جاده سنگلاخ اصلاح نظام بانکی

بیش از 400 سال از صنعت بانکداری در دنیا می‌گذرد. صنعتی که به عنوان مهم‌ترین واسطه مالی در جریان تامین مالی قلمداد می‌شود. این صنعت در کشورهای اسلامی بنا بر اقتضای دینی، شکل اصلاح‌شده‌ای به خود گرفته است. بیش از چهار دهه از تجربه بانکداری بدون ربا در کشورهای اسلامی می‌گذرد. با این حال الگوی واحدی در اجرای آن نمی‌توان یافت و تجربه‌های مختلفی از بانکداری اسلامی در این حوزه دیده شده است. در این راستا در ایران نیز به منظور تطبیق قوانین بانکی با اسلام، قانون عملیات بانکی بدون ربا در سال 1362 به تصویب رسیده و تاکنون بیش از سه دهه بر فعالیت‌های بانکی سایه انداخته است. محور اصلی این نظام بانکداری، حذف بهره و معاملات ربوی از سیستم بانکی است و ساختار کلی آن را چهار فصل قانون بانکداری بدون ربا، تحت عناوین «اهداف وظایف نظام بانکی»، «تجهیز منابع پولی»، «تسهیلات اعطایی بانکی» و «بانک مرکزی ایران و سیاست پولی» تشکیل می‌دهد. کسب و کار قانون بانکداری بدون ربا در ایران با بانکداری رایج در چهار مشخصه از هم مجزا می‌شوند. مشخصه اول در منابع کلیدی این دو مشخص می‌شود که طبق آن منابع بانکداری بدون ربا بیشتر از طریق ابزارهای مالی اسلامی مثل سپرده‌های قرض‌الحسنه جمع‌آوری می‌شود.
فعالیت‌های کلیدی مشخصه دومی است که طبق آن بانکداری بدون ربا را در اعطای تسهیلات در قالب عقود اسلامی، ارائه انواع خدمات و ابزارها با رعایت الزامات فقهی از بانکداری رایج مجزا می‌کند. بانکداری رایج و بانکداری بدون ربا از جنبه جریان درآمدی نیز قابل تمایز هستند. بانکداری بدون ربا درآمدهای مشاع شامل درآمد تسهیلات اعطایی وجه التزام را به همراه دارد و در بخش غیرمشاع نیز جریان درآمدی خود را از محل درآمد کارمزد و فعالیت‌های قرض‌الحسنه کسب می‌کند. آخرین وجه افتراق این دو نوع بانکداری در ساختار هزینه‌ها به چشم می‌خورد. جایی که در بانکداری بدون ربا تمام هزینه‌ها غیر‌مشاع محسوب می‌شود. یعنی بابت سهم سپرده‌های سرمایه‌گذاری از هزینه‌ها صرفاً مبلغ معینی (با نرخ از پیش توافق‌شده) به عنوان حق‌الوکاله از سهم سود سپرده‌گذاران کسر می‌شود و تمامی منافع حاصل از به‌کارگیری سپرده‌های سرمایه‌گذاری پس از کسر این حق‌الوکاله، متعلق به صاحبان سپرده‌های سرمایه‌گذاری است. بخشی از تفاوت‌های اخیر را می‌توان به عدم تطبیق کامل فقه شیعه با اهل تسنن نسبت داد و بخشی از آن را نیز باید در تفاوت قوانین حاکم بر این کسب و کار جست‌وجو کرد.

نکته‌ای که در بانکداری بدون ربا در ایران به چشم می‌خورد، عقب‌ماندگی این کسب و کار با وجود تحولات گسترده در بازار رقابتی بانکداری رایج و حتی اسلامی سایر کشورها بوده است. همچنین طی 30 سال گذشته نیز گاه مراجع، در مورد ربوی بودن عملیات بانک‌ها از اصل عقود گرفته تا خسارت‌ها و جریمه‌ها اخطار داده‌اند. در مجموع به سختی می‌توان کسی را پیدا کرد که از راه طی‌شده در سه دهه گذشته راضی باشد. اقتصاددانان، بازرگانان و فعالان بانکی نیز همواره از صوری بودن عقود بانکی و عدم ایجاد رابطه تعهدی بین طرفین، گرایش بانک‌ها به عقود مبادله‌ای به جای عقود مشارکتی، اهتمام ضعیف به سنت قرض‌الحسنه، وابسته شدن مشتریان بانک به نرخ سود ثابت و توافقی، وجود فاکتورهای صوری برای گرفتن وام و ضعف نظارتی بانک مرکزی انتقاد کرده‌اند.

