ترکیب ناصواب دارایی‌ها

تقریباً در همه دنیا و در حرفه‌های مختلف تلاش می‌شود تا مرجع نظارتی برای هر فعالیت مشخص و یکتا باشد و برای هر فعالیتی هر شخص یا سازمان در همان حوزه‌ای اشتغال ورزد که مجوز آن را دریافت می‌دارد. این دو مورد که همه جا پذیرش عام دارد، در ایران و در صنعت بانکداری مدت‌هاست در عمل محل مناقشه بوده و هست. در حالی که سپرده‌پذیری عام که محور اصلی فعالیت بانکی است و بسیار پر‌مخاطره است، در نهادهای مختلفی همچون بانک و موسسات اعتباری و صندوق‌های قرض‌الحسنه انجام می‌شود. برای مدت‌ها، بحث بر سر آنکه چه ارگانی مجوز این‌گونه فعالیت‌ها را صادر کند، محل اختلاف بوده و باعث شده اکنون با پدیده نامطلوب موسسات اعتباری فاقد مجوز روبه‌رو باشیم. موسساتی که به‌زعم خود قانونی بوده اما از محلی غیر از بانک مرکزی مجوز فعالیت دریافت کرده‌اند.

مورد دوم بحث انجام فعالیت بنگاهداری بانک‌ها و به تبع آن شکل گرفتن دارایی‌هایی است که مازاد تلقی می‌شوند. چرا که نه‌تنها این اموال در فعالیت بانکی کمکی محسوب نمی‌شوند و با این کسب و کار نامربوط هستند، بلکه اساساً مخل کار بانکی هستند. همچنین به جهت محدود کردن توان وام‌دهی بانک‌ها و به دلیل آنکه باعث می‌شوند بانک در معرض ریسک‌های نامعقول قرار گیرد، باید از ترازنامه بانک‌ها خارج شده و واگذار شوند. در اینکه چرا در همه‌جا مقررات محدودکننده و سختگیرانه‌ای در حوزه کسب و کار بانکی وجود دارد و اینکه در ایران چگونه روال‌های نامطلوبی در این زمینه‌ها حاکم شده است، مقدمه‌ای عرض می‌کنم. اما تاکید بیشتر را بر آن می‌گذارم که چرا رعایت مقررات بارها، از طرف مقام نظارتی مطرح اما اجرا نمی‌شود و سال‌ها این نگرانی و تناقض‌ها را کل صنعت با خود حمل می‌کند و هر سال طرحی ارائه اما این غائله ختم نمی‌شود و فرجام نمی‌یابد.

حتی برخی ادعا می‌کنند که چرا نباید دست بانک‌ها را در انتخاب ورود یا عدم ورود به کسب و کارهای دیگر آزاد گذاشت. اصلاً بانک مرکزی یا دولت چه کاره است که بخواهد در مورد ترکیب دارایی‌های بانک‌ها حکم صادر کند؟

سه عنصر مهم در کسب و کار بانکی وجود دارد که آن را از سایر فعالیت‌ها متمایز می‌کند. اول آنکه بانک‌ها نمی‌توانند کاملاً از ریسک پرهیز کنند. چرا که بانک‌ها اساساً ماشین ریسک و وسیله انتقال ریسک هستند. یعنی از یک طرف تسهیلاتی ارائه می‌کنند که ناگزیر از پذیرش ریسک‌های مترتب بر آن هستند، هر چند که تلاش می‌کنند تا آن را محدود کنند، ولی از طرف دیگر سپرده‌ای را از مردم دریافت می‌کنند که تا حد زیادی عواید بدون ریسک به صاحب آن می‌رساند. لذا مثل یک صافی عمل می‌کنند. ویژگی دیگر این صنعت بهره‌گیری از وجوهی است که متعلق به سهامداران بانک نیست. بلکه عمدتاً متعلق به سپرده‌گذاران است. اینجا می‌رسیم به ویژگی شدیداً تحت نظارت بودن که اگر نباشد، فعالیت بانکی تبدیل به قماربازی و شرکت در لاتاری آن هم با پول مردم می‌شود. لذا با ویژگی‌های ذکرشده، رها کردن این کسب و کار به دست تقدیر یا دست نامرئی یا کوتاه آمدن از مقررات نظارتی اصلاً توجیه ندارد. مشکل وجود مصدر نظارتی چندگانه هم از این جهت مورد قبول نیست که میل به گریز از پذیرش مقررات و مسوولیت اقدامات در این صنعت بالا بوده و با وجود مصدر چندگانه آربیتراژ نظارتی ایجاد می‌شود که اصلاً مطلوب نیست و همه جا سعی می‌شود با صدای واحد و محکم و قاطع با این صنعت صحبت شود.

