تاریخ انتشار:
حمید قنبری از اما و اگرهای اجرای قانون بخشش سود تسهیلات‌گیرندگان بانکی می‌گوید
بخشش هزینه‌زا
حمید قنبری حقوقدان در گفت وگو با تجارت فردا می‌گوید: «ممکن است گفته شود که هدف از این تبصره، حمایت از تولید بوده است اما باید توجه کرد که در تبصره و ضمایم اصلاحیه قانون بودجه این مطلب قید نشده است که این بخشودگی به کسانی اختصاص دارد که تسهیلات را برای امور تولیدی از بانک‌ها دریافت کرده‌اند. بنابراین، کسانی که در سایر بخش‌ها تسهیلات دریافت کرده‌اند هم می‌توانند از این بخشودگی استفاده کنند. انگیزه دیگری که به ذهن می‌رسد این است که قانونگذار در پی آن بوده است که منابع بانک‌ها که معوق شده‌اند به این ترتیب بازگردانده شوند و در نتیجه این کار، توان تسهیلات‌دهی بانک‌ها افزایش پیدا کند.»
به تازگی 169 نماینده مجلس در نامه‌ای به رئیس‌جمهوری خواهان تسریع در اجرای قانون بخشش سود تسهیلات‌گیرندگان وام‌های بانکی شدند که این قانون در جریان لایحه اصلاحیه بودجه 95 به تصویب رسید. اکنون نمایندگان مجلس خواستار اجرای تبصره 35 این قانون هستند. قانونی که گفته می‌شود امتیاز ویژه‌ای به بدهکاران بانکی که قصد پرداخت بدهی‌شان را دارند، می‌دهد. اما مجلس در اجرای این مصوبه چه هدفی را دنبال می‌کند؟ در این راستا حمید قنبری حقوقدان در گفت وگو با تجارت فردا می‌گوید: «ممکن است گفته شود که هدف از این تبصره، حمایت از تولید بوده است اما باید توجه کرد که در تبصره و ضمایم اصلاحیه قانون بودجه این مطلب قید نشده است که این بخشودگی به کسانی اختصاص دارد که تسهیلات را برای امور تولیدی از بانک‌ها دریافت کرده‌اند. بنابراین، کسانی که در سایر بخش‌ها تسهیلات دریافت کرده‌اند هم می‌توانند از این بخشودگی استفاده کنند. انگیزه دیگری که به ذهن می‌رسد این است که قانونگذار در پی آن بوده است که منابع بانک‌ها که معوق شده‌اند به این ترتیب بازگردانده شوند و در نتیجه این کار، توان تسهیلات‌دهی بانک‌ها افزایش پیدا کند. اگر این دیدگاه را
بپذیریم، آنگاه این سوال مطرح خواهد شد که آیا برای تحقق چنین مقصودی راهکاری مناسب‌تر از این وجود نداشت؟ در ادامه شرح این گفت‌وگو را می‌خوانید.
با توجه به اختیار داده‌شده به دولت در رعایت تبصره 35 اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور، آیا نامه نمایندگان مجلس به رئیس‌جمهور به منظور بخشودگی سود تسهیلات تا ۱۰۰ میلیون تومان حتمی و لازم‌الاجراست؟
ابتدا باید اشاره کنم که جزییات تبصره 35 قانون بودجه 95 چیست. بر اساس این تبصره؛ به دولت اجازه داده می‌شود از محل حساب مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، پس از کسر منابع لازم برای اجرای ماده (46) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب اول اردیبهشت سال 1394 و کسر مازاد تسعیر ناشی از منابع ارزی بلاوصول یا بلوکه‌شده یا مصادره‌شده بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و پیش‌بینی منابع لازم برای تامین هزینه‌های یکسان‌سازی نرخ ارز (در صورت اجرا)، مطالبات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از بانک‌ها را برای تسویه مطالبات قانونی این بانک‌ها از دولت و افزایش سرمایه دولت در بانک‌های دولتی و همچنین بخشودگی سود تسهیلات تا یک میلیارد ریال، حداکثر تا سقف 450 هزار میلیارد ریال با رعایت بندهای مربوطه تسویه کند. بر این اساس در بندهای تبصره 35 تاکید شده است؛ افزایش پایه پولی از این محل به هر صورت ممنوع است، تسویه مطالبات بانک‌ها از دولت، تنها پس از احراز قانونی بودن مطالبات و تایید سازمان حسابرسی قابل انجام است، افزایش مانده بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به هر یک از بانک‌ها
و بانک مرکزی در پایان سال 1395 نسبت به ارقام پس از اجرای این قانون ممنوع است، بخشودگی سود تسهیلات منوط به بازپرداخت اصل تسهیلات است و کلیه جریمه‌های تعلق‌گرفته به این تسهیلات در زمان تسویه بخشوده می‌شود.
