تاریخ انتشار:
نگاهی به نسبت درآمدهای نفتی و خدمات عمومی دولتی
سایه روشن سقوط
درآمدهای نفتی، چه به لحاظ میزان و چه به لحاظ شوک‌هایی که به اقتصاد تحمیل می‌کند، دارای آثار بلندمدت و کوتاه‌مدت مختلفی در اقتصاد است. یکی از آثار درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت، اثری است که از کانال خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی، بر پایه پولی می‌گذارد. اثر دیگر آن اثر بودجه‌ای است.
حمید آذرمند/پژوهشگر اقتصادی
درآمدهای نفتی، چه به لحاظ میزان و چه به لحاظ شوک‌هایی که به اقتصاد تحمیل می‌کند، دارای آثار بلندمدت و کوتاه‌مدت مختلفی در اقتصاد است. یکی از آثار درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت، اثری است که از کانال خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی، بر پایه پولی می‌گذارد. اثر دیگر آن اثر بودجه‌ای است. در بودجه، درآمدهای نفتی تحت عنوان «واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» ثبت می‌شود. مجموع درآمدهای مالیاتی و غیرمالیاتی دولت و منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (شامل صادرات نفت و سایر) در مجموع منابع مالی دولت را تشکیل می‌دهد. این منابع بدون در نظر گرفتن منشاء آن، یا صرف پرداخت‌های هزینه‌ای (جاری) شده یا صرف تملک دارایی‌های سرمایه‌ای می‌شود که همان مخارج عمرانی دولت است.
اگر آمار عملکرد مالی دولت را در نظر بگیریم، تراز عملیاتی دولت (تفاضل درآمدها و پرداخت‌های جاری) همواره عدد منفی بزرگی است. به این معنی که همواره بخشی از منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (فروش نفت) صرف پرداخت‌های هزینه‌ای می‌شود. از طرف دیگر، در اغلب سال‌ها، خالص واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای دولت نیز عدد مثبت بزرگی است که نشان می‌دهد تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از میزان درآمد نفت کمتر است. به عنوان مثال در سال 1393، جمع واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای حدود 63 هزار میلیارد تومان بود در حالی که کل تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دولت حدود 30 هزار میلیارد تومان بود. به بیان ساده‌تر، درآمدهای نفتی، علاوه بر پرداخت‌های عمرانی، همواره بخشی از پرداخت‌های جاری دولت را نیز پوشش داده است.
بنابراین، میزان درآمدهای نفتی و شوک‌های مثبت و منفی حاصل از نوسانات آن، هم بر هزینه‌های جاری و هم بر هزینه‌های عمرانی دولت تاثیر‌گذار است؛ ولی بررسی‌ها نشان می‌دهد، کیفیت این اثرگذاری‌ها، طی ادوار گذشته تابع الگوی واحد نبوده است.
اگر از ابتدای دهه 1380 به بعد را در نظر بگیریم، اقتصاد ایران در سال‌های 1383، 1384، 1386، 1389 و 1390 با شوک مثبت نفتی و در سال‌های 1380، 1388، 1391، 1392 و 1393 با شوک منفی مواجه بوده است. می‌توان تاثیر این شوک‌ها را بر میزان و کیفیت مخارج جاری و عمرانی دولت، تحلیل کرد. مثلاً ملاحظه می‌شود در شوک منفی سال 1380، همزمان با کاهش درآمدهای نفتی، سهم پرداخت‌های عمرانی از کل مخارج دولت، از 21 درصد سال قبل به 19 درصد کاهش می‌یابد. در حالی که در شوک منفی سال 1391، با کاهش درآمدهای نفتی، سهم عمرانی‌ها از کل مخارج دولت، از 24 درصد به 14 درصد سقوط کرد. این در حالی است که در همان سال دولت بیش از 68 میلیارد دلار درآمد نفتی داشت. در واقع می‌توان گفت تاثیر شوک‌های نفتی بر مخارج عمرانی دولت، بی‌آنکه تابع الگوی واحدی باشد، تا حد زیادی تابع سیاست دولت‌ها بوده است.
