انحراف در اهداف

بر اساس قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مقرر شد تا پایان برنامه پنجم توسعه، قیمت حامل‌های انرژی اصلاح شود به نحوی که قیمت فروش داخلی بنزین، نفت گاز، نفت کوره، نفت سفید و گاز مایع و سایر مشتقات نفت، با لحاظ کیفیت حامل‌ها و با احتساب هزینه‌های مترتب (شامل حمل ونقل، توزیع، مالیات و عوارض قانونی) حداقل 90 درصد قیمت تحویل روی کشتی (فوب) در خلیج فارس، قیمت فروش نفت خام و میعانات گازی به پالایشگاه‌های داخلی 95 درصد قیمت تحویل روی کشتی (فوب) خلیج فارس، میانگین قیمت فروش داخلی گاز طبیعی معادل حداقل 75 درصد متوسط قیمت گاز طبیعی صادراتی، میانگین قیمت فروش داخلی برق معادل قیمت تمام‌شده آن، میانگین قیمت آب برای مصارف مختلف با توجه به کیفیت و نحوه استحصال آن در کشور معادل قیمت تمام‌شده آن باشد.

همچنین دولت موظف شد نسبت به هدفمند کردن یارانه گندم، برنج، روغن، شیر، شکر، خدمات پستی، خدمات هواپیمایی و خدمات ریلی (مسافری) اقدام کند. در طرف دیگر و در خصوص نحوه مصرف درآمدهای حاصل از اجرای قانون مذکور دولت مجاز شد حداکثر تا 50 درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را صرف یارانه در قالب پرداخت نقدی و غیر‌نقدی با لحاظ میزان درآمد خانوار نسبت به تمامی خانوارهای کشور و اجرای نظام جامع تأمین اجتماعی برای جامعه هدف کند. همچنین به تخصیص 30 درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون برای پرداخت کمک‌های بلاعوض، یا یارانه سود تسهیلات یا وجوه اداره‌شده برای اجرای بهینه‌سازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی، اصلاح ساختار فناوری واحدهای تولیدی در جهت افزایش بهره‌وری، همچنین گسترش و بهبود حمل‌ونقل عمومی، حمایت از تولیدکنندگان بخش کشاورزی و صنعتی و... مکلف شد. علاوه بر این، دولت مجاز شد تا 20 درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را به منظور جبران آثار آن بر اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هزینه کند. همچنین دولت مکلف شده بود که اعتبارات منابع و مصارف موضوع مواد مذکور را در چهار ردیف مستقل در لایحه بودجه سنواتی درج کند.

پایین بودن سطح بهره‌وری و بالا بودن شدت حامل‌های انرژی، بالا بودن میزان قاچاق فرآورده‌های نفتی، عمل نکردن مکانیسم قیمت‌های نسبی در بازار انرژی در وضعیتی بود که در ابتدا اکثر فعالان و کارشناسان اقتصادی موافق اجرای قانون مذکور بودند و انتظار آنها از اجرای قانون حرکت به سمت اصلاح قیمت‌های نسبی در اقتصاد، اصلاح مدیریت بازار انرژی و اصلاح فرآیندهای تولیدی در جهت افزایش بهره‌وری و کاهش شدت انرژی در جهت صیانت از سرمایه‌ها و منافع ملی کشور بود.

روند اجرای قانون به صورتی بود که اهداف مذکور به‌طور کامل محقق نشد و قانون بیشتر ابزاری جهت پرداخت‌های انتقالی به منظور حمایت‌های اجتماعی به کار گرفته شد. به‌طوری که بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی بیش از 95 درصد منابع حاصله، به پرداخت یارانه نقدی به خانوارها اختصاص یافته و بخش تولید که مقرر شد حداقل 30 درصد از منابع را جهت بهینه‌سازی مصرف انرژی و اصلاح ساختار فناوری واحدهای تولیدی در جهت افزایش بهره‌وری در اختیار داشته باشد عملاً منابع قابل توجهی دریافت نکرده است. شاهد این ادعا لایحه بودجه سال 1396 است که دولت محترم در تبصره (14) لایحه مذکور بیان داشته است که «در اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مصوب 15 /10 /1388 به دولت اجازه داده می‌شود در سال 1396 از محل درآمدهای حاصل از اصلاح قیمت کالاها و خدمات موضوع قانون مذکور تا مبلغ 480 هزار میلیارد ریال و ردیف‌های یارانه‌ای این قانون با استفاده از انواع روش‌های پرداخت نقدی و غیرنقدی به خانوارهای هدف و نیازمند و ارائه خدمات حمایتی و کمک به بخش تولید و اشتغال اقدام نماید.» در این حکم مشخص نیست که سهم بخش تولید دقیقاً به چه میزان است و دولت جهت نوسازی فرآیندهای تولید و ارتقای سطح بهره‌وری و کاهش شدت انرژی چه مقدار منابع تخصیص خواهد داد.

