مصائب ناترازی
بانک‌ها چگونه زمین بازی مفسدان اقتصادی می‌شوند؟
شرح دادگاه‌های برگزار‌شده برای رسیدگی به جرائم و مفاسد بانکی و اعترافات متهمان پرونده‌ها، این سوال مهم را متبادر می‌کند که چه عواملی منشأ شکل‌گیری مفاسد و جرائم مالی در بانک‌ها و موسسات اعتباری است؟
در این یادداشت مختصر، هیچ‌گونه شواهد و قضاوتی از ابعاد و میزان گستردگی فساد در نظام بانکی ارائه نمی‌شود و صرفاً به برخی مبادی و زمینه‌هایی اشاره می‌شود که هر یک می‌تواند منشأ شکل‌گیری فساد در بانک‌ها و موسسات اعتباری شود.
پیش از ورود به بحث، ابتدا باید تاکید کرد که شکل‌گیری جرائم مالی در بانک‌ها یا وقوع برخی جرائم مالی که از بستر شبکه بانکی برای سوءاستفاده‌های مالی بهره می‌برند، تحت تاثیر عوامل و شرایط بسیار متنوع و متعددی است که قبلاً در گزارش‌ها و مقالات متعدد از سوی صاحب‌نظران طرح موضوع شده است. عواملی مانند عدم شفافیت صورت‌های مالی بانک‌ها، فاصله بسیار زیاد استانداردها و قوانین بانکداری کشور با استانداردهای روز بانکداری دنیا، ضعف اعتبارسنجی و ضعف فرآیندهای کنترل داخلی در بانک‌ها، فقدان دانش و کارآمدی کافی در هیات‌مدیره برخی بانک‌ها و ضعف‌های قانونی و اجرایی در نحوه تایید صلاحیت و انتصاب هیات‌مدیره بانک‌ها و نظایر آن، هرکدام می‌تواند به نوعی بستر شکل‌گیری فساد در بانک‌ها باشد.
در زمینه ریشه‌های فساد در بانک‌ها و موسسات پولی، مباحث فنی بسیار متنوعی قابل طرح است که خارج از ظرفیت این مجال است. در این یادداشت مختصر، صرفاً برخی عوامل که به گسترش زمینه‌های فساد و سوءاستفاده در بانک‌ها منجر شده، مورد تاکید قرار گرفته است.
به مثابه ابزار توزیع رانت
یکی از اصلی‌ترین چالش‌های نظام بانکی که منشأ بروز مشکلاتی از جمله گسترش فساد بانکی، ناکارایی در تخصیص منابع اقتصاد، بروز عدم تعادل در ترازنامه بانک‌ها و در نهایت انتقال این ناترازی‌ها به پایه پولی شده است، تسهیلات تکلیفی و دخالت در تعیین نرخ سود و استفاده از ابزار نرخ سود بانکی به عنوان یکی از ابزارهای سیاستگذاری دولت است.
به عنوان یک رویه جاری، نرخ سود بانک‌ها نوعاً به صورت دستوری تعیین می‌شود و تعیین نرخ سود بانکی و تحمیل تکلیف به بانک‌ها برای پرداخت تسهیلات تکلیفی، همواره یکی از ابزارهای سیاستگذاری دولت برای سیاست‌های حمایتی و رفاهی و حمایت از تولید و اشتغال بوده است. جز در سال‌های معدود، در اغلب سال‌ها نرخ سود تسهیلات بانک‌ها، کمتر از نرخ تورم بوده است. این مساله، سرمنشأ شکل‌گیری چالش‌های بسیاری شده است که به آن می‌پردازیم.
آمار مانده تسهیلات ریالی و ارزی بانک‌ها و موسسات اعتباری، که از سوی بانک مرکزی منتشر می‌شود، نشان می‌دهد که مانده تسهیلات بانک‌ها در پایان سال 1385 معادل 48 درصد تولید ناخالص داخلی و در پایان سال 1390 برابر با 60 درصد بوده است. این نسبت در پایان سال 1398 به 81 درصد رسیده است. این شاخص نشان می‌دهد میزان تسهیلات‌دهی بانک‌ها، با شتابی بسیار سریع‌تر از ارزش اسمی اقتصاد رشد کرده است. انبساط مالی و تزریق منابع به اقتصاد از طریق نظام بانکی، در حالی روند فزاینده و شتابانی دارد که در بخش واقعی اقتصاد، سرمایه‌گذاری و همچنین سطح تولید ناخالص داخلی در فاصله زمانی 1390 تا 1399 به قیمت‌های ثابت، نه‌تنها بیشتر نشده که حتی کاهش هم یافته است.