برای تحلیل نحوه تاثیرگذاری شوک‌های نفتی بر هزینه‌های جاری هم می‌توان از آمارهای مالی دولت (GFS) استفاده کرد که از سوی بانک مرکزی تهیه می‌شود؛ اما متاسفانه فقط تا سال 1387 منتشر شده است. بر اساس آن آمارها، شوک‌های نفتی، هم می‌تواند بر ترکیب پرداخت‌های جاری دولت اثر بگذارد و هم بر وظایف دولت؛ ولی این تاثیرگذاری نیز تابع الگوی واحد نبوده و تا حد زیادی متاثر از سیاست دولت‌هاست. مثلاً در شوک مثبت سال 1383، افزایش 9 میلیارد‌دلاری صادرات نفت، تاثیری بر ترکیب هزینه‌های جاری دولت نداشت؛ ولی در شوک مثبت سال 1386، با افزایش 19 میلیارد‌دلاری صادرات نفت، سهم جبران خدمت و خرید کالا ثابت مانده ولی سهم یارانه‌ها و مزایا افزایش و سهم سایر پرداخت‌ها کاهش یافت. در شوک منفی سال 1380، کاهش پنج میلیارد‌دلاری صادرات نفت، موجب کاهش سهم جبران خدمت و خرید کالا و افزایش سهم مزایا در مخارج دولت شد. آمار سال‌های 1388 به بعد در دست نیست که بتوان اثر شوک‌های منفی سال‌های اخیر را بر ترکیب هزینه‌ها تحلیل کرد. در مورد تاثیر شوک‌های نفتی بر وظایف دولت نیز می‌توان مشاهده کرد در شوک منفی سال 1380، سهم پرداخت‌های جاری دولت در بخش صنعت و
ساختمان و حمل و نقل کاهش یافت ولی سهم پرداخت‌ها در بخش خدمات اجتماعی، آموزش و فرهنگ افزایش یافت. این افزایش در سهم خدمات اجتماعی قابل توجه بود. شوک مثبت نفتی سال 1383 تاثیر زیادی بر تغییر ترکیب وظایف دولت نداشت ولی شوک مثبت سال 1386 نوسانات بسیاری را در وظایف دولت ایجاد کرد. در سال 1386، سهم سوخت، آموزش و حمایت‌های اجتماعی افزایش و سهم خدمات امور عمومی و دفاع کاهش یافت.
در واقع از آنچه گفته شد می‌توان نتیجه گرفت، میزان اثرپذیری مخارج دولت و خدمات دولت از شوک‌های نفتی مثبت و منفی، تابع الگوی ثابتی نبوده و تا حد زیادی تابع سیاست‌های کلان دولت‌ها و میزان پایبندی آنها به برنامه‌ها و قوانین بالادستی است.
فارغ از مساله نوسانات درآمدهای نفتی و بروز شوک‌های مثبت و منفی، در سال‌های آینده سطح درآمدهای نفتی کاهش یافته و حداقل در میان‌مدت به سطوح سال‌های قبل باز نخواهد گشت. حتی با فرض رفع تحریم‌های نفتی و جذب سرمایه‌های خارجی برای افزایش ظرفیت تولید نفت، با توجه به کاهش قیمت‌های جهانی نفت و احتمال تداوم قیمت‌های پایین نفت در سال‌های آینده، بسیار محتمل است درآمدهای نفتی ایران طی چند سال آینده در محدوده 30 تا 35 میلیارد دلار نوسان کند. این در حالی است که در گذشته نه‌چندان دور، مثلاً در سال 1390، صادرات نفت کشور بالغ بر 119 میلیارد دلار بود.
در چنین شرایطی، مساله نوسان درآمد نفت چندان مطرح نیست، بلکه مساله اصلی افت شدید سطح درآمدهای نفتی طی سال‌های آینده است. این مساله تهدیدها و فرصت‌هایی را پیش روی اقتصاد ما قرار خواهد داد.
