دولت دست به آزمون‌وخطای دیگری زده است

فرهاد حسین‌پور: طرح مسکن پایاپای به فرمان رئیس‌جمهوری قرار است از نیمه بهمن‌ماه سال جاری آغاز به کار کند؛ طرحی که در واقع مقدمه طرح پیشگام یا فاز اول عملیات نوسازی محله‌‌محور در بافت‌های فرسوده سراسر کشور در قالب طرح ملی بازآفرینی شهری محسوب می‌شود. با این حال طرح مسکن پایاپای چگونه کار می‌کند و چقدر ظرفیت اجرایی و شانس توفیق دارد؟ موضوعی که طی این گفت‌وگو با محمود اولاد تحلیلگر بخش مسکن به گفت‌وگو پرداختیم. او اعتقاد دارد دولت دست به آزمون‌وخطای دیگری زده است و می‌گوید: «این طرح دارای اشکالاتی است. اول اینکه حجم آن در مقابل حجم بافت فرسوده بسیار محدود است، دوم اینکه اقدام مردمی و مشارکت‌جویانه نیست و در نتیجه جابه‌جایی جمعیت را در پی خواهد داشت. سوم اینکه روش‌های بسیار بهتری می‌توانست با توجه به تجربیات قبل، در پیش گرفته شود.» در ادامه شرح این گفت‌وگو را می‌خوانید.

♦♦♦

‌با توجه به اینکه قرار است طرح مسکن پایاپای با واگذاری اراضی دولتی و عمومی به سرمایه‌گذاران ساختمانی از نیمه بهمن‌ماه در بافت‌های فرسوده اجرایی شود ارزیابی شما از ابعاد این طرح در جهت ساماندهی بافت‌های فرسوده چیست؟

موضوع بافت‌های فرسوده، موضوعی است که به طور جدی‌تر از سال 1382 یعنی بعد از زلزله بم مورد توجه قرار گرفت. یعنی 14 سال است که این موضوع در دستور کار قرار دارد. مطالعات گسترده‌ای در این خصوص از سوی دولت و شهرداری انجام شده است و مدل‌های مختلفی مورد آزمون قرار گرفته است. اما واقعیت این است که جمعیت ساکن در این بافت‌ها (اگر کل بافت‌های موضوع بازآفرینی شامل بافت‌های میانی، بافت‌های حاشیه‌ای و بافت‌های تاریخی را مد نظر قرار دهیم)، از کمتر از 10 میلیون نفر به بیش از 20 میلیون نفر افزایش یافته است! ساخت‌وسازهای انجام‌شده در بافت‌ها، مسائل بافت‌ها را نه‌تنها حل نکرده، بلکه در بسیاری موارد، مسائل بیشتری را سبب شده است.

از طرف دیگر، اگر به طور طبیعی دو تا سه درصد نرخ تخریب و نوسازی در این محلات، مانند محلات دیگر شهر، اتفاق می‌افتاد، در طول 14 سال، باید 30 درصد بافت به طور طبیعی مورد تخریب و نوسازی قرار می‌گرفت. این در حالی است که تمام اقدامات انجام‌شده، شاید سبب بازسازی 30 درصد بافت نشده باشد! یعنی حتی نتوانسته‌ایم روند طبیعی تخریب و نوسازی در بافت‌های معمولی را بر این بافت‌ها حاکم کنیم.

تمرکز بر مسکن یکی از مهم‌ترین آسیب‌های 14 سال گذشته بوده است. هرچند در اکثر مطالعات انجام‌شده و در طرح‌های ارائه‌شده برای این بافت‌ها، توجه به خدمات و زیرساخت‌ها نیز قابل ملاحظه است، اما در عمل، آنچه اقدام شده است، صرفاً ساخت‌وسازهای مسکونی بوده است. دلیل این امر هم عموماً فقدان اعتبارات مالی لازم قید شده است. در واقع، بزرگ‌ترین مشکل در بازآفرینی این بافت‌ها این بوده است که تصور می‌شود خود بافت‌ها باید هزینه خود را تامین کنند! (اگر انتظار سود نداشته باشند!).