وقتی که برای یک بار چنین بخشودگی اعمال شود، باید انتظار داشته باشیم که از این به بعد، کسانی که بدهی معوق به بانک‌ها دارند، در هنگام تصمیم‌گیری برای پرداخت جریمه‌ها دست نگه دارند و با خود بگویند که شاید قانونگذار این بار هم چنین بخششی را انجام دهد.
در ادامه این تبصره تاکید شده است که گزارش اجرای هر مرحله از تسویه مطالبات و افزایش سرمایه باید در مقاطع سه‌ماهه به دیوان محاسبات کشور، کمیسیون‌های برنامه و بودجه و محاسبات و اقتصادی مجلس شورای اسلامی ارائه شود. نظارت بر حسن اجرای این تبصره بر عهده دیوان محاسبات کشور است. وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است در اجرای ماده(103) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب اول شهریور سال 1366 منابع استفاده‌شده از محل حساب مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را در صورتحساب عملکرد بودجه درج کند. همچنین نحوه اجرای این تبصره بر مبنای آیین‌نامه‌ای است که به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تصویب هیات وزیران می‌رسد.
اگر بخواهیم این موضوع را بررسی کنیم باید بگویم؛ عبارت اجازه داده می‌شود در این ماده بیانگر این است که دولت اختیار دارد مفاد این ماده را اجرا کند یا خیر. به عبارت دیگر، تصمیم‌گیری بر عهده دولت است. با این حال، یک مساله با ملاحظه متن تبصره مطرح می‌شود؛ آیا این امکان وجود دارد که تبصره به نحوی اجرا شود که منجر به افزایش پایه پولی نشود. در جمله آخر قید شده است که «اجرای تبصره نباید منجر به افزایش پایه پولی شود». ظاهر این تبصره این است که قانونگذار، دولت را از امری نهی کرده است اما واقعیت این است که اگر امری، نتیجه و اثر وضعی امر دیگری باشد، نهی کردن قانونگذار از آن اثری ندارد. به عنوان مثال، همه می‌دانیم که حذف مقررات مربوط به طرح ترافیک و طرح زوج و فرد، منجر به افزایش آلودگی هوا می‌شود. حال اگر قانونگذار حکم به حذف این محدودیت‌ها بدهد و بعد مقرر کند که این امر نباید منجر به افزایش آلودگی هوا شود، آیا آلودگی هوا بیشتر نخواهد شد؟ روشن است که آلودگی هوا از قوانین و مقررات تبعیت نمی‌کند و قوانین و مقررات هستند که باید خود را با اثر وضعی امور هماهنگ کنند. در خصوص این تبصره نیز باید بررسی کرد که اثر وضعی آن چیست.
اگر اثر وضعی آن، افزایش حجم نقدینگی باشد، جمله آخر تبصره عملاً غیر‌قابل اجراست. در چنین صورتی، نتیجه دیگری که از این تبصره می‌توان گرفت این است که قانونگذار، در صدر تبصره اجازه‌ای را به دولت داده است اما در ذیل تبصره آن را مقید به شرطی کرده است که آن را عملاً غیر‌قابل اجرا کرده است و بنابراین، این اجازه در عمل سلب شده است.
