استقلال عدلیه
بررسی نقش قوه قضائیه در توسعه در گفت‌وگو با مسعود فرخی
مسعود فرخی می‌گوید: ایران در یک پیچ تاریخی قرار دارد که باید تصمیم بگیرد به مطالبات موجود چگونه پاسخ دهد. احتمالاً راه‌حل عقلایی این است که موجودیت نهادهای مدنی جدید را بپذیریم و درخواست‌های آنها را بشنویم و از طریق فرآیندهای دموکراتیک به آنها پاسخ مثبت و مقتضی بدهیم.
سیدمحمدامین طباطبایی: قوه قضائیه مستقل و الزام‌آور کردن قوانین، راهکاری است که کشورهای مختلف با تجربه و آزمون و خطا به آن دست یافته‌اند و امروزه تقریباً تردیدی درباره ضرورت آن وجود ندارد. اما آنچه مهم است این است که چه تجربه‌ای و کدام مبانی تئوریک بشر امروزی را به چنین نتیجه‌گیری رسانده است. همچنین اساساً نقش این قوه در تصمیم‌گیری‌های اقتصادی یک کشور چیست و چه اثری بر تسریع یا تحدید فرآیند توسعه دارد. این سوالات ما را بر آن داشت تا با مسعود فرخی، مدرس اقتصاد سیاسی دانشگاه تهران، همکلام شویم. تاکید او بر درس گرفتن از تجربه مشترک جهانی در حاکمیت قانون بر کشورها و شفافیت و پاسخگویی نهادهای مختلف در اجرای مسوولیت‌هایشان در جای‌جای این گفت‌وگو به چشم می‌خورد. او همچنین معتقد است نیازهای امروز جامعه مدنی در ایران، قوانین به‌روزتر و اصلاحات بیشتری را طلب می‌کند که باید به صورت مناسبی به آن پاسخ داده شود. چشم‌انداز آتی توسعه ایران در گرو پاسخ مقتضی به همین خواست‌های جمعی است.
♦♦♦
استقلال قوه قضائیه اساساً به چه معنا است؟
به لحاظ تئوریک هنگامی‌که یک حکمران امنیت را در کشور برقرار کرد، حال برای بقای خود به قانون نیاز دارد. قانون دو وجه دارد یکی طراحی و تصویب و دیگری اجرا و نظارت بر اجرا. سازوکار اجرای این مفهوم به نوع نظام سیاسی یک کشور بازمی‌گردد. به صورت حدی یا می‌توان تمامی قوانین را بدون کمک گرفتن از مردم وضع کرد (سلطنت مطلقه) یا همه آنها را در چارچوب دموکراتیک به رای مستقیم مردم نهاد (دموکراسی مستقیم). حال می‌توان رویکردی بینابینی را هم در این میان متصور شد که قوانین توسط نمایندگان منتخب مردم به تصویب برسند که به دموکراسی نمایندگی مشهور است. اینکه کدام رویکرد کارایی بیشتری دارد فعلاً مساله ما نیست، اما نکته اساسی این است که وقتی صحبت از الزام‌آور ساختن قوانین به میان می‌آید، فارغ از نوع نظام سیاسی نیاز به عدلیه نیز حس می‌شود. اما اگر پیش‌فرض را دموکراسی بگیریم سه قانون اصلی وجود دارد که باید نظام‌های حکمرانی از آنها محافظت کنند: قانون اساسی، حقوق عرفی و حقوق اساسی، حقوق مدنی یا عرفی (بسته به نوع نظام قضایی). اگرچه به لحاظ کارکردی، سیستم‌های حکمرانی دوگانه و سه‌گانه در قالب مفهوم تفکیک قوا به وجود آمدند اما به صورت تاریخی نیاز به قوه قضائیه مستقل زمانی احساس شد که تجربه نشان داد درصورتی که قوه مجریه و قضائیه یکی باشد، با فساد سیاسی و پیامدهای ناشی از آن روبه‌رو هستیم. بحث ما از اینجا به بعد بر مبنای نظام سه‌گانه حکمرانی است. نظام قضایی اصولاً با سه نوع منازعه طرف است که برای هرکدام باید راهکارهای اولاً قانونی از سوی قوه مقننه پیش‌بینی شود و ثانیاً قوه قضائیه پیاده‌سازی اثربخش این قوانین را ضمانت کند. اینها عبارتند از منازعه بین شهروندان، دولت و شهروندان، بین قوای مختلف. یکی از مقالات معروف پیرامون استقلال قضایی اثر Feld and voigt (2003) است که با معیارهای مختلف از جمله نحوه انتخاب قضات، نظارت بر آنها و مدت تصدی پست‌های قضاوت شاخصی ارائه می‌دهد و رابطه آن را با درآمد و رشد اقتصادی می‌سنجد. نتیجه اینکه رابطه معناداری بین استقلال قوه قضائیه یا حاکمیت قانون، و به تبع آن افزایش درآمد، کارایی و رشد اقتصادی وجود دارد. البته فراموش نکنیم که با وجود تفکیک قوا و استقلال قوه قضائیه نیز بازهم هر نظامی مشکلات خاص خود را دارد. قصد ما اینجا این نیست که دنبال یک علت تامه باشیم بلکه صرفاً تاثیر این امر را بر مبنای شواهد بیان می‌کنیم.