بانکداری خود به مجموعه‌ای از فعالیت‌ها اطلاق می‌شود که برخی از آنها خدمات مالی است که در هسته کار بانکی نیست و دامنه‌اش به حوزه‌های دیگر چون بیمه و سرمایه‌گذاری کشیده می‌شود. در برخی کشورها، مجوز کلی مربوط به همه این فعالیت‌ها را به یک بانک می‌دهند و این چتری که همه این فعالیت‌ها را دربر می‌گیرد به عنوان بانکداری جامع پذیرا هستند. اما حتی در این کشورها نیز اولاً مجوز بانکداری جامع را به همه بانک‌ها نمی‌دهند و علی‌الخصوص اینکه برای هر بانک در بدو تاسیس اجازه ورود به همه فعالیت‌های فوق داده نمی‌شود.

در مجموع می‌توان گفت سیستم‌های بانکی که در آنها مقررات نظارتی پیشرفته‌تر است و توانایی نظارت بر مجموعه‌هایی با گستردگی و پیچیدگی فعالیت‌ها و پیچیدگی بیشتر وجود دارد، مدل بانکداری جامع بیشتر شایع بوده و موفق‌تر عمل می‌کند. با این حال ملاحظه می‌شود که کشورهایی چون کشور نیجریه نیز بدون توجه به این اصل به بانکداری جامع روی آورده ولی پس از یک چند، دو بار از آن روگردان شده و به وضعیت تفکیک بیشتر فعالیت‌های بانکی و نگاهی محدودتر باز‌می‌گردند.

ورود بانک مرکزی به بحث ترکیب دارایی بانک‌ها، حتی در بازترین اقتصادها امری کاملاً معمول و جاافتاده است. مثلاً در آمریکا بند 619 مقررات داد- فرانک از سرمایه‌گذاری در صندوق‌های پوشش ریسک یا سرمایه‌گذاری‌های خصوصی و همچنین معاملات برخی مشتقات منع می‌کند. این بند که به قاعده والکر معروف است با هدف دور نگه داشتن بانک‌ها از تحمل ریسک‌های غیرمعقول طرح شده و بر همین اساس، قیود مشخصی را بر ترکیب دارایی‌های بانک تحمیل می‌کند.

اما ببینیم ریشه‌ها و عوامل ترکیب ناصواب دارایی‌ها در صنعت بانکی کشور ما کدامند و این دارایی‌ها، چگونه شکل گرفته‌اند. سه عامل مشخص در این زمینه بیان می‌شوند که اغلب در طول زمان همدیگر را نیز تقویت کرده‌اند. اگر پدیده سرکوب مالی و نرخ‌های منفی سود واقعی تسهیلات را در کنار این واقعیت بگذاریم، که پس از سکه، زمین و مستغلات در صدر جدول بازدهی قرار دارند (بنا بر بررسی مقایسه‌ای یک دهه بازدهی انواع دارایی‌ها) آنگاه درک این پدیده که چرا نه‌فقط بانک‌ها که اغلب سرمایه‌گذاران این بخش را مقصد و مامنی برای ذخیره دارایی‌های خود در نظر می‌گیرند، دشوار نخواهد بود.

روند تجمع اموال مازاد در بانک‌ها جریانی است که محدود به دهه گذشته نبوده و سال‌هاست که ادامه داشته است، اما آنچه سالیان اخیر را متمایز می‌کند و طی این سال‌ها و خصوصاً در طول دوره دولت نهم و دهم شاهد آن بوده‌ایم، خیز بلند رشد دارایی‌های غیر‌جاری و به دنبال آن مماشات فوق‌العاده دولت در به اجرا گذاشتن وثایق وام‌گیرندگان متخلف و به تبع آن رشد نسبی اموال تملیکی و دارایی‌های مازاد بانک‌ها بوده است. تا پیش از این دوره به بانکی که ملکی را در وثیقه داشت، اجازه داده می‌شد با چند اخطار و مهلت قانونی مشتری را موظف کند ملک را بفروشد و پول بانک را پس بدهد. در غیر این صورت بانک با حکم دادگاه و اجرای ثبت این اختیار را داشت که کل ملک را در برابر بدهی خود بگیرد، ولو آنکه بدهی شخص تنها 10 درصد ارزش ملک باشد. در دوره آقای احمدی‌نژاد قانون عوض شد و ابتدا وثیقه باید به فروش می‌رسید و دوم از محل عواید فروش تنها طلب بانک برداشته شود و مابقی به آن شخص پس داده شود. نتیجه چنین تصمیمی آن شد که فروش اموال تملیکی دشوارتر شود و بعضاً بانک‌ها به جای ورود در این فرآیند پیچیده، ترجیح دهند تا با وام‌گیرنده متخلف وارد مذاکره شده و به پاداش تخلف، پرداخت وام جدید را به او پیشنهاد کنند.