هر چند در قانون بانکداری بدون ربا مصوب 1362 پیش‌بینی شده بود که این قانون پنج سال پس از اجرا، به لحاظ عملکردی مورد ارزیابی قرار گیرد و پس از بررسی نقاط مثبت و منفی آن و نیز مطالعات تجربیات حاصل از اجرای قانون در صورت نیاز، قانون اصلاح شود. اما اکنون و پس از سه دهه، ضرورت تبدیل صنعت بانکداری به مدل دیگری از بانکداری شنیده می‌شود. وجود نواقص ذکر‌شده در مدل بانکداری کنونی باعث شد بسیاری از مسوولان مربوطه در بانک مرکزی و حتی نمایندگان مجلس به خود بیایند تا اصلاحات اساسی برای این قانون را اعمال کنند.

شروع نگارش پیش‌نویس طرح قانون بانکداری جدید

چندین ماه قبل برای نگارش این طرح به سفارش مرکز تحقیقات اسلامی مجلس شورای اسلامی در قم و با مشورت آقایان مصباحی‌مقدم، رجایی و بحرینی تیمی تشکیل شد تا قانون بانکداری جدید طراحی شود. پس از حدود 26 جلسه در مرکز تحقیقات در قم و مشهد سرانجام پیش‌نویس اولیه به نگارش رسید. سپس با تشکیل کارگروهی ویژه در مجلس شورای اسلامی 13 تا 14 جلسه کار شده و طرح با هدف ارائه به بانک‌های مختلف کشور، دانشگاه‌ها و مراکز علمی از کارگروه‌های ویژه خارج شد.

در نهایت طرح قانون یک فوریت عملیات بانکی بدون ربا با 21 امضا در اردیبهشت 1394 و در شش فصل جهت طی مراحل قانونی تقدیم مجلس شد. فصول ارائه‌شده در این طرح شامل «تعریف، اهداف وظایف نظام بانکی»، «تجهیز منابع پولی»، «تخصیص منابع»، «وصول مطالبات»، نکاتی در مورد «بانک مرکزی» و «موضوعات متفرقه» می‌شوند. این طرح که با 67 ماده تقدیم مجلس شورای اسلامی شده بود، در مقایسه با قانون مصوب سال 1362 در چهار محور مهم ذیل دچار تغییرات اساسی شد:

1- اضافه شدن موسسات تخصصی مشاوره و تامین مالی (مواد 35 الی 43)

2- تغییرات ابزارهای جدید تجهیز و تخصیص منابع (مواد 4 الی 34)
3- الزام شبکه بانکی به استفاده از موسسات رتبه‌بندی و تضمین تسهیلات (ماده 55)
4- قانونی شدن تصمیمات شورای فقهی (ماده 57)

از جمله تغییرات جزیی‌تر و مهم در این قانون نسبت به قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب 1362، تغییر سپرده پس‌انداز با وکالت؛ تعریف سپرده تعاونی برای گردش وجوه اعضا؛ سپرده سرمایه‌گذاری خاص برای فعالیت‌های خاص و صکوک در بانک‌هاست. نمایندگان مدعی هستند که در این طرح سعی شده است گامی مهم در بخش واقعی کردن تجهیز منابع با اقتصاد واقعی و رفع خلأهای بانکی در بخش ابزاری برای دوری از معاملات صوری انجام دهند.

