تکه‌های پازل در کنار هم جور نشد

شش سال پس از اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها، رئیس ستاد بهینه‌سازی مصرف سوخت از اجرای نادرست این قانون خبر داده و گفته اگر به همین شیوه حرکت کنیم ایران تا 10 سال آینده به واردکننده انرژی تبدیل خواهد شد. برای ورود به بحث سوال اول این است که در قانون هدفمندی یارانه‌ها مصرف حامل‌های انرژی چگونه بود و قرار بود این قانون چگونه اجرا شود؟

اصلی‌ترین قسمت قانون هدفمندی یارانه‌ها، حذف یارانه از قیمت حامل‌های انرژی بود. قرار بود قیمت حامل‌های انرژی و به خصوص سوخت‌های فسیلی به قیمت‌های جهانی یا 90 درصد فوب خلیج فارس برسد. اما قطعاً افزایش قیمت حامل‌های انرژی به خصوص برای طبقات پایین‌دست جامعه دشواری‌هایی به همراه داشت و ممکن بود به لحاظ اقتصادی این افزایش قیمت انرژی به خانوارهای کم‌درآمد فشار وارد کند. در نتیجه قرار شد همزمان با اجرای این کار یک سیاست حمایتی هم انجام شود. شاید بهتر بود از همان زمان از طریق نظام تامین اجتماعی سیاست‌های حمایتی اعمال شود اما به خاطر مسائل و ملاحظات سیاسی، طرح پرداخت یارانه نقدی مطرح شد. هدف اولیه طرح این بود که دولت قیمت حامل‌های انرژی را آزاد کند تا هم یارانه‌ای که به انرژی می‌پردازد قطع شود و هم آنکه از طریق درآمدهایی که از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی حاصل می‌شود، یارانه نقدی را هم به مردم بپردازد. حتی فرض شده بود که دولت از محل این درآمدها یارانه‌هایی را هم به تولیدکنندگانی بپردازد که به سمت بهینه‌سازی مصرف انرژی رفته‌اند. با این اقدام قرار بود هم مصرف انرژی کاهش پیدا کند، هم قاچاق سوخت کم شود و هم دولت یارانه کمتری به انرژی بدهد.

اهداف طرح از ابتدا خوب بود. اما چرا اجرایی نشد؟

طرح خوب بود اما مکانیسم اجرا خوب طراحی نشده بود. از طرفی زیرساخت‌های اجرای این طرح در کشور فراهم نبود. برای توضیح این موضوع باید این را بگویم که تقاضای اصلی برای مصرف سوخت‌های فسیلی یک تقاضای ثانویه است. یعنی مصرف‌کنندگان مستقیماً از سوخت مطلوبیت کسب نمی‌کنند بلکه مصرف اصلی برای حمل و نقل است یا به عنوان مثال استفاده در سیستم گرمایشی منازل. مصرف این سوخت‌ها هم بیشتر جنبه عادتی دارد یعنی میزان و نوع مصرف به نوعی وابسته به فرهنگ مصرف در میان مردم است. از طرف دیگر میزان مصرف تا حدودی هم به تکنولوژی استفاده از سوخت بستگی دارد. همه اینها حالتی دارد که سبب می‌شود کشش مصرف انرژی نسبت به افزایش قیمت کم باشد و افزایش قیمت سبب کاهش مصرف نشود. زیرساخت‌های کشور و تکنولوژی مصرف انرژی اصطکاک دارد به این معنا که شما نمی‌توانید شرایط مصرف انرژی را به سرعت تغییر دهید. مثلاً اگر شما با خودرو شخصی به محل کارتان می‌رفتید حتی اگر قیمت حامل‌های انرژی به شدت هم افزایش یابد، شما باز هم نمی‌توانید تغییری در نحوه رفتن به محل کارتان ایجاد کنید. چون رفتن به محل کار توسط وسایل نقلیه عمومی نیازمند زیرساخت‌هایی است که این زیرساخت‌ها اکثراً در کشور وجود ندارد. ایجاد این زیرساخت‌ها هم هزینه‌بر است و به راحتی نمی‌توان آن را ایجاد کرد. یا مثلاً واحدهای تولیدی، زمانی که قیمت انرژی افزایش یافت نمی‌توانند خیلی زود تکنولوژی خود را تغییر دهند. اینها همه سبب می‌شود کشش مصرف انرژی کم باشد و در نهایت سبب شود که افزایش قیمت‌ها تاثیر زیادی بر کاهش مصرف سوخت نداشته باشد.

