارجی برای توسعه نه ذاتاً خوب است و نه ذاتاً بد؛ آنچه مهم است نحوه تعامل این کمک‌ها با روابط قدرت موجود و تاثیر آن بر حکمرانی است.

در برخی موارد، مداخله کمک‌کننده از ظهور سازوکارهای حکمرانی پاسخگوتر و منصفانه‌تر در بستر داخلی حمایت می‌کند. برای مثال، شواهدی از برنامه بازسازی اجتماع‌محور در لیبریا نشان می‌دهد عرضه نهادهای جدید در سطح محلی می‌تواند بر همکاری اجتماعی که فراسوی تکمیل برنامه ادامه می‌یابد تاثیر داشته باشد. در موارد دیگر، کمک می‌تواند رابطه میان دولت و شهروندانش را با کاهش پاسخگویی دولت به مطالبات آنان از بین ببرد. برای مثال، دولت‌ها هرچه بیشتر به عواید ناشی از جامعه بین‌الملل وابسته شوند، محرک‌های کمتری برای ساخت نهادهای عمومی لازم برای بسیج عواید داخلی از طریق مالیات خواهند داشت، و هرچه کمتر به پایگاه مالیاتی داخلی‌شان وابسته باشند، رابطه دولت- شهروند بیشتر از بین می‌رود.

اخیراً کمک خارجی بیش از 10 درصد تولید ناخالص داخلی نیمی از کشورهای کم‌درآمد و بیش از 30 درصد کل عواید 26 کشور را تشکیل می‌دهد. کمک‌های خارجی به این ترتیب به نفرین منابع طبیعی پیوند خورده‌اند: درآمدی بادآورده که می‌تواند مخارج ناکارآمد دولت را که تحت قید هیچ قرارداد اجتماعی بین دولت و شهروندان که شهروندان را در مباحثات سیاستگذاری دخالت دهد و قلمرو سیاستگذاری را رقابتی‌تر کند، افزایش دهد.

برای دوره‌ای طولانی، ضرورت مداخله دولت بر مبنای شکست کلاسیک بازار توجیه می‌شد. که در آن دولت‌ها برای تولید نتایج اجتماعی مطلوبی که با اتکای صرف بر بازارها به دست نمی‌آمدند، دخالت می‌کردند. بعدها، متون پژوهشی وجود ناتوانی‌های دولت را که در آنها مداخلات دولتی به خاطر فقدان ظرفیت، تقارن‌های اطلاعاتی یا محرک‌های تحریف‌شده شکست می‌خوردند، آشکار کردند. یکی از مسائلی که این گزارش تحلیل می‌کند، دشواری‌هایی است که جامعه بین‌الملل با آن مواجه می‌شود وقتی می‌کوشد بر تغییر در ناتوانی‌ها و شکست‌های دولت تاثیر بگذارد. در واقع، بارها و بارها مداخلاتی با نیات خیر ناکارآمد شده‌اند، زیرا تعادلی را تحکیم کرده‌اند که پیامدی را که مداخله می‌کوشید تغییر دهد حفظ کرده است. این وضعیت‌ها می‌توانند از مداخلاتی برخیزند که موازنه قدرت موجود را به حساب نمی‌آورند.

چنین چالش‌هایی برای کمک‌های توسعه‌ای گریزناپذیر یا رام‌نشدنی نیستند. با آنها نیز مثل ناتوانی‌های بازار یا ناتوانی‌های دولت می‌توان مقابله کرد. کمک‌های توسعه‌ای را می‌توان کارآمدتر کرد هنگامی‌که مداخله کمک‌‌دهنده از ظهور سازوکارهای حکمرانی پاسخگوتر و منصفانه‌تری حمایت کند که در بستر داخلی جایگیر شوند‌- برای مثال، با دسترس‌پذیر کردن اطلاعات مربوطه برای شهروندان برای تقویت ظرفیت‌شان در پاسخگو کردن رهبران سیاسی. با این حال پیش‌بینی اینکه این آثار مثبت چه وقتی و چگونه ظهور می‌کنند، دشوار است، زیرا شبکه‌ای از عوامل درهم‌تنیده و در حال تکامل وجود دارند که تعیین می‌کنند محرک‌های کمک‌دهنده چگونه با پویش‌های سیاسی داخلی درگیر می‌شوند.