حاکمیت قانون چه ارتباطی با پاسخگو کردن قوا دارد؟
ابتدا باید گفت که نیاز به قوه قضائیه ریشه‌ای تاریخی دارد. درواقع ابتدا باید دید اراده مردم برای وجود یک سیستم قضایی چگونه شکل گرفته. به صورت سنتی سازوکار حل منازعات ریش‌سفیدی بوده است. پس از آن نهادهایی مثل حقوق عرفی و چیزهایی از این دست سعی در حل این موضوعات داشته‌اند. همه اینها با توجه به نحوه اجرایشان کاستی‌هایی داشته‌اند و باعث ایجاد نااطمینانی در جامعه می‌شده‌اند که پیامدهای اقتصادی خاص خود را نیز به دنبال داشته است. یا مثلاً هنگامی‌که جامعه از یک حدی بزرگ‌تر و روابط انسانی پیچیده‌تر شد دیگر آن قوانین اولیه مثل ریش‌سفیدی پاسخگوی حل منازعات نبوده‌اند. بنابراین مردم نیاز تازه‌ای را احساس کرده‌اند که بر مبنای آن اراده‌ای جمعی شکل گرفته است. این نیاز به وجود قانون درواقع پایه تحولات مختلف سیاسی بوده که زمینه‌ساز تکامل همین نهادهای فعلی نیز بوده است. برای مثال نظام حقوقی آمریکا که از دیوان عالی و دیوان‌های ایالتی تشکیل شده است نتیجه همین احساس نیاز بوده است. پاسخگو کردن مسوولان و حاکم ساختن قانون نیز نیازی تکاملی بوده است. تجربه نشان داده زمانی که نظارت لازم بر مقامات وجود نداشته باشد احتمال فساد سیاسی بسیار بالاست و این امر به اعتبار جایگاه سیاستگذار خدشه وارد می‌کند. درواقع نظارت بیشتر به معنی افزایش هزینه انحراف برای سیاستگذار است که نتیجتاً سبب افزایش کارایی در سیستم می‌شود. در اینجا باید توجه داشت که پایبندی سیاستگذار به تعهداتش با پایبندی یک کاندیدا به وعده‌های انتخاباتی‌اش کاملاً متفاوت است چراکه مساله جایگاه سیاستگذاری مطرح است و نه لزوماً یک فرد. از همین‌روست که نوع نظارت‌های پیش‌بینی‌شده در قانون و آنچه در عمل اتفاق می‌افتد بسیار مهم است. درواقع اینجا از قوانین مکتوب و قوانین نانوشته صحبت می‌کنیم که تعیین‌کننده نتیجه کار است. ماهیت نظام سیاسی در میزان سختگیری اجرای قوانین بسیار موثر است به همین دلیل است که حاکمیت قانون مساله‌ای است که باید در عمل اتفاق بیفتد و نه صرفاً در متن قانون اساسی.