اما در همان ابتدای اجرای طرح اعلام می‌شد که مصرف کاملاً کاهش یافته است و به نظر می‌رسید بعد از دوره‌ای این کاهش قیمت بی‌اثر شد.

درست است، در ابتدا میزان مصرف واقعاً کاهش یافت؛ اما به دلیل کم‌کشش بودن این کاهش به طور نسبی کمتر بود. اما بعد از مدتی به خصوص با افزایش نرخ تورم قیمت حقیقی عملاً به سمت قیمت‌های قبل سوق یافت که این خود دو اثر داشت؛ یکی اینکه قیمت‌های حقیقی عملاً دوباره کاهش یافت و این سبب شد بخشی از تقاضایی که قبلاً کاهش یافته بود، مجدداً بازگردد و دوم اینکه این کاهش قیمت سیگنال خوبی به مردم نداد. مثلاً یک واحد تولیدی را در نظر بگیرید که به دلیل افزایش قیمت می‌خواسته هزینه‌ای را صرف تغییر تکنولوژی کند اما وقتی می‌بیند قیمت‌ها دارد به سمت قبل باز می‌گردد این سیگنال را می‌گیرد که قیمت‌ها قرار نیست بالا بماند و دلیلی هم نمی‌بیند هزینه تغییر تکنولوژی را بپردازند. این موضوع در مورد مصرف انرژی در حوزه حمل و نقل هم رخ داد. اگرچه ابتدای افزایش قیمت حامل‌ها استفاده از حمل و نقل عمومی افزایش یافت و استفاده از خودرو شخصی کم شده بود اما بعد از مدتی به همان حالت اولیه برگشت. در خانه‌ها هم مردم در ابتدای افزایش قیمت خیلی در مصرف انرژی دقت می‌کردند اما بعد از دوره‌ای کم‌کم همه چیز به حالت اولیه برگشت.

دلیل آن افزایش تورم و بی‌اثر شدن افزایش قیمت‌ها بود؟

بله، زمانی که قیمت‌ها بالا رفت مردم در ابتدا به سمتی رفتند که هزینه‌ها را کاهش دهند. هم واحدهای تولیدی به فکر تغییر تکنولوژی افتادند و هم در ساختمان‌سازی موضوع جلوگیری از هدررفت انرژی مطرح شد. اما همه این طرح‌ها هزینه‌زا بود. مردم وقتی این هزینه را می‌پرداختند که هزینه خرید انرژی بالا باشد اما وقتی تورم، افزایش قیمت حامل‌ها را بی‌نتیجه کرد، مردم هم ترجیح دادند هزینه انرژی را بپردازند به جای اینکه نحوه مصرف یا تکنولوژی خود را تغییر دهند.

افزایش نرخ تورم و بی‌انگیزه شدن مردم و واحدها برای تغییر تکنولوژی و الگوی مصرف شاید طبیعی باشد اما خودتان اشاره کردید که باید زیرساخت‌هایی وجود می‌داشت که افزایش قیمت انرژی منجر به کاهش مصرف سوخت شود. این زیرساخت‌ها در ایران وجود نداشت اما چرا در این شش سالی که از اجرای این قانون گذشته، دولت به سمت ایجاد زیرساخت‌ها نرفت؟

به این سمت حرکت کردن نیازمند داشتن یک تفکر بلندمدت در دولت است که این نگاه هم وجود نداشت. مثلاً گسترش حمل و نقل ریلی نیازمند یک برنامه‌ریزی مثلاً 10‌ساله و صرف هزینه زیاد است. وقتی هم که دولت تفکر بلندمدت نداشته باشد، به این سمت نمی‌رود. بررسی این موضوع هم که چرا دولت تفکر بلندمدت ندارد، نیازمند بررسی ریشه‌های بسیاری است.