به نظر شما فرآیند اجرایی این اقدام چگونه است؟ یعنی باتوجه به سقف تعیین‌شده در قانون (حداکثر تا سقف 450 هزارمیلیارد ریال) شناسایی واجدین شرایط چگونه و بر چه اساسی صورت می‌گیرد؟
در این مورد، سابقه و رویه‌ای وجود ندارد تا به آن رجوع کنیم و مشخص شود که با توجه به رویه سابق چگونه باید این کار انجام گیرد. اما ظاهراً باید فرآیند انجام کار به این صورت باشد که ابتدا بانک مرکزی، دارایی‌های خارجی خود را تجدید ارزیابی کند. این تجدید ارزیابی، قاعدتاً منجر به افزایش دارایی‌های بانک مرکزی می‌شود. پس از آن باید از محل افزایش دارایی‌ها، مصارفی که در ماده یادشده آمده است پرداخت شود. اگر بعد از آن چیزی باقی ماند، این افزایش ارزش، منجر به سود بیشتر بانک مرکزی می‌شود. سود بیشتر بانک مرکزی، به خزانه واریز خواهد شد. از اینجا به بعد، دو راه در متن تبصره در نظر گرفته شده است. یکی اینکه سرمایه دولت در بانک‌های دولتی افزایش داده شود و دیگری اینکه جریمه کسانی که تا سقف یک میلیارد ریال تسهیلات دریافت کرده‌اند و اقساط تسهیلات خود را به موقع بازپرداخت نکرده‌اند بخشیده شود. در متن تبصره هیچ اشاره‌ای به این مطلب نشده است که به چه نحوی از میان کسانی که تسهیلات خود را بازپرداخت نکرده‌اند، یکسری افراد انتخاب می‌شوند و مشمول این بخشودگی قرار می‌گیرند. با توجه به سکوتی که در این رابطه وجود دارد، چند گزینه به نظر
می‌رسد. یک گزینه که منطقی‌ترین گزینه است این است که دولت معیارهایی را برای این امر تعریف کند که چه کسانی مشمول این بخشش قرار خواهند گرفت و طبعاً در این معیارها باید اشخاص و شرکت‌هایی که به دلیل شرایط بد اقتصادی و امور خارج از اختیارشان در بازپرداخت قصور کرده‌اند، در اولویت قرار گیرند یا اینکه برخی بخش‌های اقتصادی نسبت به بخش‌های دیگر در اولویت قرار داشته باشند. گزینه دیگر این است که هر کس که زودتر درخواست استفاده از این بخشش را ارسال کرد در اولویت قرار داشته باشد و گزینه سوم هم می‌تواند این باشد که تصمیم‌گیری در این مورد بر عهده بانک‌ها گذاشته شود و دولت میزان بخشش را برای هر بانک مشخص کند و آنگاه بانک مختار باشد که به هر نحو که خود صلاح می‌داند آن بخشش را میان بدهکاران تقسیم کند. نکته جالب اینجاست که در این تبصره، هیچ اشاره‌ای به این نشده است که این بخشش به چه نحوی باید میان تسهیلات‌گیرندگان تقسیم شود و به عبارت دیگر، قانونگذار گویا دغدغه‌ای از این حیث نداشته است که چه کسانی از این بخشش منتفع خواهند شد و صرفاً در پی آن بوده است که بدهکارانی که بدهی معوق به بانک‌ها دارند از پرداخت جریمه معاف شوند و فرقی هم
نمی‌کند که دلیل این معوقات چه بوده است.