داشتن یک قوه قضائیه مستقل و کارآمد چه ملاحظاتی در پی دارد؟
چهار ملاحظه مهم برای نیل به یک قوه قضائیه مستقل وجود دارد. اول اینکه برخلاف قوه مجریه که در معرض رای قرار داشتن و چرخش قدرت سازوکاری برای دوری از فساد محسوب می‌شود، تجربه نشان داده است که در صورت انتصاب کوتاه‌مدت قضات در قوه قضائیه آنها منافع فعلی خود را به مزایای آتی ترجیح می‌دهند بنابراین بهتر است دوره‌های انتصاب آنها طولانی‌مدت باشد اما از آن طرف، نظارت و بازرسی بر آنها به گونه‌ای باشد که امکان فساد را به حداقل برساند. ملاحظه دوم این است که بودجه قوه قضائیه از کجا و چگونه قرار است تامین شود. توزیع ثروت در یک کشور توسط قوه مقننه یا مجریه صورت می‌گیرد که عمدتاً متکی بر مالیات‌ها یا در برخی موارد منابع طبیعی است. در اینجا به خود قوه قضائیه بستگی دارد که تا چه اندازه در مورد منابع و مصارف بودجه‌ای خود شفاف عمل کند و امکان هرگونه شائبه‌ای را از بین ببرد. ملاحظه سوم، میزان و نحوه دسترسی به نظام قضایی است بدین معنی که هنگامی‌که یک نزاع اتفاق می‌افتد یک شهروند تا چه حد به نظام قضایی دسترسی دارد یا هنگامی‌که احساس می‌کند حقی از او ضایع شده است تا چه حد می‌تواند برای احقاق حق خود تلاش کند و صدایش شنیده می‌شود. مثال کلاسیک این امر قوانین مهاجرت در آمریکاست که به مرور زمان حقوق بیشتری را برای مهاجران در نظر گرفته‌اند. در چنین مسائلی باید دید آیا یک شهروند عادی هم می‌تواند به یک قانون اعتراض کند یا حق این اعتراض صرفاً برای عده‌ای خاص محفوظ است. ملاحظه آخر هم این است که مصونیت در سیستم قضایی (legal protection) به چه کسانی تعلق می‌گیرد. آیا مقامات با الزامات قانونی همچون مصونیت از توهین و نقد، حکمرانی می‌کنند یا همه شهروندان فارغ از منصب و شغلشان مجاز به نقد کردن و نقد شدن هستند. مرز توهین و نقد کجاست و تفسیرهای شخصی و غیرقابل نقد از کجا نشات می‌گیرند. این امر مثل این است که حق بهره‌برداری از آب و برق را به صورت تبعیض‌آمیز تنها به عده‌ای خاص بدهیم. در این صورت آنها می‌توانند در جهت منافع خود از آن منتفع شوند. در همه نظام‌های قضایی دنیا در زمینه این چهار ملاحظه نظارت‌های قابل توجهی وجود دارد چراکه در صورت عدم رعایت آنها، استقلال و بی‌طرفی قوه قضائیه نقض می‌شود.
قوه قضائیه چگونه می‌تواند متضمن حرکت کشور در مسیر توسعه باشد؟
هر دولتی از ظرفیتی برای توسعه (state capacity) برخوردار است که از دو عنصر عمده ظرفیت مالیاتی (fiscal capacity) و ظرفیت حقوقی (legal capacity) متشکل می‌شود. درواقع دولت می‌تواند تصمیم بگیرد درآمدهای خود را چگونه صرف کند تا اولاً ظرفیت حقوقی‌اش افزایش یابد و متعاقباً ظرفیت مالیاتی‌اش یعنی همان درآمد دولت زیاد شود. به میزانی که دولت تصمیم بگیرد در زیرساخت‌های حقوقی (legal infrastructure) خود مثل همین سازوکارهایی که به حاکمیت قانون و استقلال قوه قضائیه می‌انجامد سرمایه‌گذاری کند، می‌تواند امید داشته باشد که راه توسعه را سریع‌تر بپیماید. به عبارت بهتر این دو ظرفیت کاملاً در تعامل با یکدیگر هستند و شاید در نگاه اول صرفاً دولت باشد که برای نحوه سرمایه‌گذاری در آنها تصمیم می‌گیرد. اما در این میان نقش دیگر نهادها مثل جامعه مدنی، سازمان‌های مردم‌نهاد و البته رسانه‌ها را نباید نادیده گرفت چراکه آنها مطالبه ایجاد می‌کنند. این فرآیندهای مدنی در سوق دادن سیستم حکمرانی به کارایی هرچه بیشتر بی‌شک تاثیرگذارند چراکه هرکجا ضعفی دیده شود مانند نور به آن می‌تابند و آن را نمایان می‌سازند. بنابراین آگاهی‌بخشی عمومی در شکل‌گیری اراده سیاسی جمعی موثر خواهد بود. همچنین نباید فراموش کرد که بخش اعظم این نکات به تجربه و طی سالیان به دست آمده است. در واقع نظام‌های دموکراتیک متقن و محکم (well-established democracies) هم یک‌شبه به چنین شرایطی نرسیده‌اند بلکه با تمرین، آزمون و خطا و تعارض منافع دریافته‌اند که عقلانیت و منفعت جمعی در این است که اجازه فعالیت به این نهادهای غیردولتی که به منزله چشم ناظر بر حکومت هستند داده شود چراکه در بلندمدت این حکومت است که کارکرد بهتری خواهد داشت. خلاف این امر هم بسیار در جوامع مختلف رخ داده است، یعنی به‌جای ایجاد نهادهای نظارتی مردمی و قانونی، نهادهایی صرفاً ایجاد شده‌اند که به نفع گروه خاصی از مردم رفتار کرده‌اند و خدمت منفعت عمومی نبوده‌اند. سرنوشت و وضعیت فعلی کشورهای مختلف به خوبی گویای کارآمدی مسیرهای طی شده است.