اما بیشتر به نظر می‌رسد بعد از گذشت یک دوره بسیار کوتاه، تفکر اصلاح ساختار اقتصادی فراموش شد و اصلاح قیمت حامل‌های انرژی به یک گوشه رفت و پرداخت یارانه‌های نقدی اصل موضوع شد. چون همان‌طور که شما گفتید قرار بود قیمت حامل‌ها افزایش یابد و برای جبران این افزایش یارانه نقدی هم بدهند. یعنی اصل افزایش قیمت حامل‌های انرژی بود. اما الان تنها موضوعی که به آن پرداخته نمی‌شود موضوع کاهش مصرف سوخت یا کاهش قاچاق است. همه محورها حول یارانه نقدی می‌چرخد.

مسلماً مسائل سیاسی برای دولت مهم است و دولت نمی‌خواهد مردم ناراضی باشند. کلاً طرح پرداخت یارانه نقدی از همان ابتدا هم سیاسی-رفاهی بود. چه دلیلی داشت وقتی موضوع افزایش قیمت حامل‌های انرژی مطرح می‌شود، دولت طرح پرداخت یارانه نقدی را بلافاصله در این بسته قرار دهد.

اما به نظر می‌رسد دولت کلاً هدف اقتصادی را فراموش کرده است و در حال حاضر اصلاً موضوع آزادسازی قیمت دیگر مطرح نیست. قرار بود بر اساس یک برنامه پنج‌ساله قیمت حامل‌های انرژی سالانه 20 درصد افزایش یابد تا در نهایت به 90 درصد قیمت‌های فوب خلیج فارس برسد. اما امسال این افزایش قیمت کلاً لحاظ نشد. باید دید در چه سالی دولت قیمت حامل‌ها را بالا نبرده؟ سالی که دولت تورم را مهار کرده و روی تورم 15 درصد دارد مانور می‌دهد؟ شاید دولت فکر کرده اگر امسال قیمت را بالا ببرد تورم بالا رود.

خب این نگاه که وجود دارد اما مشکل اصلی درست اجرا نشدن تغییر قیمت حامل‌های انرژی همین نحوه تعیین قیمت‌ها بود. لازم بود که دولت قیمت‌ها را از ابتدا داینامیک تعیین می‌کرد. تعیین قیمت ثابت ریالی برای حامل‌های انرژی یکی از مهم‌ترین اشتباهات انجام‌شده در این زمینه بود. ما هم باید مانند دیگر کشورها قیمت‌های پویا برای انرژی در نظر می‌گرفتیم. یعنی با همان قیمتی که حامل‌های انرژی را تولید و وارد می‌کردیم با همان قیمت هم می‌فروختیم، نه آنکه ابتدای هر سال قیمتی را تعیین می‌کردیم. با این کار هم قیمت‌ها پویا می‌شد و هم می‌شد قیمت حامل‌های انرژی را برای مناطق مختلف کشور متفاوت اعلام کرد. یعنی به جای آن مکانیسم حمایتی پرداخت یارانه نقدی، می‌شد قیمت سوخت مناطق محروم را کمتر تعیین کرد. لازم بود دولت با همان نرخ‌های جهانی که حامل‌های انرژی تولید می‌شود، حامل‌ها را با همان قیمت بفروشد.

همین الان که قیمت‌ها سالانه تعیین می‌شود هر تغییری در قیمت حامل‌های انرژی شوک قیمتی به کل جامعه می‌دهد حالا فرض کنید قرار باشد قیمت‌ها روزانه تعیین شود. به نظر نمی‌رسد به لحاظ روانی تاثیر مطلوبی بر جامعه بگذارد.

البته این مشکل راه‌حل‌های بسیاری دارد برای مثال می‌توان برای کنترل نوسانات شدید قیمتی از یک شرکت واسطه‌ای استفاده کرد که قیمت‌ها را متعادل نگه دارد. یعنی وقتی قیمت‌ها خیلی پایین است آن را کمی گران‌تر به مردم بدهد و وقتی قیمت‌ها بالا رفت کمی ارزان‌تر انرژی را به مردم بدهد که هم قیمت متعادل شود و هم آزادسازی رخ دهد.

