از چاله به چاه آب

دو دهه مدت زمان کافی برای ارزشیابی عملکرد عالی‌ترین مرجع سیاستگذاری مدیریت منابع آب کشور است. فارغ از چرایی افزایش تعداد جلسات برگزارشده این شورا در هشت سال گذشته نسبت به دوره‌های پیشین، محتوای تصمیمات اتخاذ‌شده در این جلسات و مهم‌تر از آن ضمانت اجرایی آنها حاکی از عدم تاثیرگذاری مطلق این شورا در فرآیندهای تصمیم‌گیری منابع آب کشور است. خلأ سیاستگذار در عدم حل‌و‌فصل منازعات باقیمانده و عدم پاسخگویی به انتظارات به دلیل فقدان ابزار تحلیلی، ضعف در داده‌های قابل اعتماد و نبود سازوکار مناسب برای ایجاد تعهد قوی در طرف‌ها برای پایبندی بر اجرای سیاست‌های بخش آب از آسیب‌های متوجه شورای عالی آب است.

دستورکارهای جلسات شورای عالی آب حاکی از آن است که مرجع حد واسط بین نهاد اجرایی بخش آب کشور و جلسات این شورا منجر به ارائه گزارش از وضعیت بارش کشور سرفصل بلافصل جلسات این شورا شده است. چه در سال‌هایی که گزارش‌ها حاکی از وضعیت نرمال بارش بوده، تصمیمات شورا نتوانسته فراتر از ایجاد آرامش خاطر تصنعی برای ریاست شورا و افکار عمومی تاثیر دیگری بگذارد. مصداق بارز این خلأ خبر مخابره‌شده از مشروح جلسه سی و هفتم شورای عالی آب به تاریخ برگزاری 30 بهمن سال 1397 است که حکایت از آن دارد که رئیس شورای عالی آب کشور از همه دستگاه‌های ذی‌ربط به خصوص وزارت نیرو و مدیران استان خوزستان می‌خواهد با وجود برنامه‌ریزی‌های انجام‌شده، سطح آمادگی استان را برای مواجهه با بارش‌های شدید و وقوع سیلاب‌های احتمالی ارتقا دهند و تمهیدات لازم را برای بدبینانه‌ترین شرایط بیندیشند تا در صورت وقوع سیلاب‌های بزرگ‌تر، از آمادگی کافی برخوردار بوده و مردم متحمل خسارت نشوند. در همین یک مورد مداقه در نحوه بهره‌برداری از سدهای استان خوزستان پیش و پس از تصویب و ابلاغ این مصوبه تا قبل از وقوع سیلاب‌های نوروز سال 1398 که تا سر حد به میدان آمدن عالی‌ترین مقام‌های کشور نیز پیش رفت، حاکی از آن است که تصویب این مصوبه هرگز نتوانسته است تغییری در جریان تصمیمات لازم اجرایی تا پیش از قرارگیری مطلق در شرایط حدی به‌وقوع‌پیوسته ایجاد کند.

مدیریت منابع آب کشور به شدت از نبود نهاد سیاستگذار رنج می‌برد. ابلاغ سیاست‌های کلی نظام در بخش منابع آب به عنوان یکی از اولین سیاست‌های ابلاغی کشور در سال 1379 همزمان با تاریخ تصویب تشکیل شورای عالی آب حکایت از اهمیت ویژه موضوع آب نزد حاکمیت داشته است. ولی قیاس بین پنج بند تکلیفی در این سیاست‌ها با آنچه اکنون بعد از گذشت دو دهه از تشکیل این نهاد مسوول هماهنگی سیاستگذاری‌ها مشاهده می‌شود عدم هرگونه توفیق در دستیابی به آرمان‌های سیاست‌های تعیین‌شده است. آسیب‌شناسی یک‌سویه این عدم توفیق نیز نهاد قانون‌گذاری کشور را بر آن داشته تا بنا بر اقتضای حدود اختیارات و ابزارهای در دسترس به چاره‌اندیشی حل مساله از طریق ایجاد نهادهای دیگر با عنوان مشابه از طریق قانون مستقل با عنوان قانون تشکیل شورای عالی آب بپردازد. چنان‌که تصور بر این بوده که مرجعیت تشکیل این شورا از محل یک ماده از یک قانون کلی‌تر با موضوع قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی نتوانسته وجاهت لازم را به این شورا بدهد.