به گفته سیدعباس موسویان - بررسی‌کننده مسائل فقهی قانون بانکداری جدید- در این قانون برای مطالبات معوق بانکی و کاهش آنها از مباحث تشویقی تا تنبیهی و تفکیک مشتریان بدحساب از خوش‌حساب و تهیه لیست سیاه و مانند آن استفاده شده است؛ در این قانون بانک‌ها موظف هستند تا به مشتریان خوب جایزه خوش‌حسابی پرداخت کنند و مشتریان بد را در لیست سیاه قرار دهند یا در بخش اعتبارسنجی و تشخیص ورشکستگان و معسرین و دیگر انواع بدهکاران مسائل را حل و فصل کنند. همچنین شعب بانک‌های ایرانی در خارج از کشور به صورت رسمی قوانین ایران را تنها برای داخل ایران می‌دانند و از قوانین خودساخته در شعب خود استفاده می‌کنند. در قانون طراحی‌شده مشخص شده است که شعب بانک‌های ایرانی خارج از کشور و شعب بانک‌های خارجی در داخل کشور باید بر اساس قانون عملیات بانکی بدون ربا و مدل ارائه‌شده فعالیت کنند. طبق گفته حجت‌الاسلام موسویان شورای فقهی در بانک مرکزی جایگاه قانونی پیدا می‌کند و برای تنظیم و طراحی قراردادها یک نظام نظارت شرعی برای بانک‌های عامل تشکیل می‌دهد تا بر آنها نظارت داشته باشد.

اشکالات وارد‌شده بر طرح مجلس

پس از نهایی شدن طرح مجلس در رابطه با قانون بانکداری بدون ربا انتقادات تند و تیزی بر این طرح وارد شد. کارشناسان اقتصادی و بانکی و نهاد ناظر پولی کشور یعنی بانک مرکزی بیشترین ایرادها را بر این طرح وارد ساخته‌اند. برخی معتقدند نمایندگان مجلس در تدوین این طرح از جامع‌نگری کامل کل نظام بانکداری اسلامی غافل بوده و تنها به بخش بانکداری بدون ربا پرداخته‌اند. به گفته حمید قنبری رئیس دایره تحقیقات، دعاوی و قراردادهای بین‌المللی بانک مرکزی یکی از مهم‌ترین اشکالات وارد به طرح بانکداری اسلامی که توسط مجلس ارائه شده این است که نمایندگان مجلس تلاش کرده‌اند تا چارچوب قانون عملیات بانکی بدون ربا را حفظ کنند و اصلاحات در داخل آن انجام شود. در حالی که این قانون از همان ابتدا با مشکلاتی مواجه بود و باید در همان زمان مورد بازنگری و اصلاح قرار می‌گرفت. اما به طور کلی انتقادات به طرح مجلس را می‌توان در چهار محور بدین گونه بیان کرد که در باب «اضافه شدن موسسات تخصصی مشاوره و تامین مالی»، تمام استان‌های کشور ظرفیت و دانش و نیروهای متخصص مورد نیاز در تمام رشته‌ها جهت تشکیل این موسسات را نخواهند داشت. نتیجتاً امر تخصیص منابع در استان‌های کشور با مشکل جدی مواجه خواهد شد.
به علاوه موجب تحمیل هزینه‌های قابل توجه تاسیس، دارایی سرمایه‌ای و هزینه جاری بر نظام تامین مالی کشور می‌شود. همچنین این امر موجب انتقال عملیات اعتباری بانک‌ها به این موسسات شده و بانک را صرفاً به بنگاهی تک‌بعدی که تنها وظیفه جمع‌آوری سپرده‌ها را دارد، تبدیل خواهد کرد. بر اساس ماده 35 طرح، موسسات تخصصی مشاوره و تامین مالی، با مشارکت بانک تشکیل می‌شود که مفاد این ماده در واقع تجویز بنگاهداری بانک‌هاست. عمده کاری که در بخش «تخصیص منابع» نیز صورت گرفته است، پیچیده و مبهم کردن روابط مشتری و بانک‌ها از طریق ایجاد سپرده‌های جدید مثل سپرده تعاونی است و با الهام گرفتن از مقررات فعلی، فقط برخی مقررات مفصل‌تر بیان شده است. انتقادات در باب «الزام شبکه بانکی به استفاده از موسسات رتبه‌بندی و تضمین تسهیلات» نیز بدین شکل است که تاسیس این شرکت‌ها نیازمند حجم سرمایه و زمان قابل توجهی است. همچنین ساز و کار تامین سرمایه این شرکت‌ها و نحوه تضمین و پوشش مطالبات بانک‌ها بابت تسهیلات پرداختی به مشتریان در این طرح مشخص نشده است. منتقدان به بحث «قانونی شدن تصمیمات شورای فقهی» نیز این‌گونه ایراد گرفته‌اند که هرگونه تغییری در ساختار بانک مرکزی نیازمند اصلاح قانون پولی و بانکی کشور است. همچنین وظایف این نهاد در ماده 57 طرح، با مسوولیت‌های شورای پول و اعتبار تداخل دارد. ضمن اینکه با توجه به انطباق قوانین و مقررات بانکداری با موازین شرع و فقه در مراجع قانونگذاری کشور به ویژه شورای محترم نگهبان، ضرورت تشکیل این شورا و جایگاه و نقش آن محل ابهام جدی دارد.