از طرفی دولت اگر زیرساخت‌هایی را فراهم می‌کرد که افزایش قیمت حامل‌های انرژی بلافاصله بر قیمت کالاها تاثیر نمی‌گذاشت مشکل تا این حد دشوار نبود. چون در حالت فعلی عمدتاً برای هرگونه حمل و نقل و تولید از سوخت‌های فسیلی استفاده می‌شود، هر نوع افزایش قیمتی در سوخت‌های فسیلی به محصولات منتقل می‌شود. باید سیستم حمل و نقل را در کشور تغییر داد تا این سیستم تا این حد وابسته به سوخت‌های فسیلی نباشد یا در صورت وابستگی باید این سیستم بهبود پیدا کند. یا مثلاً اگر حمل و نقل عمومی داخل شهری بهتر شود، افزایش قیمت بنزین به این شکل اهمیت پیدا نمی‌کند. اینها در حقیقت لازمه‌های اجرای آزادسازی قیمت‌های انرژی است و نیازمند داشتن سیاست‌های بلندمدت است. در حقیقت این پازلی است که دولت باید تکه‌های مختلف آن را یکی‌یکی در کنار هم قرار می‌داد.

این نکته را هم باید اضافه کنم که بحث غالب امروزه در زمینه قیمت‌های انرژی این است که حامل‌های انرژی از قیمت تعادلی خود هم باید گران‌تر فروخته شوند. دلیل آن هم آثار بد زیست‌محیطی مصرف این حامل‌هاست. در حقیقت شما وقتی بنزین را به قیمت تعادلی‌اش به مشتری بفروشید به این معنی است که هوای پاک آن منطقه را رایگان در اختیار آن مصرف‌کننده قرار می‌دهید تا آن را آلوده کند. پس بهتر است مالیاتی بر مصرف حامل‌ها اخذ شود. البته در کشورهایی این کار را از طریق اخذ عوارض از مصرف‌کنندگان انجام می‌دهند که بهتر است، چون از مصرف‌کنندگان بهتر عوارض کمتری می‌گیرند.

کشورهای مختلف در زمینه آزادسازی قیمت سوخت خود چه کرده‌اند؟

کشورها دو دسته‌اند؛ یکی کشورهای صادرکننده سوخت‌های فسیلی و دیگری واردکننده. کشورهایی که واردکننده هستند موضوع آزادسازی قیمت انرژی و قیمت فروش آن اصلاً برایشان محل بحثی ندارد. داستان بسیار ساده است. کالایی را با قیمتی وارد کرده‌اند و چه دلیلی دارد که همان کالا را با قیمت کمتری بخواهند به کسی بفروشند؟ حتی اغلب بحث بر سر این است که به میزان هزینه انرژی از مصرف‌کنندگان مالیات بگیرند و این مالیات را به عنوان هزینه تبعات زیست‌محیطی که ایجاد می‌شود تلقی می‌کنند. اما دسته دوم کشورهایی هستند مانند ایران که غالباً صادرکننده انرژی هستند، هرچند ممکن است واردکننده هم باشند. نحوه و قیمت توزیع و فروش حامل‌ها در این کشورها همیشه محل بحث بوده است و اکثر این کشورها با همین مشکل مواجه بوده‌اند. این کشورها در حقیقت مشکل اقتصاد سیاسی دارند. مردم و بعضی افراد در بدنه تصمیم‌گیری این کشورها معتقدند این منابع به آنها تعلق دارد و می‌خواهند به هر نحوی که دوست دارند و بدون صرف هزینه بالایی، مثلاً به قیمت تولید، از این منابع استفاده کنند. اما سوال اینجاست که آنها چرا باید از دولت بخواهند که این حامل انرژی را بدون دریافت هزینه‌های فرصت واقعی در اختیار افراد قرار دهد. می‌توان همین انرژی را به کشورهایی که خواهان آن هستند به قیمت بالاتری فروخت و از مازاد درآمد به دست آمده به رفاه بالاتری دست پیدا کرد. همان‌طور که گفتم کشورهای واردکننده انرژی از این منظر مشکلی ندارند اما اکثر کشورهای صادرکننده انرژی با مشکل پرداخت یارانه به مصرف حامل‌های انرژی دست و پنجه نرم می‌کنند. البته باید این را هم بگویم که اکثر کشورهای صادرکننده دیگر نسبت به ما در این زمینه عملکرد بهتری داشته‌اند.