اما آنچه به جای ایجاد مشغولیت جدید در چارچوب‌های ساختاری این نهاد به عنوان متولی بی‌چون و چرای تحقق سیاست‌های کلی نظام در منابع آب که عمری هم‌اندازه با این نهاد دارد، پیشنهاد می‌شود، تعیین تکلیف سقف مجاز آب قابل برداشت از منابع آب تجدیدپذیر کشور است. تصمیمی مغفول‌مانده در تمامی ادوار که در برهه‌هایی با غفلت از جهت بروز سال‌های ترسالی و در زمان‌هایی نیز با فاصله گرفتن رویکردهای اجرایی از سیاستی، هرگز به آن پرداخته نشده است. گنجاندن صریح محیط‌زیست در اهداف مدیریتی ممکن نخواهد بود مگر با تغییر شاخص‌های مورد انتظار در قانون از متولیان اجرایی آن؛ مادامی که در قانون و متعاقباً در آیین‌نامه‌های مصوب پس از آن کماکان بر بهره‌وری آب به عنوان اهداف قانونی تاکید شده باشد، مسوولیت صیانت از منابع آب در وزارت نیرو و مسوولیت حفاظت از منابع آب بر عهده وزارت جهاد کشاورزی نهاده شده است. «تعیین سقف کلی مجاز برداشت از منابع آب» می‌تواند به عنوان یک تنظیم‌گر تعیین تمامی رویکردها و راهبردهای قانون آب کشور عمل کند. در واقع از این رهگذر شورای عالی آب با تعیین چهار سطح از سقف مجوز برداشت از منابع آب کشور در سطح ملی، حوضه‌های آبریز درجه یک و دو و نهایتاً دشت‌های کشور، جایگاه حکمیتی مورد انتظار از خود را حفظ خواهد کرد. همچنین با تغییر سطح مداخلات دستگاه‌های حاکمیتی با نگرش تک‌بعدی و وابسته مطلق به حکمیت مطلق قوانین دستوری، عرصه برای بروز و میدان دادن به رویکردهای مدیریت غیرمتمرکز و تصمیم‌گیری مشارکتی باز خواهد شد. بنابراین شورای عالی آب به جای مداخله چندین‌باره بی‌نتیجه و بی‌فرجام در تعیین الگوی کشت مناطق و دشت‌های کشور که پیشتر به کرات در سایر قوانین، مقررات و تصمیمات برای آن تعیین تکلیف وابسته به حاکمیت مطلق شده است، از هر‌گونه مداخله بی‌سرانجام مغایر با حقوق شرعی و قانونی مالکان در ابعاد مزرعه پرهیز می‌کند.

پیشنهاد بعدی برای دستورکار این شورا و به سرانجام رساندن یکی از چالش‌های دیگر اساسی مدیریت منابع آب کشور، موضوع اسناد تخصیص منابع آب حوضه‌های آبریز کشور در طول مسیر «تعیین سقف کلی مجاز برداشت از منابع آب» است. اسناد تخصیص تاکنون برای یک بازه زمانی بلندمدت ابلاغ می‌شدند و در مورد اثرات تغییرات اقلیم در وضعیت منابع و مصارف حوضه، حتی تحلیل حساسیت نیز انجام نمی‌شد. بر این اساس، لازم است در پایه و مبنای اسناد تخصیص اثرات تغییر اقلیم مهم شمرده شده و حتی‌الامکان اسناد تخصیص برای بازه زمانی پنج یا حداکثر 10ساله تنظیم شود. فارغ از این مساله و با توجه به تغییرات میان‌سالی قابل ملاحظه در میزان منابع آب تجدیدپذیر هر حوضه بر اساس این سند پنج یا 10ساله، هر سال قبل از شروع سال آبی بر اساس واقعیت‌های موجود و برآوردها (بر مبنای مدل‌های دقیق پیش‌بینی وضعیت بارش و آورد حوضه)، بیلان حوضه به صورت سالانه تنظیم و نقشه راه و برنامه منابع و مصارف و میزان درصد تامین حق‌آبه‌های مختلف منطبق با اولویت‌های در نظر گرفته شده، ابلاغ شود. با این گام، پویایی مدیریت منابع آب حوضه تحقق یافته و ضمن توجه به مصارف مختلف، نیازهای زیست‌محیطی نیز بر مبنای واقعیت‌های موجود تامین می‌شود.

به عنوان مثال در کشور استرالیا روال سالانه تخصیص آب بدین صورت است که مرکزی به عنوان مرجع پیش‌بینی بارش و آورد رودخانه‌ها در ابتدای هر سال آبی بر مبنای به‌روزترین مدل‌های پیش‌بینی میزان درصد تحقق پتانسیل منابع آب تجدیدپذیر حوضه را به عنوان میزان درصد تامین حق‌آبه‌های تمام مصارف اعلام می‌کند و بر این اساس هر بخش مصرف می‌تواند برای تامین نیازهای خود برنامه‌ریزی مناسب را در نظر بگیرد. این شرایط در استرالیا حاصل چندین سال برنامه‌ریزی اصلاحات آب از سال 1994 همزمان با وقوع خشکسالی‌های هزاره و تمرکز در حوضه موری-دارلینگ است. اصلاحاتی که بر پایه بازتعریف حق‌آبه‌ها و شفاف‌سازی خصوصیات آنها و همچنین اصلاحات بنیادی قوانین آب آغاز شده و با تسهیل و ترویج بازار آب و اصلاح نهادهای صنعت آب ادامه یافت. رئوس اقدامات انجام‌گرفته در برنامه آب استرالیا از سال 2007 بر پایه برنامه‌ریزی حوضه، برنامه‌ریزی برای کیفیت آب، تعیین حد انحراف پایدار، تنظیم ساختار قدرت ارکان موثر، تشکیل کمیته مستقل حفاظت از آب محیط زیست و بهینه‌سازی تاثیرات زیست‌محیطی، اجتماعی و اقتصادی بوده است. در شکل 2 نحوه تاثیر اقدامات انجام‌گرفته در اصلاحات استرالیا ارائه شده است. مطابق این نمودار علائم بحران آب در حوضه موری-دارلینگ از اوایل دهه 1950 میلادی به صورت افزایش شوری آب نمایان شده و اولین اقدامات برای اصلاح مدیریت منابع آب از سال 1995 با تعیین سقف مصرف آب (CAP) یا به عبارت دیگر حد مصرف از منابع آب تجدیدپذیر تحت عنوان برنامه ملی آب شروع شده است. با استمرار این اصلاحات مشاهده می‌شود که مصرف آب به حد پایدار قابل قبول در سال 2019 بازگشته است.