جامی روی آب
برجام چه جایگاهی در سیاست خارجی دولت رئیسی خواهد داشت؟
سیاست خارجی ایران چندسالی است که به مساله هسته‌ای و اخیراً به برجام گره خورده است. با این حال، آینده برجام با سه معضل اساسی مواجه است و حتی اگر توافقی بر سر بازگشت به برجام صورت بگیرد (که خواهد شد) این مشکلات اساسی باعث می‌شود که برجام کماکان توافقی شکننده باشد و آنچه از برجام انتظار داریم، تحقق نیابد که در ادامه به استدلال‌هایی در این باب اشاره خواهم کرد. نخستین معضل پیش‌رو این است که آمریکا اراده‌ای برای ادغام کردن ایران در اقتصاد جهانی ندارد. پس از افول نظم بین‌المللی لیبرال، آمریکا دیگر همانند گذشته حاضر نیست که هزینه وارد کردن کشورهایی مانند ایران و حتی متحدان خودش مانند مصر و ترکیه به اقتصاد جهانی را در برخی موارد بپردازد.
معضل دوم اما این مساله است که در دولت «جو بایدن»، اراده لازم برای کنار گذاشتن میراث اقتصادی ترامپ یعنی «فشار حداکثری» علیه ایران وجود ندارد؛ بر خلاف اینکه گفته می‌شود سیاست آمریکا تغییر کرده اما چنین امری محقق نشده است و حتی مقامات آمریکایی از جمله «وندی شرمن» و «جیک سولیوان» نیز به این واقعیت و ادامه روند پیشین تاکید کرده‌اند. جمع‌بندی دولت بایدن این است که سیاست فشار حداکثری، ایران را به لحاظ اقتصادی به گوشه رینگ برده است و نمی‌توان از این امتیاز به راحتی گذشت. ضمن اینکه جمهوریخواهانی که در داخل ایالات متحده و در عرصه سیاسی این کشور حضور دارند اگر به این جمع‌بندی برسند که جو بایدن قصد رها کردن این ابزار ارزشمند چانه‌زنی را دارد، قطعاً به طور جدی با این توافق یعنی بازگشت آمریکا به برجام مخالفت خواهند کرد. بنابراین، مبتنی بر معضل دوم، دولت بایدن به هر شکل ممکن و با استفاده از روش‌های گوناگون قصد حفظ این اهرم فشار را دارد. خودداری آمریکایی‌ها از ارائه تضمین مبنی بر صدور مجوز بازگشت پول‌های به‌دست‌آمده از فروش نفت، موید این مساله است. آمریکایی‌ها می‌گویند که ما تحریم‌های نفتی را لغو می‌کنیم و ایران نیز می‌تواند نفت خود را بفروشد اما آمریکا تضمینی برای بازگشت پول‌های نفتی نخواهد داد. بنابراین، طرح مساله راستی‌آزمایی از سوی ایران، مورد قبول ایالات متحده قرار نمی‌گیرد.
معضل سوم در این مساله، معضلی بنیادین است که آن را می‌توان «تزاحم عقیدتی و سیاسی موجود در میان نخبگان حاکم بر ایران» در مورد تعامل با غرب و نظام سلطه خواند. این، معضلی اساسی در ایران است که از حدود سال 1384 که پرونده اتمی ایران را بررسی کرده‌ام با آن مواجه شده‌ام و زمانی که توافق برجام نیز به‌دست آمد، قابل پیش‌بینی بود که از نظر نظام سیاسی مستقر در ایران، برجام، در واقع به منزله «دفع افسد به فاسد» است و این توافق قرار نیست هموارکننده روابط استراتژیک ایران با غرب باشد. در آن زمان تصور می‌شد که آمریکا این توافق را «می‌خواهد» و ایران «نمی‌خواهد» اما الان می‌توان به قاطعیت گفت که نه آمریکا می‌خواهد و نه ایران. بر اساس این سه معضل مطرح‌شده می‌توان ادعا کرد که توافق برجام حتی پس از احیا شدن، موجب تقویت نهاد بازار و حرکت ایران به سمت ادغام در اقتصاد جهانی یا برقراری روابط استراتژیک با غرب در چند سال آینده نخواهد شد. به عبارت ساده‌تر، اهمیت استراتژیک برجام هم برای ایران و هم برای ایالات متحده کمتر از گذشته شده است. اما چگونه می‌توان این ادعا را اثبات کرد و چه ساختمان استدلالی برای آن می‌توان طراحی کرد؟ این ساختمان، یک سازه سه‌طبقه است که من بر تحولات نظام بین‌الملل، تحولات در خاورمیانه و تحولات داخلی در ایران تاکید خواهم کرد.