در این قانون ذکر شده است که پس از بخشودگی، تامین سود از محل تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی صورت بگیرد. چه تضمینی وجود دارد که این تجدید ارزیابی کل سودهای بخشیده‌شده را پوشش دهد؟
در سال‌های گذشته تلاش‌هایی صورت گرفته بود که از محل تجدید ارزیابی دارایی‌های بانک مرکزی، سرمایه این بانک افزایش داده شود یا بدهی‌های دولت به بانک مرکزی پرداخت‌شده تلقی شود. بحث تجدید ارزیابی دارایی‌های بانک مرکزی و تلقی آن به عنوان دارایی واقعی و سرمایه، امری است که از سال‌ها پیش مورد بحث بوده است و در مورد آن دیدگاه‌های گوناگونی وجود داشته است. با این حال، دیدگاه غالب این بوده است که تجدید ارزیابی دارایی‌ها، خصوصاً دارایی‌های ارزی بانک مرکزی، کسب سرمایه جدید محسوب نمی‌شود و صرفاً یک عمل حسابداری است. علاوه بر این، اگر قائل به این باشیم که در نتیجه افزایش قیمت ارز، دارایی‌های بانک مرکزی افزایش پیدا می‌کنند، آنگاه باید قائل به این هم باشیم که در نتیجه کاهش قیمت ارز -که در مقاطعی رخ می‌دهد- دارایی‌های بانک مرکزی کاهش پیدا می‌کنند و بانک مرکزی باید معادل آن زیان ثبت کند. حال آنکه هیچ‌گاه شاهد آن نبوده‌ایم که در قوانین مصوب مجلس بانک مرکزی مکلف شده باشد برای کاهش نرخ ارز، در صورت‌های مالی خود زیان ثبت کند.
این دیدگاه در قانون نحوه محاسبه و اعمال تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی مصوب سال 1392 نیز مورد قبول قرار گرفته است و در آن قانون قید شده است: «تفاوت ناشی از تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی بانک مرکزی که از تغییر نرخ برابری ارز، طلا و جواهرات ایجاد می‌شود، صرفاً ناشی از ارزیابی حسابداری است و سود تحقق‌یافته تلقی نمی‌گردد و مشمول مالیات نیست و مابه‌التفاوت آن در حسابی تحت عنوان «مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی» منظور و در بخش سرمایه بانک مرکزی ذیل حساب اندوخته‌ها در ترازنامه منعکس و گزارش می‌شود. مانده این حساب صرفاً بابت جبران زیان‌های احتمالی آتی بانک مرکزی ناشی از تغییر (کاهش) برابری‌های قانونی ارز (تسعیر) قابل استفاده است.» به نظر می‌رسد که قانون بودجه سال 1395 در این مورد با قانونی که در سال 1392 تصویب شده است هم‌راستا نیست و در حالی که در قانون قبلی، قید شده بود تفاوت ناشی از تسعیر صرفاً بابت جبران زیان‌های احتمالی آتی بانک مرکزی قابل استفاده است، در این قانون، مصارف دیگری برای آن در نظر گرفته شده است.