به بیان دیگر، انبساط مالی و روند پرشتاب تزریق منابع مالی به اقتصاد و پرداخت تسهیلات از سوی بانک‌ها، در وضعیت توقف رشد ظرفیت‌های تولید در بخش واقعی اقتصاد، انگیزه‌هایی به جز سرمایه‌گذاری و تولید داشته است.
شواهد مذکور، در کنار بررسی روند تغییرات نرخ سود حقیقی، تصویر روشن‌تری ارائه می‌کند. طی اغلب سال‌های گذشته، نرخ سود حقیقی تسهیلات بانکی (نرخ سود تعدیل‌شده با شاخص تورم) همواره منفی بوده است. به بیان دیگر، هرگونه تسهیلات بانکی اعم از تکلیفی یا هر نوع تسهیلات بانکی دیگر، متضمن پرداخت یارانه یا به بیان واضح‌تر پرداخت رانت به تسهیلات‌گیرندگان بوده است. نرخ سود تسهیلات بانکی، نرخی بسیار کمتر از نرخ تورم و نرخی پایین‌تر از سایر شیوه‌های تامین مالی از بازار غیررسمی دارد از این‌رو همواره انگیزه برای برخورداری از این رانت و دریافت هرچه بیشتر تسهیلات از جانب افراد و شرکت‌ها وجود دارد. انگیزه برای برخورداری از این رانت کلان و دریافت تسهیلات بانکی به علت نرخ سود منفی، بانک‌ها را در معرض آسیب‌های مختلف قرار داده است.
یکی از آسیب‌های دخالت در تعیین نرخ سود بانک‌ها و تعیین دستوری نرخ سود منفی، شکل‌گیری زمینه‌های فساد گسترده در بانک‌هاست. وقتی دسترسی به تسهیلات بانکی، صرف نظر از نوع مصرف و فارغ از توجیه‌پذیری طرح‌های سرمایه‌گذاری یا تولیدی، به معنی برخورداری از یک رانت ارزشمند باشد، صف دریافت تسهیلات شکل می‌گیرد. شکل‌گیری صف تقاضا برای تسهیلات ارزان، در فقدان یک نظام اعتبارسنجی کارآمد و در شرایط ضعف فرآیندهای کنترل داخلی در بانک‌ها، به طور طبیعی عامل توزیع رانت و سرمنشأ فساد گسترده خواهد بود.
قاعدتاً لازم است که تعیین نرخ سود تسهیلات، تابع شرایط و متغیرهای اقتصادی کشور باشد و در شرایط رقابتی از طریق خود بانک‌ها و در چارچوب قراردادهای شفاف و منطبق بر مقررات جاری کشور تعیین شود.
ورود بانک مرکزی نیز به مساله مدیریت نرخ سود بانکی، صرفاً باید از طریق عملیات بازار باز و خریدوفروش اوراق و اثرگذاری بر نرخ سود در بازار بین‌بانکی باشد.
اگر بانک‌های کشور صرفاً بر اساس قواعد بانکداری و ملاحظات حکمرانی شرکتی و با ملاحظه حفظ منافع سپرده‌گذاران و سهامداران خود، فارغ از نرخ‌های دستوری و تکالیف دولتی، اقدام به اعطای تسهیلات بر اساس نرخ‌های واقعی و تعادلی بازار کنند؛ و اگر بانک‌های کشور اطمینان یابند که بانک مرکزی هرگز جبران‌کننده ریسک‌های ناشی از عدم اعتبارسنجی نخواهد بود؛ و اگر تسهیلات‌گیرندگان بابت تسهیلات دریافتی هزینه واقعی متناسب با نرخ‌های جاری در اقتصاد را پرداخت کنند، به طور طبیعی انگیزه برای اقداماتی مانند سندسازی، تبانی بین تسهیلات‌دهنده و تسهیلات‌گیرنده، نقب‌زنی بانک‌ها و انتقال منابع بانکی به نفع شرکت‌های زیرمجموعه بانک‌ها، سوءاستفاده و انحراف منابع بانکی کاهش می‌یابد و زمینه بخش عمده‌ای از مفاسد بانکی برچیده می‌شود.