نظم بین‌الملل و روند سیاست جهان
در نظام بین‌الملل و در سال‌های اخیر، یک اتفاق مهم رخ داده است که روند آن روز‌به‌روز در حال تقویت است. این اتفاق، «ظهور چین» است و مساله کرونا نیز موجب شده که پیش‌بینی‌ها در مورد پیشی گرفتن اقتصاد چین از آمریکا دچار تغییر شود و بر همین اساس، اکنون بسیاری معتقدند که احتمالاً سال 2028، سال پیش افتادن اقتصاد چین از اقتصاد آمریکاست. این مهم‌ترین تحولی است در نظام بین‌الملل رخ داده و هر روز نیز در حال تقویت شدن است. این تحول، ابعاد بسیار وسیعی دارد و یکی از ابعاد آن این است که چین به طور آرام و تدریجی، نهادهای بین‌المللی لیبرال همچون صندوق بین‌المللی پول، بانک جهانی، سازمان ملل متحد و... را از حیز انتفاع خارج می‌کند و این نهادها را دیگر نمی‌توان نهادهایی غربی یا در خدمت غرب دانست چراکه چین نیز در حال بهره‌برداری از آنهاست. نتیجه چنین روندی، افول نظم بین‌المللی لیبرال است که در اقتصاد سیاسی بعضاً نظم برتون‌وودز، اجماع واشنگتنی و... خوانده می‌شود. این نظم، نظمی است که پس از جنگ جهانی دوم شکل گرفته است و آمریکا در رأس آن قرار دارد. نهاد نظامی این نظم، ناتو، نهاد اقتصادی آن صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی و نهاد امنیتی آن، شورای امنیت سازمان ملل است. بنابراین، مجموعه‌ای از نهادها در نظام بین‌الملل در خدمت این نظم و آمریکا نیز حافظ آن بوده است.
آمریکا تا زمانی مشخص، با استفاده از نظام برتون وودز و تثبیت قیمت دلار در برابر طلا و بعدها با مداخلات نظامی همچون مداخله در سومالی، یوگسلاوی و... پیش می‌رفت. در این نظم بین‌المللی لیبرال، هر کشوری جایگاه خاص خود را داشت و آمریکا به ازای پیمان کمپ دیوید مبالغی را به برخی کشورها همچون مصر اعطا کرد یا برای ترکیه نقشی را تعریف کرد و در آن راستا تلاش کرد تا این کشور با ورود به اتحادیه اروپا در مجموعه امنیتی غرب قرار بگیرد و عضو ناتو شود. بنابراین، نظم بین‌المللی لیبرال، سازوکارهای ویژه‌ای داشت که از جمله آنها این بود که کشورهایی که به دنبال فناوری هسته‌ای هستند مانند برزیل، آرژانتین و... ، در نظام بین‌المللی لیبرال ادغام شوند تا این کشورها از منافع اقتصادی این ادغام بهره‌مند شوند و به تعبیر اقتصاددانان هزینه-فایده کنند و به این جمع‌بندی برسند که هزینه رفتن به سوی سلاح هسته‌ای به مراتب بیشتر از فواید آن است. این مساله را در مورد مصر، کره جنوبی و... می‌توان به روشنی دید.
مساله این است که این نظم، امروز دچار اخلال شده است. از سال 2008 که یک نقطه عطف بسیار مهم در نظر گرفته می‌شود و بحران اقتصادی در آمریکا و اروپا رخ می‌دهد، همزمان باراک اوباما بر مسند قدرت در آمریکا قرار می‌گیرد.