زمینه‌های چنین اراده‌ای در ایران به چه زمانی بازمی‌گردد؟
شاید نه دقیقاً از نظر تاریخی بلکه به لحاظ عملگرایانه، می‌توان انقلاب مشروطه در ایران را نقطه عطفی در مورد اصلاحات سیاسی در ایران دانست. چنان‌که می‌دانیم یکی از اصلی‌ترین مطالبات مردم در آن زمان عدالتخانه بوده است. یعنی آنها به خوبی درک کرده بودند که سلطنت مطلقه امکان برقراری عدالت را سلب کرده است و به مرور دریافتند که مشروطه ساختن سلطنت به وسیله پارلمان و تفکیک قوا می‌تواند موثر واقع شود. در اینجا بحث ما این نیست که سرنوشت آن مطالبات چه شد، بلکه صرفاً می‌خواهیم اشاره کنیم که فساد بالای سیاسی در آن روزگار مطالبه‌ای عمومی را به وجود آورد که اتفاقاً شروع آن از عدلیه بود و سپس به تاسیس پارلمان و برگزاری انتخابات کشیده شد. این روند در دوره پهلوی هم ادامه پیدا کرد و به مرور آموزش قضات و بهبود نظام قضایی کشور مورد توجه قرار گرفت. نیاز به قوانین مربوط به حقوق مالکیت و تجارت خارجی و سرمایه‌گذاری برای اولین بار حس شد چیزی که تا پیش از آن کمتر کسی به آن توجه می‌کرد. این روند کج‌دار و مریز ادامه یافت تا به کاپیتولاسیون و نیز مساله آزادی رسانه‌ها و مطبوعات کشیده شد. پس از آن انقلاب اسلامی رخ داد که یک شوک بزرگ به تغییر ساختار موجود در آن زمان بود. درواقع تفکیک قوا به عنوان یک اصل ثابت پذیرفته شد و نظام ماهیت جمهوری گرفت. ما درس‌هایی از روند مشروطه تا به آن زمان گرفتیم و برخی قوانین را ایجاد کردیم و نهادهای نظارتی را ایجاد کردیم و مبنا را شریعت اسلامی قرار دادیم. درواقع به نظر می‌رسید دسترسی عامه مردم به قوه قضائیه بیشتر و مصونیت‌ها کمتر شده است. آنچه در قانون اتفاق افتاد پیشرفتی رو به جلو را نشان می‌داد اما اینکه آنچه در این چهار دهه رخ داده است چه نمره‌ای می‌گیرد، بحث دیگری است.