برای اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و به عبارتی اصلاح قیمت‌های نسبی باید بیان کرد که در این قانون فرآیند اصلاح متناسب با قیمت‌های بین‌المللی مدنظر قرار گرفته بود که پیش‌شرط آن داشتن بازار ارز باثبات است و نوسانات شدید بازار ارز در سال‌های گذشته عملاً این مسیر را غیرممکن ساخت. اقتصاد ایران در سال‌های 1391 و 1392 شاهد سه برابر شدن نرخ ارز بود که قاعدتاً خود همین نوسانات موجب می‌شد قیمت حامل‌های انرژی شاهد افزایش سه‌برابری صرفاً از این محل باشند.

در خصوص اصلاح بازار انرژی باید بیان داشت که مکانیسم سهم‌بری از درآمدهای حاصل تحقق این هدف را غیر‌ممکن می‌ساخت. دولت باید از محل فروش نفت خام و میعانات گازی به پالایشگاه‌های داخلی کسب درآمد می‌کرد و پالایشگاه‌ها نیز متناسب با کیفیت در یک فضای رقابتی فرآورده‌ها را عرضه می‌کردند. خارج از این قاعده فقط یک نوع مالیات از فرآورده‌ها گرفته شده است.

با توجه به موارد مذکور می‌توان بیان کرد که قانون مذکور به اهداف اصلی خود نرسیده است به‌طوری که بخش تولید کمکی جهت اصلاح فرآیندهای تولیدی دریافت نداشته و به جای حرکت به سمت قیمت‌های واقعی حامل‌های انرژی و اصلاح قیمت‌های نسبی صرفاً شاهد برقراری یک نوع مالیات بر قیمت حامل‌های انرژی بودیم و اقتصاد کشور از منافع اجرای قانون منتفع نشده است. اما تجربه شش سال گذشته راهکارهایی برای اصلاح روند آتی در اختیار تصمیم‌گیرندگان کشور قرار داده است که می‌تواند راهگشای مسیر پیش‌رو باشد از جمله:

1- مدیریت بازار ارز و جلوگیری از نوسانات شدید نرخ ارز:

پیش‌شرط اجرای قانون نیازمند داشتن بازار ارز باثبات است. لازم به ذکر است که یکی از وظایف اصلی دولت ایجاد ثبات اقتصادی است. دولت باید هزینه بی‌ثباتی را خود بپردازد. سیستم بودجه‌ریزی کشور به شکلی است که در صورت بی‌ثباتی در بازار ارز و افزایش نرخ ارز دولت با افزایش درآمد مواجه می‌شود (البته ادعا نمی‌شود که این امر عمدی است) این رویه باید اصلاح شود.

2- هدف اصلی اجرای قانون اصلاح مدیریت بازار انرژی باشد:

درآمد دولت باید از محل فروش نفت خام و میعانات گازی به پالایشگاه‌های داخلی باشد نه سهمی از درآمد حاصل از فروش فرآورده‌های نفتی. دولت باید متناسب با قیمت‌های جهانی نفت خام و میعانات گازی را به پالایشگاه‌های داخلی بفروشد و متناسب با کیفیت قیمت فرآورده‌ها را تعیین کند. از طرفی اجازه واردات از سوی بخش خصوصی داده شود. انتظار تعیین قیمت‌های جهانی بدون کیفیت جهانی منطقی نیست.

3- ‌ سهم بخش تولید برای اصلاح فرآیند تولید باید مشخص باشد.

سهم بخش تولید جهت اصلاح فرآیند تولید باید همانند مکانیسم عمل صندوق توسعه ملی قبل از تخصیص درآمدها در یک صندوق ویژه واریز و جهت اصلاح فرآیندهای تولید و افزایش سطح بهره‌وری به کار گرفته شود.

4- ایجاد پایگاه‌های آماری برای شناسایی درآمد خانوارها:

دولت به عنوان امین مردم حق نظارت بر حساب‌های اشخاص را دارد و ایجاد پایگاه آماری از درآمد افراد زیرساخت اصلی جهت حمایت از خانوارها متناسب با سطح درآمد آنهاست.

5- سهم بخش دولت از محل درآمدها باید جبران شود:

عدم پرداخت سهم دولت به منزله کاهش اعتبارات عمرانی است که در میان‌مدت و بلندمدت تهدید بزرگی برای توان تولیدی کشور است. بدون شک بعد از اجرای قانون، اجرای پروژه‌های عمرانی با هزینه بیشتری قابلیت اجرا دارند که قطعاً باید جبران شود.

6- تسهیل در ورود تکنولوژی‌های جدید:

اصلاح فرآیندهای انرژی و رساندن سطح بهره‌وری به معیارهای جهانی نیازمند ورود تکنولوژی‌های جدید است که سیاستگذاران محترم باید هماهنگی‌های لازم برای ورود این تکنولوژی‌ها را انجام دهند.