پیش‌نویس بانک مرکزی و ارائه آن در قالب لایحه دولت

هر چند در خود بدنه بانک مرکزی برخی معتقدند باید پیش‌نویس بانک مرکزی با طرح مجلسی‌ها برای بانکداری بدون ربا تلفیق شود اما برخی دیگر خلاف این قضیه را می‌گویند. به گفته این مسوولان در دنیا مرسوم نیست قوانین تخصصی توسط مجلس نوشته شود. بلکه معمولاً این قوانین توسط دولت تدوین می‌شود و مجلس یا با آن موافقت می‌کند و آن را تصویب می‌کند یا به طور کلی با آن قوانین مخالفت می‌کند. یعنی مجلس نقشی در نگارش و تغییر قانون ندارد. بنابراین نباید این طرح و لایحه با هم ترکیب شوند. در این رابطه حمید قنبری معتقد است اگر طرح مجلس با لایحه دولت ترکیب شود یکی از اشتباه‌ترین کارهایی است که ممکن است انجام شود. چرا که این دو طرح باهم متفاوت هستند. طهماسب مظاهری، رئیس‌کل اسبق بانک مرکزی نیز می‌گوید تدوین قانون در امور بانک‌ها یک کار تخصصی است و به شبکه کارشناسان متبحر و متخصص سازماندهی قوی در این عرصه نیاز دارد. مجلس از چنین بدنه کارشناسی برخوردار نیست. بلکه نگارش قانون یا اصلاح آن وظیفه نهادهای تخصصی چون بانک مرکزی و وزارت اقتصاد و دارایی است.

جمع‌بندی

در شرایطی که نظام بانکی کشور با مشکلات متعددی همچون نرخ‌های دستوری، بازار غیرمتشکل، موانع رقابت، انجماد دارایی و بسیاری مسائل دیگر دست‌وپنجه نرم می‌کند نمی‌توان همه آنها را از طریق مجازات و لغو مجوز، تعطیل کردن موسسات و برکناری مدیران حل کرد. بایستی ابتدا نظام بانکی کشور اصلاح شده تا ساختارهای تازه بتوانند در قالب یک نظام بانکی کارا مشکلات فوق را حل و فصل کنند. دنیای امروز، دنیای رقابت اقتصادی به منظور تسخیر بازارها و جلب مشتریان است و اگر بانک‌های اسلامی، خواهان رقابت با بانک‌های رایج هستند، لازم است که با به کارگیری روش‌ها و سیاست‌هایی مناسب، مشتریان خود را اقناع کنند تا منابع در اختیار خود را در این بانک‌ها قرار دهند.

به نظر می‌رسد در فاصله چند ماه مانده به پایان مجلس نهم، تهیه‌کنندگان این طرح با اهتمام به تصویب این طرح در دوره جاری مجلس شورای اسلامی، فرصت و زمان کافی جهت بررسی و تدقیق هر چه بیشتر در تهیه این طرح که می‌توانست با همکاری گسترده کارشناسان شبکه بانکی کشور، اقتصاددانان و کارشناسان مجلس شورای اسلامی صورت گیرد، نخواهند داشت. کارشناسان نیز از دولت می‌خواهند تا تاخیر در تدوین لایحه اصلاح نظام بانکی را به پایان برساند و با تجمیع قوانین پولی و بانکی، قانون بانکداری بدون ربا و سایر قوانین مربوطه یک لایحه جامع برای تصویب قانون مادر نظام بانکی آماده سازد. چرا که با تعیین تکلیف شدن سریع‌تر تحول نظام بانکی گام بزرگی در جهت تحقق آرزوی دیرین در اصلاح نظام بانکی کشور برداشته شود.

پی‌نوشت:

در بخش‌هایی از این یادداشت از مطالب منتشر‌شده در تارنمای پژوهشکده پولی و بانکی استفاده شده است.