اگر چنین اقدامی امکان‌پذیر است، آیا با تجدید ارزیابی دارایی‌های بانک مرکزی نمی‌توان اقدام سودآورتر و پراثرتری غیر از این کار در اقتصاد کشور انجام داد؟
این مساله بسیار مهم است و این نکته که در اقتصاد، منابع در اختیار افراد و دولت‌ها محدود هستند و نیازها نامحدود و این منابع محدود باید به مهم‌ترین مصارف اختصاص داده شوند، امروز به بخشی از فهم عمومی تبدیل شده است. حال این سوال مطرح است که مجلس با تصویب این تبصره در پی تحقق چه مقصودی بوده است؟ ممکن است گفته شود که هدف از این تبصره، حمایت از تولید بوده است اما باید توجه کرد در تبصره و ضمایم اصلاحیه قانون بودجه این مطلب قید نشده است که این بخشودگی به کسانی اختصاص دارد که تسهیلات را برای امور تولیدی از بانک‌ها دریافت کرده‌اند. بنابراین، کسانی که در سایر بخش‌ها تسهیلات دریافت کرده‌اند هم می‌توانند از این بخشودگی استفاده کنند. انگیزه دیگری که به ذهن می‌رسد این است که قانونگذار در پی آن بوده است که منابع بانک‌ها که معوق شده‌اند به این ترتیب بازگردانده شوند و در نتیجه این کار، توان تسهیلات‌دهی بانک‌ها افزایش پیدا کند. اگر این دیدگاه را بپذیریم، آنگاه این سوال مطرح خواهد شد که آیا برای تحقق چنین مقصودی راهکاری مناسب‌تر از این وجود نداشت؟ به عنوان مثال، این امکان وجود داشت که کلیه منابع یادشده به عنوان افزایش سرمایه
دولت در بانک‌ها منظور شود و صرف بخشش جریمه‌ها نشود. در این صورت، هم منابع جدید در اختیار بانک‌ها قرار می‌گرفت و هم مخاطرات اخلاقی بخشش جریمه‌ها ایجاد نمی‌شد. حال اگر فرض بر این است که قرار است جریمه‌ها بخشیده شود، چرا جریمه‌های تسهیلات خرد بخشیده شود و جریمه‌های تسهیلات کلان بخشیده نشود؟ درست است که از یک منظر، کسانی که جریمه‌های خرد دریافت کرده‌اند آسیب‌پذیرتر هستند و شاید نیازمند حمایت بیشتری باشند؛ اما از منظر دیگر می‌توان گفت از تنگنا خارج شدن بنگاه‌های بزرگ اقتصادی و حل مشکلات اعتباری آنها می‌تواند اثر بیشتری بر اقتصاد بر جای گذارد و این بنگاه‌ها با رفع موانع یادشده می‌توانند اشتغال بیشتری ایجاد کنند و مجموع رفاه اقتصادی که در جامعه ایجاد می‌کنند بیشتر باشد. نمی‌توان با اطمینان کامل در مورد موضوعات فوق اظهار نظر کرد، اما در مجموع به نظر می‌رسد که حتی اگر قرار باشد از محل تسعیر دارایی‌های خارجی بانک مرکزی اقدامی انجام شود، مصارف بهتر و دقیق‌تری را می‌توان برای آن در نظر گرفت.
پیام اقتصادی این اقدام چیست؟ آیا این عمل باعث جسورترشدن افراد بدحساب در وام‌گیری و پس ندادن آن تا زمان بخشودگی بخشی از وام نمی‌شود؟
وقتی که برای یک بار چنین بخشودگی انجام شود، باید انتظار داشته باشیم که از این به بعد، کسانی که بدهی معوق به بانک‌ها دارند، در هنگام تصمیم‌گیری برای پرداخت جریمه‌ها دست نگه دارند و با خود بگویند که شاید قانونگذار این بار هم چنین بخششی را انجام دهد. از سوی دیگر، کسانی که پیش از این بدهی خود را تسویه کرده‌اند و جریمه‌ها را هم پرداخت کرده‌اند، وقتی متوجه می‌شوند کسان دیگری که موقعیت مشابه با آنها داشته‌اند، از فرصتی بهره‌مند شده‌اند که در اختیار سایرین قرار نگرفته است، احساس خواهند کرد که به آنها ظلم شده است و اگر آنها هم قبل از این، جریمه‌ها را نمی‌پرداختند، اکنون در موقعیت بهتری قرار داشتند. به‌طور کلی، این‌گونه بخشش‌ها یکسری مخاطرات اخلاقی به همراه دارند که حتماً باید قبل از تصمیم به بخشش در نظر گرفته شوند و تلاش شود که تا حد ممکن این مخاطرات اخلاقی به حداقل برسند.