در ابتدای ریاست جمهوری اوباما، شعار «از منطقه، به منطقه، برای منطقه» در بهار عربی سر داده شد و سپس در سال 2012 استراتژی چرخش به سوی آسیا مطرح شد و پس از چهار سال نیز برجام شکل گرفت. در محیط کلان بین‌المللی و خاورمیانه، آمریکا مساله برجام را به مثابه یک رفع تهدید می‌نگرد نه به عنوان ایجاد یک فرصت برای ادغام ایران در اقتصاد جهانی تا ایران بر اساس همان فرمول‌های اشاره‌شده پیوند استراتژیک با غرب برقرار کند و اقتصاد خود را احیا کرده و از فعالیت‌های هسته‌ای دست بردارد. اما در همان زمان، ما در ایران تصور می‌کردیم که اروپا و آمریکا به دنبال برقراری روابط استراتژیک با ایران هستند. هنگامی که برجام شکل گرفت و «جان کری» به لندن سفر کرد، در نشستی، بانک‌های معتبر جهان از کری سوال کرده بودند که آیا تضمینی برای عدم بازگشت تحریم‌ها علیه ایران وجود دارد تا ما با ایران همکاری کنیم؟ پاسخ کری حتی در همان زمان نیز منفی بود. بنابراین، این مساله مهمی است که حتی در همان زمان نیز آمریکا از توافق برجام، به دنبال آن نبود که ایران را به اقتصاد جهانی وارد کند، به ایران امتیاز دهد، تحریم‌ها را رأساً بردارد و با فرمول نظریه صلح دموکراتیک، ایران با آمریکا سر سازگاری پیدا کند.
خاورمیانه؛ ناظمِ منظوم
طبقه دوم ساختمان این تحلیل، مساله خاورمیانه است که بحث بسیار مهمی در نظر گرفته می‌شود. ایالات متحده به تدریج در حال بیرون رفتن از منطقه است اگرچه کماکان پایگاه‌های خود در منطقه و تمرکز بر اسرائیل را حفظ خواهد کرد. بر اساس این شرایط باید پرسید که معماری امنیتی منطقه پس از خروج آمریکا از منطقه به چه شکل خواهد بود؟ تحول جدیدی که در بحث منطقه به‌وجود آمده این است که اخیراً روسیه و مخصوصاً چین بیش از گذشته در حال فشار آوردن به ایران هستند تا با آمریکا توافق کند و شرایط بازگشت به برجام را تسهیل کند.
در سال 2015 این دو کشور امیدی به خروج آمریکا از منطقه نداشتند اما پس از ریاست جمهوری ترامپ و اتفاق‌های متعاقب آن در عراق و سوریه، امید مسکو و پکن به اینکه بتوانند نقش فعال‌تری در منطقه داشته باشند، بیشتر شده است. بر همین اساس می‌بینیم که وقتی وزیر خارجه چین در فروردین سال جاری به کشورهای منطقه از جمله ایران، عربستان، ترکیه و... سفر می‌کند، درست پس از انجام این سفر است که مذاکرات احیای برجام آغاز می‌شود. یعنی به نظر می‌رسد که علاوه بر آمریکا که نقش موثری در میانجی‌گری داشته، چین نیز میانجی‌گری کرده است و وزارت خارجه چین در بیانیه خود صراحتاً اعلام می‌کند که در خاورمیانه مدنظر چین، احیای توافق برجام به عنوان یکی از ستون‌های امنیتی در نظر گرفته شده است. بنابراین، تحول جدیدی که حتی در سال 2025 وجود نداشت اما امروز شکل دیگری به خود گرفته و چین و روسیه نیز به ایران فشار می‌آورند تا توافق شکل بگیرد. بر همین اساس می‌توان ادعا کرد که این توافق قطعاً صورت خواهد گرفت.