حال ببینیم برای حل این مشکلات مقام نظارتی چه تدبیری اندیشیده و چگونه است که این تدابیر هنوز به فرجامی درخور و شایسته نینجامیده است. نگاهی به تاریخچه اقدامات گویای آن است که اگرچه بانک مرکزی موضع صریح خود را به بانک‌ها ابلاغ کرده است، اما در اجرایی کردن این تدابیر اقبال کمی داشته است. به عنوان مثال پس از شکل‌گیری شرکت فروش اموال تملیکی بانک‌ها در سال 1387 بانک مرکزی از بسته سیاستی سال 1389 خود، بانک‌ها را موظف به فروش اموال مازاد کرد. حتی در این بسته مشوق‌ها و تنبیهاتی برای بانک‌ها و خاطی‌ها در نظر گرفته شد. اما واقعیت آن است که در عمل این مقررات از صرف طرحی روی کاغذ فراتر نرفت.

حال در قانون رفع موانع تولید که سال گذشته به تصویب مجلس رسید و در ابتدای سال جاری برای اجرا پس از تایید شورای نگهبان به دولت ابلاغ شد، بانک‌ها ملزم شده‌اند هر سال 33 درصد از اموال مازاد خود را واگذار کنند. به گونه‌ای که پس از گذشت سه سال میزان دارایی‌های غیرمنقول اعم از زمین، مستغلات و سرقفلی و سهام در شرکت‌های دیگر در سطح 40 درصد سرمایه آنها محدود بماند و از آن فراتر نرود. در صورت تخطی، بانک‌ها مشمول مالیات 28‌درصدی روی عواید حاصل از این دارایی‌ها، خواهند شد. این عواید بر اساس اختلاف بین ارزش این دارایی‌ها در ابتدای سال و پایان سال برآورد می‌شود. همچنین نسبت مزبور سال به سال بالا خواهد رفت تا فشار بیشتری را برای اجرای این مصوبه بر بانک‌ها تحمیل کند.

سوالات بسیاری در همین ابتدای امر ممکن است مطرح شود، از جمله اینکه به راستی آیا بررسی این دارایی‌ها انجام گرفته است؟ آیا بانک مرکزی و بانک‌ها تصویر روشنی از تعهدات خود در برابر قانون و چگونگی انجام آن دارند؟ چنانچه وضعیت رکودی در بازار مسکن برای سال آینده استمرار داشته باشد، چگونه بانک‌ها قادر خواهند بود الزامات این قانون را رعایت کنند؟ اگر بازار مسکن به یک وضعیت رونق وارد شود، چه تضمینی وجود دارد که بانک‌ها به جای رعایت قانون ترجیح ندهند که همچنان بر تخلف از قانون و نهایتاً پرداخت جریمه اقدام ورزند؟ نهایتاً اینکه چه اقداماتی توسط بانک مرکزی قابل انجام است که اعتبار مقام ناظر را تقویت و استحکام بخشد. هنوز نظام بانکی کشور بخشنامه 16 اسفند 1391 را که در آن کاهش 20‌درصدی شعب و همچنین واگذاری کلیه شرکت‌های زیرمجموعه در ظرف مدت شش ماه مطرح شده بود به خاطر دارند. بخشنامه‌ای که بنا بر اظهارات مدیرکل سابق نظارتی بانک حتی با مصوبات شورای پول و اعتبار مغایر بود و حتی فرآیند قانونی تصویب را طی نکرده بود. بخشنامه‌ای که توسط بانک مرکزی صادر و نهایتاً توسط بانک مرکزی (البته در دوره مدیریت جدید) ملغی‌الاثر شد.