مطالعات انجام‌شده که سوابق آن در سازمان عمران و بهسازی موجود است، نشان می‌دهد که ایجاد خدمات در محلات بیش از 15 درصد نرخ بازدهی داخلی سرمایه‌گذاری در مسکن در این بافت‌ها را افزایش می‌دهد. همچنین مطالعات نشان می‌دهد تاثیر مشوق‌های مالی (اعطای یارانه وام) کمتر از یک درصد نرخ بازدهی سرمایه‌گذاری در این بافت‌ها را تحت تاثیر قرار داده است. این امر در مورد مشوق تخفیف عوارض (حتی بخشودگی کامل در تهران) نیز نشان از تاثیر بسیار ناچیز کمتر از یک‌درصدی دارد. این در حالی است که اعطای تراکم ساختمانی، بیش از 29 درصد نرخ سودآوری ساخت‌وساز در بافت‌های فرسوده را افزایش می‌دهد. هرچند نتایج این طرح نشان می‌دهد که سیاست‌ها در محلات مختلف با توجه به ویژگی‌های محلات مختلف اثرات متفاوتی دارد. به عبارت دیگر، نمی‌توان با یک سیاست واحد به سراغ این بافت‌ها در همه شهرها و همه محلات رفت! با این مقدمه، اینک دولت دست به آزمون‌وخطای دیگری زده است! گویی تصور این است که تنها دلیل عدم توفیق برنامه‌های پیشین، این است که زمین در محلات گران است یا مالکان حاضر به مشارکت نیستند و جالب است که تصور می‌شود که مالکانی که در برنامه‌های تجمیعی مشارکت نمی‌کنند، به راحتی واحد خود را با واحدهای ساخته‌شده در این اراضی که بالاخره یکی دو کوچه لااقل با محل سکونت قبلی فاصله دارد، معاوضه خواهند کرد.

‌طرح پایاپای مسکن چگونه کار می‌کند و چقدر ظرفیت اجرایی و شانس توفیق دارد؟

آن‌گونه که من اطلاع دارم، مقرر است در یک برنامه  5‌ساله 100 هزار واحد ساخته شود! برای این امر، با استفاده از پنج اهرم برای نوسازی شامل «زمین دولتی»، «سرمایه بخش خصوصی»، «تسهیلات بانکی»، «تخفیفات شهرداری» و همچنین «کمک مالی بیش از ۲۰ دستگاه، نهاد و سازمان عضو ستاد ملی بازآفرینی شهری» اقدام می‌کنند.

در واقع زمین دولتی در اختیار سازندگان قرار می‌گیرد، پس از ساخت، سازنده بخشی را به عنوان اصل و سود سرمایه برمی‌دارد که می‌تواند در بازار مسکن به فروش برساند (50 درصد حدوداً) و باقی واحدها در اختیار دولت قرار می‌گیرد. دولت از این واحدها، برای مبادله با مالکان بافت‌های فرسوده نزدیک استفاده می‌کند. یعنی واحدهای مسکونی آنها را دریافت و واحد جدید می‌دهد. با این کار، تصور این است که مجدداً زمین‌هایی تملک شده و قابلیت ادامه پروسه فراهم می‌شود. چند نکته اینجا لازم است بیان شود که هم ظرفیت اجرای طرح پایاپای مسکن مشخص شود و هم میزان توفیق آن.

اول اینکه، 100 هزار واحد در طول پنج سال که 50 درصد آن هم در اختیار سازنده برای فروش در بازار خواهد بود، به معنی این است که تنها 50 هزار واحد معوض به ساکنان بافت‌ها داده خواهد شد. اگر بعد خانوار را سه نفر در نظر بگیریم، یعنی در طول پنج سال، صرفاً برای 150 هزار نفر (اگر خوش‌بینانه تصور کنیم که سازندگان هم بتوانند همه واحدهای خود را به ساکنان بافت‌ها بفروشند، 300 هزار نفر) در این برنامه (در صورت موفقیت!) مساله حل خواهد شد. این میزان را مقایسه کنید با 20 میلیون ساکن این نوع بافت‌ها! یعنی این یک شوخی بیش نیست.

دوم اینکه، تجربه گذشته در تهران نشان می‌دهد در محلاتی که دفاتر تسهیلگری با ساکنان برای تجمیع و ساخت به توافق می‌رسند، ساکنان حتی از سکونت موقت در دوره ساخت در ساختمان‌هایی که برخی شرکت‌های مسکن‌ساز مرتبط با سازمان نوسازی ساخته‌اند، ابا دارند و قبول نمی‌کنند. حال اینکه آنها از معاوضه واحدهای مسکونی خود با واحدهای ساخته‌شده این شرکت‌ها استقبال کنند، جای تردید دارد. هرچند چون حجم عملیات در مقابل ابعاد موضوع بسیار اندک است، ممکن است بالاخره از هفت هشت میلیون ساکن این بافت‌ها، 50 هزار نفر را بتوان متقاعد کرد و طرح را موفق جلوه داد.