قوه قضائیه در فضای امروز چگونه می‌تواند به بهبود حاکمیت قانون کمک کند؟
دقیقاً مانند آنچه از مشروطه تا انقلاب اسلامی رخ داد، در دهه اخیر نیز رویدادهایی اتفاق افتاده است که اقتضای زمان حال است. مساله شورای عالی مجازی، فیلترینگ و چیزهایی از این دست نیازمند راهکارهایی پیش‌بینی‌شده در قانون هستند. درواقع به نظر می‌رسد اگر شفافیت در روال انجام امور و مسوولیت‌ها وجود نداشته باشد، به تبع آن استقلال قوه قضائیه و اعتماد به آن نیز کاهش پیدا می‌کند. به عبارت دیگر با وجود اینکه ابزارها وجود دارد ولی در عملکرد مشکل داریم. نکته دیگر درزمینه مصونیت‌ها و برخی تبعیض‌ها و عدم تناسب بین جرم و مجازات است. ممکن است برخی از اینها صراحتاً در متن قانون پیش‌بینی شده باشد اما مساله این است که در عمل چگونه اجرا می‌شود؟ علاوه بر این مسائل جدید نیازمند دیدگاه‌ها و قوانین جدید است. اما با همه اینها یک مساله همچنان باقی است. باید دید آیا یک شهروند به قوه قضائیه دسترسی دارد به گونه‌ای که بتواند در مسائلی مثل فیلترینگ یا هر قانون دیگر که احساس کرد، از قبل آن متضرر می‌شود شکایت کند؟ مثلاً کسب‌وکارش لطمه دیده یا حقی از او ضایع شده است. یا مثلاً اگر یک شهروند احساس کند درنتیجه سیاست‌های یک دولت متضرر شده است یا بخواهد در پی احقاق حقوق شهروندی خود باشد باید بتواند به صورت عملی و کم‌هزینه شکایت خود را به گوش قوه قضائیه مستقل برساند و انتظار رسیدگی داشته باشد. به نظر می‌رسد در مقام عمل چنین چیزی همچنان دور از ذهن است. یا حتی در صورت عدم ممانعت قانونی، ممکن است شهروندان به این فکر کنند که اگر شکایت کنند به‌جایی نخواهد رسید یا فرضاً هزینه سیاسی برای آنها به دنبال خواهد داشت. علاوه بر این یکی از موارد مهمی که در این زمینه دهه‌هاست مبهم باقی مانده است مقوله تفسیر از قانون است به گونه‌ای که حتی وظایف برخی از نهادهای نظارتی قانونی در کشور همچنان با تفسیرهای مختلفی همراه است. برای مثال، اینکه نقش شورای نگهبان قانون اساسی در فرآیند انتخابات از ابتدا تا انتها چه باید باشد. آیا دولت مستقر می‌تواند مسوول و ناظر برگزاری انتخابات باشد یا تعارض منافع ممکن است مانع از عملکرد صحیح در این زمینه شود. در تایید مفهوم نیازهای جدید احتمالاً می‌توان گفت که قانون جامع مربوط به انتخابات، در فضای پس از ناآرامی‌های سال 88 صورت گرفت تا شفافیت هرچه بیشتر و مسوولیت نهادهای مختلف در این فرآیند مشخص شود. در اینجا لازم به ذکر است که کشورهای پیشرفته سال‌هاست درباره این مساله خاص و استقلال هیات برگزاری انتخابات و وابسته نبودن آن به دولت حاضر یا کاندیداهای رقیب فکر کرده‌اند. شفافیت مالی کارزارهای تبلیغاتی و نیز منابع و مصارف هیات برگزارکننده انتخابات راه عبور از این تنگناست که ابتدا از قوه مقننه و سپس مهم‌تر از همه از قوه قضائیه و ضمانت اجرای قوانین می‌گذرد.
به عنوان جمع‌بندی، آینده قوه قضائیه و توسعه کشور را چگونه می‌بینید؟
با وجود همه کاستی‌های موجود من همچنان خوش‌بین هستم چراکه امروزه نیازها و امکاناتی هست که 20 سال قبل حس نمی‌شد. در اینجا مساله اصلی هنر حکمرانان است که با این مطالبات چگونه برخورد می‌کنند. در یک تصویر کلی می‌توانم بگویم که ایران در یک پیچ تاریخی قرار دارد که باید تصمیم بگیرد به مطالبات موجود چگونه پاسخ دهد. احتمالاً راه‌حل عقلایی این است که موجودیت نهادهای مدنی جدید را بپذیریم و درخواست‌های آنها را بشنویم و از طریق فرآیندهای دموکراتیک به آنها پاسخ مثبت و مقتضی بدهیم. چراکه همان‌طور که اشاره شد مطالبات جدید امروز با سازوکارهای قبلی و گذشته قابل پاسخگویی نیستند بلکه صراحت و شفافیت بیشتری را در همه ارکان قانونگذاری و اجرای قوانین می‌طلبد. آنچه مسلم است قوه قضائیه هرکشوری در ایجاد اعتماد سیاسی به حاکمیت نقش بسزایی دارد. این امر هم به لحاظ تئوریک هم به لحاظ عملی با شواهد گوناگون ثابت شده است.