آیا دولت می‌تواند به تمامی بانک‌ها دستور بخشودگی سود تسهیلات اعطایی زیر 100 میلیون را بدهد؟ آیا این عمل در بانک‌های خصوصی مصداق تجاوز به حقوق سهامداران و در بانک‌های دولتی تجاوز به حقوق بیت‌المال محسوب نمی‌شود؟
پاسخ به این پرسش بستگی به این دارد که برای بخشودگی از چه فرمول حقوقی استفاده شود. اگر بخشودگی به این صورت باشد که بانک‌ها مکلف شوند سود یا جریمه را دریافت نکنند، قطعاً این امر خلاف قانون مدنی و به زیان سهامداران است و از جهت حقوقی قابل قبول نیست اما اگر به این صورت باشد که دولت از طرف بدهکاران مزبور، جریمه‌ها را پرداخت کند این امر از نظر حقوقی قابل قبول است. به عبارت دیگر، دولت قبول کرده است که به جای بدهکار اصلی، بخشی از بدهی وی را که شامل جریمه می‌شود پرداخت کند. علی‌الاصول برای بانک‌ها مهم این است که این مبلغ پرداخت شود و اینکه مبلغ یادشده از سوی چه کسی پرداخت شود برای بانک نباید مهم باشد. با این حال، از جهت حقوق عمومی یک مطلب مطرح است. چرا باید کسانی که بدهی معوق به بانک‌ها داشته‌اند از منابع عمومی به این نحو بهره‌مند شوند و سایر افراد از این منابع بهره نداشته باشند؟ به عبارت دیگر، دلیل ترجیح برخی از بدهکاران بانک‌ها بر برخی دیگر چیست؟ و حتی می‌توان کلی‌تر این سوال را پرسید که دلیل ترجیح بدهکاران بانکی بر سایر افراد جامعه چیست؟ به نظر نمی‌رسد که به سادگی بتوان به این پرسش‌ها پاسخ گفت.
به نظر شما دولت در صورت عمل نکردن به این ماده قانونی غیرالزام‌آور، چه راهکارهای دیگری برای حل و فصل وام‌های معوق و سودهای آن دارد؟
راهکاری که در این مورد وجود دارد ساده نیست. به‌طور خلاصه می‌توان گفت در مورد آن دسته از بدهکارانی که دارایی کافی برای پرداخت وام‌های دریافتی و سود و جرایم آنها دارند اما از این کار خودداری می‌کنند؛ راهکار اصلی فراهم کردن امکاناتی برای بانک‌هاست که از طریق آن بتوانند به اطلاعات مربوط به دارایی‌های این دسته از بدهکاران دسترسی پیدا کنند. به عبارت دیگر، رازداری بانکی اگرچه امری مناسب و مطلوب است اما نباید اجازه داد رازداری بانکی به ابزاری برای پنهان کردن دارایی‌های اشخاص بدحساب مبدل شود. راهکار دیگر این است که بانک‌ها بتوانند مطالبات خود را از سبد دارایی‌هایشان خارج کنند. این امر که با عنوان تبدیل کردن دارایی‌ها به اوراق بهادار شناخته می‌شود اگرچه عموماً در رابطه با مطالبات جاری است اما در مطالبات غیر‌جاری نیز غیر‌ممکن نیست و به نرخ‌های پایین‌تری می‌توان این کار را انجام داد. در نهایت، بخشی از مطالبات بانک‌ها سوخت خواهد شد که به نظر می‌رسد از این امر نیز گریزی نباشد و باید چارچوب مشخصی برای تعیین نحوه سوخت شدن مطالبات بانک‌ها در نظر گرفته شود تا در عین اینکه صورت‌های مالی بانک‌ها واقعی می‌شود از فساد در سوخت
کردن مطالبات بانک‌ها نیز پیشگیری شود. اصلاح قوانین و مقررات مربوط به وثیقه‌گیری و اجرای وثایق نیز همان‌طور که بارها گفته شده است، مهم‌ترین و کلیدی‌ترین اقدام در این خصوص است و تا زمانی که این کار صورت نگیرد، بعید است که بقیه اقدامات به نتیجه اثر‌بخشی برسند.
دیدگاه تان را بنویسید