این نگرانی به طور جدی وجود دارد که این بار نیز مانند گذشته شاهد اعلام مقررات و سیاست‌هایی باشیم که در عمل اجرایی نشود و این امر به شدت بر اعتبار بانک مرکزی تاثیر منفی خواهد گذاشت. برای اجتناب از این امر بانک مرکزی باید صرف ابلاغ سیاست‌های نظارتی بسنده نکرده و با آسیب‌شناسی از رخدادهای گذشته، تعریف ساز و کار و نهادهای لازم برای اجرایی شدن سیاست‌های ابلاغی را نیز مد نظر قرار دهد. مساله فروش اموال تملکی بانک‌ها را باید در یک چارچوب گسترده‌تر بررسی کرد. چارچوبی که به یک نیاز ریشه‌ای‌تر اشاره دارد. نیازی که به آن کمتر توجه می‌شود.

هر چند کارکرد بانک‌ها عمدتاً متوجه انتقال نقدینگی از طرف منابع نقدشونده به دارایی‌های با نقدشوندگی کمتر است، اما گاه لازم است انتقال معکوس سررسید داشته باشیم. به این معنی که ساز و کار لازم برای تبدیل بخشی از دارایی‌های غیر‌نقد بانک به دارایی نقد هم در نظام پولی و مالی مهیا شود. بنابراین نیازمند آن هستیم که همانند نظام‌های رایج، امکان فروش وام‌ها در قالب اوراق بهادارسازی فراهم شود. از طرفی نیاز به راه‌اندازی ابزارهایی چون قراردادهای بازخرید که طی آن بانک مرکزی در ازای دریافت دارایی‌های نقدشونده و اعمال و هیرکات (Hearcut) وجوه نقد در اختیار بانک‌ها قرار می‌دهد نیز به شدت احساس می‌شود. روش دیگر استفاده از امکانات بانکداری سایه است. در این نظام‌ها (نظام‌های رایج بانکداری) تلاش می‌شود بانکداری سایه که موسسات اعتباری غیر بانکی از آن جمله هستند نه مخل بلکه مکمل عملکرد نظام بانکی باشند. در این بخش صندوق‌هایی شکل می‌گیرند که در بازار پول با دریافت اوراق دارایی بلندمدت و با اعمال مهندسی مالی و ساختاردهی مناسب فرآیند متقابلی را در برابر وام‌دهی ایجاد می‌کنند. به گونه‌ای که امکان تبدیل دارایی‌های واقعی به دارایی‌های نقد فراهم شود.

در حالی که در گذشته بارها شاهد صدور بخشنامه از طرف بانک مرکزی در راستای فروش اموال مازاد بوده‌ایم اقدام مهمی که تا‌کنون در زمینه بسترسازی و نهادسازی صورت گرفته محدود به راه‌اندازی شرکت فروش اموال تملیکی بانک‌ها (فام) در سال 1387 بوده است. این مجموعه تاکنون املاکی به ارزش 420 میلیارد تومان به فروش رسانده است که نسبت به کل دارایی و اموال مازاد بانک‌ها رقم بسیار پایینی است. شایان ذکر است بانک ملی که خود از سهامداران شرکت مزبور است، راساً حدود 880 میلیارد تومان از اموال خود را به فروش رسانده است. این امر که چرا عملکرد شرکت در حد انتظار نبوده است، نیاز به آسیب‌شناسی دارد. اما قطعاً ملزم کردن بانک‌ها به انجام اقدامات فروش اموال از طریق فام -آنچنان که مدیرعامل شرکت از مقام ناظر تقاضا دارد، نمی‌تواند راه‌حل مشکل باشد. در واقع به جای محدود کردن گزینه‌ها باید به دنبال گسترده کردن فضای انتخاب‌ها بود. مثلاً اگر بخشی از این اموال قابلیت تولید درآمد دارند، می‌توان در قالب صندوق‌های سرمایه‌گذاری مسکن و مستغلات آنها را سازماندهی کرد، یا برای آن دسته از مستغلات که در صورت تغییراتی مختصر یا بازاریابی مناسب شانس بالای فروش وجود داشته باشد، از صندوق‌های سرمایه‌گذاری خصوصی مسکن بهره گرفت. به هر حال این گسترده‌تر کردن دایره انتخاب است که باید مد نظر قرار گیرد.

در مجموع باید گفت نظام بانکی حتماً باید تحت مقررات جدی نظارتی باشد. مقرراتی که با زمینه‌سازی و با در نظر گرفتن نهادها و زیرساخت‌های لازم، با چالشی به عنوان رعایت و تمکین مواجه نباشد. توجه داشته باشیم که بانک مرکزی تنها مسوول صدور بخشنامه و دستورالعمل نیست. بلکه آنچه معیار ارزیابی توفیق سیاست‌های بانک مرکزی محسوب می‌شود، در نهایت اجرای سیاست‌ها و رعایت مقررات توسط بانک‌هاست.