از همان اول تقریباً سه هدف عمده برای آزادسازی قیمت حامل‌های انرژی عنوان شد؛ کاهش مصرف و قاچاق سوخت و فروش حامل‌های انرژی باقیمت بالاتر و کسب درآمد برای پرداخت یارانه‌های نقدی.

هیچ‌کدام از این اهداف به طور کامل محقق نشد. دریک سال اول کاهش مصرف انرژی و کاهش قاچاق را داشتیم و با حذف یارانه‌ای که به طور پنهان پرداخت می‌شد، درآمدی برای پرداخت یارانه‌های نقدی در یک سال اول حاصل شد، اما اکنون سال‌هاست که اجرای این قانون بی‌اثر شده. به عبارتی باید بگویم از اهدافی که در همان ابتدا گفته شده بود، به شدت دور مانده‌ایم. اوضاع ما نه در کاهش مصرف خوب است نه احتمالاً در کاهش قاچاق. هزینه‌های یارانه نقدی هم که سربار شده. یعنی دولت هم یارانه‌های نقدی را می‌دهد و هم یارانه حامل‌های انرژی را. این موضوع به این دلیل است که قیمت‌های کنونی باز هم نسبت به قیمت‌های جهانی بسیار کم است.

پس این هشداری که رئیس ستاد بهینه‌سازی مصرف سوخت داده است کاملاً بجاست. چون هشدار داده‌اند اگر با همین وضعیت پیش برویم 10 سال آینده به واردکننده انرژی تبدیل می‌شویم.

بله، این هشدار زیاد بیراه نیست. درست است که ما در سال 1389 موفق شدیم قیمت حامل‌های انرژی را افزایش دهیم اما مجدداً به نقطه اول برگشتیم. حتی اگر همین الان هم باز قیمت‌ها را افزایش دهیم، ممکن است این برای رسیدن به هدفی که ما می‌خواهیم و آن هم کاهش مصرف انرژی است، کافی نباشد. افزایش قیمت حامل‌های انرژی شرط لازم برای کاهش مصرف است اما کافی نیست. زیرساخت‌های ما ایراد دارد و باید زیرساخت‌ها را اصلاح کرد. اما از طرفی تا زمانی که قیمت‌ها در حالت فعلی است مصرف‌کنندگان انرژی ضرورتی نمی‌بینند زیرساخت‌های مصرف انرژی را تغییر دهند. اگر قیمت‌ها افزایش پیدا نکند زیرساخت‌ها اصلاح نمی‌شود و اگر هم زیرساخت‌ها اصلاح نشود، افزایش قیمت به تنهایی راهگشا نیست. در حقیقت همان داستان مرغ و تخم‌مرغ است. اول باید زیرساخت‌ها را اصلاح کرد یا اول باید قیمت را افزایش داد. این مشکلی است که همیشه وجود داشته است و برای حل آن هم دولت باید با یک نگاه بلندمدت به بهبود سیستم توزیع و حمل و نقل بپردازد. همزمان و به مرور هم قیمت افزایش یاید.

تلاشی در بدنه دولت یا سایر نهادها برای تغییر در نحوه آزادسازی قیمت سوخت ارائه شده است؟ چون همان ابتدای روی کار آمدن دولت مرکز پژوهش‌ها گزارشی داد که نشان می‌داد ادامه روند آزادسازی قیمت‌ها کاملاً خطاست و باید در اولین فرصت تغییری در آن ایجاد شود. در همان سال 1392 مرکز پژوهش‌های مجلس از تهیه پیش‌نویس قانون مدیریت انرژی خبر داد. اما هیچ خبری از آن نشد.

اطلاعی ندارم و خبری هم در این مورد نشنیدم. تا جایی که من به یاد دارم در یک مطالعه چنین مطرح بود که افزایش قیمت‌ها نباید به گونه‌ای باشد که به جامعه شوک بدهد، یعنی افزایش به مرور مثلاً ماهانه صورت گیرد. در مطالعه دیگری مطرح شده بود که سیاست‌های مکمل برای بهبود مصرف اجرایی شود. البته اینها حرف‌های درستی هستند اما از پیگیری آن اطلاعی ندارم.