مطالعات توسعه اخیراً درگیر تلاش‌هایی برای «سیاسی اندیشیدن» به کمک‌های خارجی بوده است. با این حال، بسیاری از طرح‌های عملیاتی که از توجه بیشتر به چالش‌های کمک‌های توسعه‌ای برخاسته‌اند - مثل ضرورت افزایش انعطاف‌پذیری اجرا، تحمل ریسک و ابهام بیشتر، تفویض قدرت از کمک‌دهندگان به دریافت‌کنندگان و پرهیز از طرح‌های تک‌خطی ساده‌انگارانه برای سنجش نتایج - علیه ساختارها، رویه‌ها و عادات بوروکراتیک تثبیت‌شده و طولانی‌مدت عمل می‌کنند. راه پیش رو ممکن است نیازمند رویکردی سازگاری‌پذیرتر یا زیرکانه‌تر باشد که در آن راهبردها در سطح محلی امتحان می‌شوند و سپس مبتنی بر شواهد اولیه تعدیل می‌شوند. رفتن به فراسوی رویکردهای تکنوکراتیک و آموختن نحوه ملاحظه گشایش‌ها و قیدوبندهای ناشی از سیاست‌های درحال تغییر، برای افزایش توانایی کمک خارجی به القا و حفظ اصلاحات حکمرانی که پیشران توسعه باشند، کلیدی است.

بازاندیشی در حکمرانی برای توسعه

بیش از 70 سال پس از کنفرانس برتون وودز که بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول را ایجاد کرد، جامعه بین‌الملل همچنان بر این نظر است که ارتقای توسعه پایدار نیازمند جدی گرفتن عوامل اساسی مرتبط با حکمرانی است. پیشرفت آتی نیازمند چارچوبی جدید و ابزارهای تحلیلی جدید برای مهار شواهد روزافزون درباره سازوکارهای کارآمد و ناکارآمد است.

سیاستگذاری‌ها در خلأ رخ نمی‌دهند، بلکه در محیط سیاسی و اجتماعی پیچیده‌ای رخ می‌دهند که در آن افراد و گروه‌هایی با قدرت چانه‌زنی نابرابر درون قواعدی متغیر با یکدیگر تعامل می‌کنند در حالی ‌که به دنبال منافع متضادشان هستند. این گزارش نشان می‌دهد ملاحظه اینکه توزیع قدرت در قلمرو سیاستگذاری چگونه نهادها را به ارتقای موثر تعهدات، هماهنگی و همکاری می‌کند یا آنها را در این راه مقید می‌سازد، برای تضمین پیشرفت به سوی امنیت، رشد و برابری حیاتی است.

موارد پیشین «گزارش‌های جهانی توسعه» چگونگی حل برخی از چالش‌برانگیزترین مشکلات را در حوزه‌های کلیدی توسعه مثل مشاغل، برابری جنسیتی و مدیریت ریسک، روشن کرده‌اند. این گزارش بخشی از سه‌گانه گزارش‌های اخیر است -‌ در کنار «ذهن، جامعه و رفتار» (2015) و «سهام دیجیتال» (2016)‌- که به آزمون نحوه استفاده کامل‌تر سیاستگذاران از ابزارهای رفتاری، فناورانه و نهادی برای بهبود کارایی دولت‌ها در راه توسعه می‌پردازند. این گزارش بر این نکته می‌کند که سیاستگذاری‌هایی مثل سیاستگذاری برای تقویت بازارهای کار، غلبه بر موانع جنسیتی یا آماده‌سازی کشور در برابر شوک‌ها، اغلب در مرحله ارائه و اجرا دشواری‌هایی دارند زیرا گروه‌های خاصی در جامعه که از وضع موجود سود می‌برند ممکن است آنقدر قدرتمند باشند که در برابر اصلاحات لازم برای شکستن تعادل سیاسی مقاومت کنند. بنابراین اصلاحات موفقیت‌آمیز فقط به «بهترین رویه‌ها» مربوط نمی‌شوند. آنها نیازمند اتخاذ و تعدیل شکل‌های نهادی هستند به شیوه‌ای که مشکلات خاص تعهدات و کنش جمعی را که بر سر راه توسعه بیشتر ایستاده‌اند حل کنند.