سیاست در سرزمین خاکستری
اما طبقه سوم استدلالی من، متمرکز بر مسائل داخلی ایران است. ایران به چه می‌اندیشد و چگونه به صحنه می‌نگرد؟ برداشت ایران از صحنه این است که ترامپ همه توان خود را با فشار حداکثری وارد کرد تا اقتصاد ایران را از پای در بیاورد و درآمدهای ارزی ایران را کمتر کند؛ اما موفق نشد. حضور ترامپ و شکست این سیاست ترامپ موجب شد تا ایران خود را پیروز این صحنه بداند اگرچه هزینه‌های گزافی به کشور وارد شد و آثار آن کماکان مشهود است. بر همین اساس، از نظر تهران، دغدغه تغییر رژیم از سوی آمریکای بایدن دیگر دنبال نمی‌شود در حالی که در دوره ترامپ این دغدغه وجود داشت. از سوی دیگر، ایران روز‌به‌روز در حال رسیدن به این نتیجه است که خروج آمریکا از منطقه مساله‌ای جدی است و ایران در حال آماده کردن خود برای آن وضعیت است.
در همین راستا مساله اصلی ایران، اقتصاد و کاهش قدرت اقتصادی است و اگر توافق برجام بتواند به حل این مساله کمک کند، ایران نمی‌تواند در برابر فشارهای آمریکا مقاومت کند و سیاست آمریکا را مهار کند و علاوه بر آن، در منطقه موقعیت خود را بهتر از گذشته تقویت کند. از اینجا می‌توان دریافت که چرا مذاکرات تا این حد به درازا کشیده است. ایران عجله‌ای برای مذاکرات ندارد هرچند تغییر دولت مساله مهمی است اما ایران تصور می‌کند که در این میان، دست برتر را در مذاکرات دارد چراکه بر این باور است که آمریکا برگ آس خود را رو کرده اما نتوانسته کاری را پیش ببرد. اگر ایران بخواهد میز مذاکره را ترک کند، ضرر نمی‌کند چون غنی‌سازی 60درصدی در حال انجام شدن است و رئیس‌جمهور نیز دستور داده است که برای تامین سوخت هسته‌ای لازم برای زیردریایی‌ها، تدابیر لازم در نظر گرفته شود که منافاتی با مواد برجام ندارد. علاوه بر آن، توان فنی و عملیاتی سانتریفیوژهای ایران برای غنی‌سازی نیز بیشتر شده است. علت طولانی شدن مذاکرات به این دلیل است که ایران تصور می‌کند این آخرین باری است که طی سه، چهار سال آینده ایران می‌تواند با آمریکا مذاکره کند. ایران در مورد مسائل منطقه‌ای و برنامه موشکی خود حداقل تا دو، سه سال آینده حاضر به مذاکره نخواهد شد. البته مورد موضوع یمن که مذاکراتی بین ایران و عربستان صورت گرفته مساله جداگانه‌ای است اما میز مذاکرات کنونی محلی است که ایران در تلاش است تا بیشترین توان خود را برای رسیدن به اهدافش به کار بگیرد؛ محاسباتی که ایران در این زمینه دارد چندان هم غیر‌عقلانی نیست. از طرف دیگر، آمریکا نیز به طور موقت از این توافق جامع عقب‌نشینی کرده است و امید دارد که بعد از احیای برجام، مسیر مذاکره در مورد منطقه و برنامه موشکی را باز نگه دارد و از نظر دولت بایدن تنها چیزی که می‌تواند ایران را بر سر میز مذاکره در مورد مسائل منطقه‌ای یا موشکی بکشاند، مساله اقتصاد است.
بر همین اساس، دولت بایدن نمی‌خواهد این میزان فشار اقتصادی بر ایران به آسانی برداشته شود به شکلی که آمریکا پیوسته اعلام می‌کند که تنها می‌تواند تحریم‌های نفتی را لغو کند اما تضمینی برای آزادسازی منابع مالی ایران نمی‌دهد. معنای این رفتار در واقع عدم تمایل آمریکا به از دست دادن ابزار چانه‌زنی قدرتمندی است که دولت ترامپ آن را به‌دست آورده بود. آمریکا نمی‌خواهد ایران میز مذاکره را ترک کند و تمایل دارد که ایران برای مذاکره در حوزه موشکی و منطقه‌ای نیز انگیزه داشته باشد (چراکه این مساله برای متحدان منطقه‌ای آمریکا از جمله عربستان سعودی و اسرائیل حائز اهمیت است) و هم می‌خواهد اهرم فشار اقتصادی بر روی ایران حفظ شود تا در راستای ساکت کردن جمهوریخواهان در داخل آمریکا و همچنین مذاکرات آتی از آن استفاده کند.