سوم اینکه، همان‌طور که گفته شد، نتایج مطالعات از اثر پایین مشوق‌های مالی و در مقابل اثر بالای مشوق‌های کالبدی و ایجاد خدمات حکایت دارد. در چنین شرایطی، به نظر می‌رسد توجه به خدمات در محلات بسیار مهم‌تر است. این طرح، بیان می‌کند که خدمات روبنایی و فضای باز مناسبی هم ایجاد خواهد کرد. هرچند عدد و رقم‌هایی که گفته می‌شود، جای تامل دارد! در دنیای اقتصاد قید شده است که 41 میلیون مترمربع خدمات و 82 میلیون مترمربع فضای باز شهری. این ارقام اگر واقعی باشد، بسیار عالی است. چراکه نیاز 100 هزار واحد مسکونی که کلاً هزار هکتار زمین مسکونی نیاز دارد، حداکثر 5 /2 تا 3 هزار هکتار است. در حالی که اعداد فوق، حدود 12 هزار هکتار خواهد بود! این بدین معنی است که بخشی از نیاز خدماتی محلات تامین می‌شود. اگر این ارقام درست باشد و واقعاً این میزان خدمات در طرح در نظر گرفته شده باشد، نکته مطلوب طرح خواهد بود. هرچند به نظر می‌رسد اشتباهی در این آمار وجود دارد. سازوکار اجرایی این میزان خدمات به نظر در طرح دیده نشده است.

در واقع، راه‌حل پیشنهادی این بود که از این زمینه دولتی صرفاً برای خدمات در محلات استفاده شود. سپس با توان دفاتر تسهیلگری، از محل جذب سرمایه‌گذار و تجمیع واحدها، ساخت‌وسازهای مسکونی انجام شود. فرآیندی که سازمان نوسازی در سال‌های قبل پیش گرفت، قسمت دوم همین موضوع بود. قسمت اول آن، یعنی تامین خدمات و زیرساخت‌ها، به دلیل مشکلات مالی، عملاً تحقق پیدا نمی‌کند و اصل مشکل همین است. توجه صرف به تجمیع و ساخت‌وساز، افزایش جمعیت در محلات را به همراه داشته و سرانه‌ها را کمتر هم می‌کند. هرچند تلاش‌هایی در این زمینه انجام می‌شود، اما در مقابل توجه به مسکن، بسیار کند و اندک است.

‌طرح مسکن پایاپای در واقع مقدمه طرح پیشگام یا فاز اول عملیات نوسازی محله‌محور در بافت‌های فرسوده سراسر کشور در قالب طرح ملی بازآفرینی شهری محسوب می‌شود. به طور کلی آیا با اجرای چنین طرح‌هایی می‌توان بافت‌های فرسوده را بازسازی کرد؟

معتقدم این طرح دارای اشکالاتی است. اول اینکه حجم آن در مقابل حجم بافت فرسوده بسیار محدود است، دوم اینکه اقدام مردمی و مشارکت‌جویانه نیست و در نتیجه جابه‌جایی جمعیت را در پی خواهد داشت. سوم اینکه روش‌های بسیار بهتری می‌توانست با توجه به تجربیات قبل، در پیش گرفته شود.

هرچند، بزرگ‌ترین مشکل در ایران این است که مدیران دنبال راه‌حل‌هایی هستند که نمود فیزیکی داشته باشد و به عنوان تابلوی تبلیغاتی بر پیشانی شهرها قابل نشان دادن باشد. به همین خاطر، همواره دنبال ساخت‌وسازهای بزرگ‌مقیاس می‌روند. مسکن مهر نمونه بارز آن بود یا سدسازی‌های دهه 70 و امروز هم این مسکن پایاپای.

‌طرح‌های نوسازی بافت فرسوده در سال‌های گذشته به خاطر کمبود منابع مالی و تسهیلات بدون سپرده و ارزان‌قیمت نوسازی به سرانجام نرسیدند، با توجه به این امر چه تضمینی وجود دارد طرح مسکن پایاپای هم به سرنوشت سایر طرح‌ها در بافت فرسوده دچار نشود؟

عملاً هیچ تضمینی وجود ندارد. به ویژه در همکاری دستگاه‌ها برای تامین خدمات.

‌با توجه به اینکه قرار است؛ زمین‌های دولتی و عمومی برای اجرای این طرح واگذار شوند و قرار است از این طریق الگوسازی برای نوسازی بافت‌های فرسوده صورت گیرد به نظر می‌رسد این مساله پاشنه آشیل این طرح باشد چراکه ممکن است ساکنان بافت فرسوده از این الگوسازی‌ها استقبال نکنند، ارزیابی شما چیست؟

من هم معتقدم همین اتفاق که شما می‌گویید رخ خواهد داد. اشاره کردم حتی در تجربه‌های قبلی مردم برای سکونت موقت هم در مسکن‌هایی که ساخته شده بود، حاضر نبودند ساکن شوند. نکته مهم‌تر اینکه، ممکن است به دلیل حجم پایین ساخت‌وساز (100 هزار واحد در پنج سال در کل بافت‌های فرسوده کشور در مقابل هفت هشت میلیون واحد موجود در این بافت‌ها)، باعث شود که بالاخره عده‌ای از ساکنان این بافت‌ها استقبال کنند، اما نکته بسیار مهم این است که برای استمرار طرح، نیاز است که همه ساکنان یک یا چند بلوک در بافت فرسوده، استقبال کنند تا با جابه‌جایی آنها و تملک زمین‌های آنها، یک یا چند بلوک کامل تملک شود تا امکان استمرار طرح به وجود آید. این تقریباً امر محال است. استقبال متخلخل و تملک یکی دو قطعه در هر بلوک در بافت، عملاً ادامه طرح را قفل خواهد کرد.