سه اصل راهنما

گزارش جهانی توسعه در سال 2017 سه اصل ساده برای هدایت آنهایی که به اصلاحات می‌اندیشند پیشنهاد می‌کند. نخست، مهم است که نه فقط به شکلی که نهادها باید داشته باشند، بلکه همچنین به کارکردهایی که آن نهادها باید اجرا کنند فکر کنیم - یعنی نه فقط به شکل نهادها، بلکه به کارکردهایشان هم باید اندیشید. دوم، مهم است به این بیندیشیم که هرچند ظرفیت‌سازی مهم است، اما چگونگی استفاده از ظرفیت و مکان سرمایه‌گذاری در ظرفیت‌ها به قوای نسبی چانه‌زنی بازیگران بستگی دارد - یعنی نه فقط به ظرفیت‌سازی بلکه همچنین به تقارن‌ها و توازن‌های قدرت هم باید اندیشید. سوم، مهم است به این فکر کنیم که برای دستیابی به حکومت قانون، کشورها باید نخست نقش‌های متفاوت قانون برای پیشبرد فضای رقابتی، تغییر محرک‌ها و بازسازی ترجیحات را تقویت کنند - یعنی نه فقط به حکومت قانون بلکه به نقش قانون نیز باید اندیشید.

هنگام رویارویی با یک چالش سیاستگذاری خاص، این اصول در عمل به چه معنا هستند؟ این گزارش چهار بصیرت کلیدی را نشان می‌دهد. چالش نخست تشخیص مشکل کارکردی اساسی است. رویکردهای آسیب‌شناسانه باید به مسائل تعهدی، هماهنگی و همکاری خاص که سر راه دستیابی به پیامدهای اجتماعی مطلوب ایستاده‌اند و به شیوه‌هایی که توازن‌های قدرت در قلمرو سیاستگذاری این کارکردها را محدود می‌کنند، بپردازند. علاوه بر محدودیت‌هایی که معمولاً ملاحظه می‌شوند -مثل ظرفیت فیزیکی و مدیریتی- سیاستگذاری‌ها ممکن است همچنان ناکارآمد باشند، اگر گروه‌هایی با قدرت چانه‌زنی کافی انگیزه‌ای برای اتخاذ یا اجرای آنها نداشته باشند، در نظر گرفتن تقارن‌ها و توازن‌های قدرت به معنای تمرکز بر سیاستگذاری‌های قابل‌اجرا (اگر نه ضرورتاً ایده‌آل) است که می‌توانند پیشرفتی چشمگیر به سوی رشد فراگیر و توسعه منصفانه ایجاد کنند.

چالش دوم تشخیص اهرم‌های متفاوت تغییر است که می‌تواند به بازسازی قلمرو سیاستگذاری برای گسترش مجموعه‌ای از سیاستگذاری‌های قابل ‌اجرا کمک کند. به جای مفروض‌پنداشتن محیط سیاستگذاری موجود، اصلاح‌طلبان باید تحلیل کنند که چگونه قیود موجود را برای گسترش فضای آنچه به لحاظ سیاسی شدنی است از راه بردارند. اهرم‌های متفاوت تغییر می‌تواند به این تحول و جابه‌جایی کمک کند. نظر به رقابت‌پذیری قلمرو سیاستگذاری، اصلاح‌طلبان آن محرک‌ها و ترجیحات و باورهای بازیگران را در نظر می‌گیرند که برای فهم اینکه کدام توافق‌ها شدنی هستند، ضروری‌اند.