اولین تهدید آن است که با توجه به اینکه همواره تراز عملیاتی دولت‌ها به شدت منفی بوده است، به ناچار بخشی از همین درآمدهای نفتی صرف هزینه‌های جاری خواهد شد و لذا این نگرانی وجود دارد که طرح‌های عمرانی دولت در محاق قرار گیرد. مطالعات مختلف نشان می‌دهد وضعیت زیرساخت‌های اقتصادی در حوزه‌های مختلف، به علت غفلت دولت‌های گذشته در سرمایه‌گذاری‌ها، در شرایط مطلوبی نیست. دستیابی به نرخ رشدهای بالا مستلزم سرمایه‌گذاری‌های گسترده دولت به ویژه در زمینه زیرساخت‌های اساسی مانند حمل و نقل، ارتباطات، نفت و... است. در این میان کاهش مخارج عمرانی دولت، دستیابی به اهداف تعیین‌شده برای رشد اقتصادی را دچار تهدید جدی خواهد کرد.
تهدید مهم دیگر، تاثیر کاهش درآمدهای دولت بر ترکیب و کیفیت خدمات دولتی است. چنانچه پیشتر نیز اشاره شد، کاهش یا افزایش درآمدهای دولت می‌تواند بر ترکیب و کیفیت خدمات دولتی تاثیر بگذارد. با کاهش درآمدهای دولت و تداوم آن در سال‌های آینده، این نگرانی جدی وجود دارد که سهم هزینه‌هایی مانند حفاظت محیط زیست، آموزش، بهداشت و امنیت عمومی کاهش یابد. این نگرانی وقتی تشدید می‌شود که اخباری از تداوم پرداخت‌های انتقالی یا شبه‌انتقالی به سبک گذشته در بودجه 1395 به گوش می‌رسد. چنانچه دولت بخواهد به سیاست‌هایی نظیر پرداخت یارانه‌ها، خرید تضمینی محصولات کشاورزی، پایین نگه‌داشتن قیمت حامل‌های انرژی و نظایر آن ادامه دهد، در شرایط کاهش درآمدها طبیعتاً سهم مخارجی مانند حفاظت محیط زیست، آموزش، بهداشت و امنیت عمومی کاهش خواهد یافت.
از سوی دیگر می‌توان کاهش قیمت نفت را فرصتی برای اقتصاد ملی تلقی کرد. ساختار دولت به طور مزمنی بسیار بزرگ و پرهزینه و ناکارآمد است. به طور تاریخی، درآمدهای سرشار نفتی همواره پوششی بر ناکارآمدی دولت‌ها بوده است. در این شرایط، کاهش درآمدهای نفتی می‌تواند فرصتی برای اصلاح ساختار دولت و افزایش بهره‌وری و کارآمدی آن فراهم کند. همچنین بررسی تجارب تاریخی کشور ما، به ویژه از ابتدای دهه 1340 به این سو، نشان می‌دهد در دوره‌های وفور درآمدهای نفتی، نهادهای برنامه‌ریزی منحل شده و تکنوکرات‌ها در انزوا قرار گرفته‌اند. شاید کاهش درآمدهای نفتی مجدداً موجب شود نهادهای برنامه‌ریزی احیا شده و کارشناسان بر صدر نشینند. این مساله هم قابل توجه است که وجود درآمدهای سرشار نفتی، ما را از برخی ظرفیت‌های درآمدزایی در اقتصاد غافل نکرده است؛ از جمله می‌توان به صادرات خدمات مهندسی، ترانزیت (انرژی، کالا و مسافر)، گردشگری (اکوتوریسم، گردشگری سلامت، گردشگری مذهبی و حتی ژئوتوریسم)، توسعه معادن و صادرات محصولات نرم‌افزاری و دانش‌بنیان اشاره کرد. در این شرایط چنانچه دولت، اولویت خود را تغییر رویکرد به سمت اتکا بر درآمدهای پایدار (به جای اتکا به
درآمدهای نفتی) قرار دهد، می‌تواند جایگزینی مطمئن برای درآمدهای نفتی بیابد. البته این امر مستلزم سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های حمل و نقل و گردشگری، اصلاح و توسعه مناطق آزاد تجاری، حمایت از صنایع دانش‌بنیان و البته اهتمام جدی به بهبود محیط کسب و کار است.
دیدگاه تان را بنویسید