مساله برجام متاسفانه به مسائل بنیادی‌تر یا به عبارتی «تزاحم های بنیادی» که به ارزش‌های بنیادین گره خورده، نپرداخته است. تا زمانی که این تزاحم‌ها پابرجا باشد و نگاه نظام سیاسی در ایران به آمریکا، نگاه «نظام سلطه» است، وضعیت به همین شکل پیش خواهد رفت چراکه رفع این تزاحم کار بسیار دشواری است. موضوع جدید و مورد توجه دیگری که ایران اساساً ارزیابی روشن و توجه کافی به آن ندارد مساله چین است. ما طی 42 سال تلاش کرده‌ایم که آمریکا را بشناسیم و تا حدی به یک فرمول شناختی دست پیدا کرده‌ایم اما چنین فرمولی برای چین به دست نیامده است. در ایران به اندازه کافی کارشناسان مسلط به زبان چینی وجود ندارند تا متون چینی به خوبی خوانده شود و کارشناسان حوزه چین بسیار کم‌شمار هستند. عده‌ای در داخل، تصور می‌کنند به پشتوانه چین می‌توان در برابر آمریکا ایستاد و گروه دیگر نیز اساساً چین را فاقد تاثیرگذاری می‌دانند که این مسائل، ابهاماتی را به وجود می‌آورد که ناگزیر بر برجام نیز اثرگذار خواهد بود. برجام همچنان یک تفاهم شکننده است و چندان نمی‌توان بر روی آن حساب ویژه‌ای باز کرد.
با این حال، همان‌طور که پیشتر اشاره شد تغییر دولت مساله قابل توجهی است. ما شاهد یک گسست رادیکال در بین نیروهای سیاسی کشور هستیم. دو تحلیل در مورد دولت آقای رئیسی وجود دارد. یکی اینکه شاید این دولت ادامه اصولگرایی گذشته باشد به این معنا که سیاست‌های گذشته در مورد برجام و روابط خارجی پیگیری شود. تحلیل دیگر که باتوجه به معضلات موجود به آن اشاره شد و رهبری نیز بر آن تاکید داشتند، وضعیت معیشتی نامناسب مردم است که این مساله برای نظام سیاسی مهم تلقی می‌شود و مبتنی بر آن، ممکن است دولت آقای رئیسی دست به اقداماتی برای حل این مشکلات اقتصادی بزند که البته این مساله چندان عملی به نظر نمی‌رسد. تجربه به روشنی نشان می‌دهد هر دولتی که بر سر کار می‌آید، در یکی دو سال ابتدای کار، توان اجماع‌سازی دارد و می‌تواند یک «تصمیم بزرگ» و سرنوشت‌ساز بگیرد. باید دید که در دولت جدید، این تصمیم بزرگ در چه حوزه‌ای است؟ آیا مربوط به پیگیری مبارزه با فساد و موارد این‌چنینی است یا در مورد اقتصاد است؟ هنوز تصویر روشنی وجود ندارد جز در یک مورد که در مناظره‌ها رئیسی تاکید کرد که «دولت کنونی، از برجام به خوبی استفاده نکرده و ما این کار را خواهیم کرد». هنوز روشن نیست که این صرفاً یک تاکتیک کمپینی برای جلوگیری از تخریب شدن در حوزه برجام بوده است یا رویکردی است که رئیسی واقعاً به آن اعتقاد دارد. به هر ترتیب، هر اتفاقی که رخ دهد، مشخص است که ضعف اقتصادی و معضلات مربوطه باید به هر شکل ممکن رفع و رجوع شود.