سومین چالش تشخیص مداخلات یا تغییرهای مربوطه در قواعد است که به بهترین نحو چالش‌های کارکردی خاص را حل می‌کنند. هنگام اندیشیدن به اصلاحات بالقوه سیاستگذاری‌ها، بازیگران در نظر گرفتن سه سطح از قواعد را مفید می‌بینند. قواعد سطح اول به سیاستگذاری‌های خاصی اشاره دارند (برای مثال، درصد بودجه تخصیص‌یافته به خدمات درمانی). قواعد سطح میانی به شکل‌های سازمانی -مثل استقلال قوه قضائیه و بانک مرکزی- اشاره دارند. قواعد سطح بالا به «قواعدی درباره تغییر قواعد» مربوط می‌شوند -یعنی قوانین اساسی و انتخاباتی. «شکل» سیاستگذاری‌ها را یقیناً نباید از نظر دور داشت، اما فکر کردن به «کارکرد» آنها هم ضروری است. برای مثال، فراسوی ظاهر یک قاعده مالیاتی آیا تعهد به حکمرانیِ قابل‌اعتماد وجود دارد؟ برخی چالش‌های کارکردی ممکن است نیازمند ترکیبی از اصلاحات در هر سه سطح قواعد باشد. سرانجام، هنگام طراحی و ارزیابی سیاستگذاری‌ها، پیش‌بینی مخالفت‌ها و در نظر گرفتن پیامدهای ناخواسته بالقوه باید بخشی از فرآیند باشد. به ویژه هنگامی که درباره ارزیابی می‌اندیشیم، باید لحاظ کرد که نوسان‌ها و تحولات ممکن است تک‌خطی نباشند و بنابراین ارزیابی نیازمند روش‌های پیچیده است. پیش‌بینی تغییر موازنه قدرت حول فرآیند اصلاح و اتخاذ رویکردی سازگاری‌پذیر، مثل ساختن ائتلاف‌ها در دوره پیش از اصلاحات، می‌تواند ریسک واژگونی و برگشت را کاهش دهد. پیشبرد تغییر پایدار نیازمند ملاحظه فرصت‌های بالقوه برخاسته از منافع نخبگان، فرصت‌های موجود برای کنش جمعی شهروندان و نقش تاثیرگذاری‌های بین‌المللی است.

ایجاد شرایطی برای سازگاری‌پذیری

چه هنگام می‌توان تغییرات معناداری در سرشت حکمرانی ایجاد کرد؟ راه توسعه ناهموار است: شوک‌ها (مثل دوره‌های شوک‌های تجاری و فجایع طبیعی) و تحولات تدریجی (مثل شهری شدن یا رشد طبقه متوسط) تاثیر چانه‌زنی و ترجیحات بازیگران را تغییر می‌دهند و اغلب به یک طرف زیان و به طرف دیگر سود می‌رسانند. در مواجهه با این تغییرات، ترتیبات حکمرانی که نمی‌توانند با مطالبات یا بازیگران جدید سازگار شوند فرومی‌پاشند. برای مثال، «تله‌های خشونت» چانه‌زنی‌های بی‌ثباتی هستند که در آن نخبگان به شدت قطبی شده‌اند و هزینه‌های از دست دادن کنترل بالاست - هنگامی‌که خطرات به اندازه کافی بالاست - و به تضادهای خشونت‌بار می‌انجامند. «تله‌های درآمد متوسط» وضعیت‌هایی هستند که در آنها گروه‌های ذی‌نفع، که اخیراً با رانت‌های ناشی از استخراج منابع طبیعی به منفعت رسیده‌اند، محرک‌هایی برای مخالفت با شرایط اقتصادی جدید و بنابراین جلوگیری از اصلاحات معطوف به کارآمدی دارند که به تعادل نامولد می‌انجامد. «تله‌های نابرابری» چرخه‌های باطلی هستند که در آنها تمرکز بالای ثروت به توانایی بیش از حد راس هرم توزیع ثروت برای تاثیرگذاری بر فرآیندهای سیاستگذاری به نفع خودشان و تضعیف احساس قاعده توزیع ثروت از منصفانه بودن نظم اجتماعی و تصمیم آنها مبنی بر عدم مشارکت در قلمرو سیاستگذاری می‌انجامد.