‌آیا آن‌طور که رئیس‌جمهور گفته است اجرای طرح مسکن پایاپای باعث رفع معضل بافت‌های فرسوده و اشتغال‌زایی خواهد شد؟

طنز ماجرا در همین مساله نهفته شده است. چگونه ممکن است ساخت 500 هزار واحد در 25 سال که با 100 هزار واحد در پنج سال اول شروع می‌شود، بتواند معضل بافت‌های فرسوده با آن ابعاد را حل کند؟ در خصوص اشتغال‌زایی هم، دو موضوع وجود دارد، اول اینکه، طبق نتایج مطالعاتی که آقای فردین یزدانی انجام داده است، بخش مسکن هرچند در ابتدای امر می‌تواند اشتغالی هم ایجاد کند، اما این اشتغال پایدار نیست. دوم اینکه، هدف‌گیری ایجاد اشتغال، به جای هدف‌گیری تولید، اشتباه تاریخی سیاست‌های اشتغال‌زایی است.

در واقع، در سیاست‌های اشتغال‌زایی، هدف ایجاد اشتغال است حال این اشتغال به چه تولیدی ختم می‌شود، آیا آن تولید دارای تقاضای موثر است، آیا تولید نسبت به کالاهای رقیب، رقابت‌پذیر است و...، اهمیتی ندارد. ما به جای تمرکز روی تابع هدف (تولید)، بر تابع مشتق‌شده از آن متمرکز می‌شویم. در نتیجه، این سیاست شکست می‌خورد.

‌ آیا سرمایه‌گذاران در بافت فرسوده از این طرح استقبال خواهند کرد؟

استقبال سرمایه‌گذاران منوط به دو موضوع است، اول نرخ بازدهی پروژه، دوم فرصت‌های سرمایه‌گذاری دیگر. البته نرخ بازدهی هم تابعی از ریسک سرمایه‌گذاری، خواب سرمایه و نرخ‌ سود بانکی است. هرچند گفته می‌شود این پروژه با ایجاد مشتری تضمین‌شده (دولت) لااقل برای نصف واحدهای ساخته‌شده، خواب سرمایه و ریسک سرمایه‌گذاری پایین خواهد بود، اما این تحلیل درستی نیست. چراکه این پروسه در واقع یک پروسه کامل سرمایه‌گذاری از سوی سرمایه‌گذار نیست بلکه یک پروژه مشارکتی است. زمین از دولت، ساخت از سرمایه‌گذار.

 در نتیجه در انتهای پروژه، هرکدام سهم خود را از واحدها برمی‌دارند. بنابراین، سرمایه سرمایه‌گذار، در واقع معادل کل سرمایه‌گذاری در همان 50 درصد واحدهایی است که تحویل می‌گیرد و بنابراین هیچ تاثیری از این جهت در خواب سرمایه یا تضمین‌شده بودن بازار برای او وجود ندارد. برای روشن شدن موضوع، اگر سرمایه‌گذاری بخواهد کل سرمایه‌گذاری یک مجموعه 10‌واحدی را انجام دهد، باید زمین را تملک کند و سپس آورده‌ای برای ساخت داشته باشد. بنابراین حجم سرمایه لازم معادل ارزش زمین به‌اضافه هزینه ساخت است. اما در پروسه مشارکت در این طرح، چون پول زمین را نمی‌دهد، می‌تواند با آورده قبلی (قیمت زمین به‌اضافه هزینه ساخت 10 واحد) حالا 20 واحد بسازد! در نهایت 10 واحد آن را به دولت داده و همان 10 واحد را برای فروش خواهد داشت. بنابراین، عملاً مرغوبیتی برای سرمایه‌گذاری ایجاد نمی‌کند. اما نکته دیگر این است که در شرایط فعلی فرصت‌های سرمایه‌گذاری دیگر در نظام بانکی تقریباً بدون ریسک با نرخ‌های بالا، خرید و فروش ارز و سکه و... در مقایسه با رکود بخش مسکن و ریسک بالای آن، می‌تواند در استقبال سرمایه‌گذاران تاثیر بگذارد.

‌ اجرای طرح پایاپای بر بازار مسکن چه اثری دارد؟

با توجه به حجم فعالیت در کل کشور (20 هزار واحد در سال) این میزان تقریباً هیچ تاثیری بر بازار مسکن نمی‌تواند داشته باشد.