سازگاری‌پذیری با تغییر در قدرت نسبی چانه‌زنی، محرک‌ها و ترجیحات بازیگران متفاوت نیز اهمیت دارد. هرچند شرایطی که تعیین می‌کند آیا کشورها با وضعیتی که به امنیت، رشد و برابری بیشتر می‌انجامد انطباق می‌یابند یا نه به تاریخ وابسته است و به شدت بستری خاص مربوط می‌شود، شرایط اندکی هستند که چنین سازگاری‌پذیری‌ای را محتمل‌تر می‌کنند. به ویژه، هنگامی که نخبگان دلایلی برای یافتن زمینه مشترک دارند، چانه‌زنی‌ها می‌توانند گسترش یابند. هنگامی که نهادهای ملی رهبران کارآمدتری ایجاد کنند، ظرفیت کشورها در توسعه بلندمدت افزایش می‌یابد. هنگامی که کشورها کسب‌وکار متوازن‌تر، متنوع‌تر و سازمان‌یافته‌تری دارند، ممکن است ظرفیت‌شان در اصلاح نهادها برای سازگاری با شرایط اقتصادی دستخوش تغییر بیشتر باشد. چانه‌زنی‌هایی که می‌توانند با منافع در حال تغییر نخبگان سازگار شوند، ممکن است برای سازگاری با مطالبات روبه رشد شهروندان نیز بکوشند. دولت‌ها ممکن است مشروعیت‌شان را از دست بدهند، وقتی فرآیندهای تصمیم‌گیری به اندازه کافی فراگیر و دربرگیرنده نیستند، حتی زمانی که دیگر پیامدهای توسعه‌ای موفقیت‌آمیز به نظر می‌رسند. برای مثال، حتی سیاستگذاری‌های کارآمد رشد ممکن است جمعیت را بیگانه و طرد کند، اگر صدای مردم در فرآیند سیاستگذاری غایب باشد. غلبه بر مشروعیت‌زدایی نیازمند فراگیری و دربرگیرندگی بیشتر در فرآیند سیاسی است.

تمرکز بر ایجاد شرایطی که جوامع را آماده سازگاری با نیازها و مطالبات در حال تغییرشان بکند، برای تضمین توسعه پایدار و فراگیر، حیاتی است. راست‌کیشی (ارتدوکسی) توسعه‌گرایانه سنتی بیش از حد بر مرکزیت سه فرضیه در بهبود حکمرانی در راستای توسعه تاکید داشت: شکل سیاستگذاری‌ها، ظرفیت اجرای آنها، و کاربست غیرشخصی قواعد. این فرضیه‌ها راهکارهای متعارف جامعه بین‌الملل را برای مشکلات سیاستگذاری در کشورهای در حال توسعه شکل داده است: نخست، در قوانین و سیاستگذاری‌های «خوب» سرمایه‌گذاری کنید؛ سپس، ظرفیت سازمانی و فنی برای اجرای آنها به وجود آورید؛ و سوم، «حاکمیت قانون» را تقویت کنید. این گزارش به فراسوی این رویکردها می‌رود و تاکید می‌کند که هرچند نظر داشتن به شکل‌هایی در بسترهای دیگر مفید بوده‌اند، بررسی ظرفیت‌های مورد نیاز و تاکید بر اهمیت حاکمیت قانون مهم هستند، این جنبه‌ها برای سیاست‌های توسعه کفایت نمی‌کنند.