تعیین تکلیف برای پرداخت تسهیلات و تعیین نرخ سودهای منفی برای بانک‌ها، جدای از زمینه‌سازی برای فساد و توزیع رانت، منجر به مشکلات ترازنامه‌ای بانک‌ها نیز شده است. این ناترازی‌ها، در نهایت به منابع بانک مرکزی و پایه پولی منتقل می‌شود. بررسی آمارهای پولی نشان می‌دهد، سهم قلم «بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی» از پایه پولی، طی سال‌های 1386 تا 1396 با شتابی بسیار سریع افزایش یافته است. البته روند مذکور در سال 1398 در اثر سختگیری‌های انضباطی و همچنین به علت افزایش سهم بدهی دولت، تغییر کرده است.
مساله افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی و افزایش پایه پولی طی یک دهه گذشته، فارغ از جزئیات آن، بیانگر انتقال ناترازی بانک‌ها به منابع بانک مرکزی است که یکی از اصلی‌ترین ریشه‌های آن، تعیین تکلیف به بانک‌ها و دخالت در تعیین نرخ سود و الزام بانک‌ها به نرخ سود حقیقی منفی است.
اصلاح فرآیند تعیین نرخ سود بانکی و سپردن آن به بانک‌ها، همواره با مقاومت شدید ذی‌نفعان و برخورداران از رانت تسهیلات بانکی مواجه بوده است. این مساله، اصلاح نظام بانکی و به طور خاص، توسعه بانکداری خصوصی را با یک مانع جدی مواجه کرده است.
اصلاح نظام بانکی، در کنار الزامات مختلفی که دارد، نیازمند اصلاح قواعد بازار و اجتناب از تعیین نرخ‌های دستوری و توقف الزام بانک‌ها به پرداخت تسهیلات تکالیفی و توقف توزیع رانت در اقتصاد از مسیر بانک‌هاست.
متاسفانه پدیده تحمیل فشار به بانک‌ها از طریق تعیین تسهیلات تکلیفی و تحمیل نرخ سود حقیقی منفی، بانک‌ها و موسسات اعتباری متخلف را در مقام توجیه تخلفات برای جبران زیان تحمیل‌شده از جانب دولت قرار داده است. بانک‌ها برای جبران زیان ناشی از دخالت‌ها و تکالیف دولتی، به انواع تخلفات رو می‌آورند که بعضاً دامنه کلان می‌یابد. این چرخه معیوب باید از حلقه اصلاح محیط کسب‌وکار بانکی و حذف تسهیلات بانکی و توقف رویه تعیین نرخ سود و تحمیل نرخ منفی به بانک‌ها آغاز شود.
چالش سهامداری بانک‌ها
در مقاطع زمانی گذشته، معضل پیچیده‌ای در شبکه بانکی پایه‌گذاری شد که به‌رغم تلاش‌های اخیر برای اصلاح، هنوز آثار و عوارض آن برقرار است. در سال‌های گذشته به ویژه در نیمه دوم دهه 80، با حمایت و پشتیبانی برخی دستگاه‌ها و ارگان‌های غیرمرتبط با فعالیت‌های بانکداری، موسساتی تحت عناوین موسسات اعتباری، شرکت‌های تعاونی اعتبار، صندوق‌های قرض‌الحسنه و امثال آن، بدون دارا بودن شرایط لازم و بدون دریافت مجوز از بانک مرکزی و با تسامح نهادهای ناظر، شروع به فعالیت کردند و به سرعت نیز در سراسر کشور گسترش یافتند. این موسسات بدون رعایت ضوابط و شرایط قانونی، اقدام به گسترش شعبه‌های خود در شهرهای مختلف کردند و اغلب با پرداخت سودهای بالا و نامتعارف، در ابعاد وسیعی سپرده جذب کردند. از طرف دیگر، این موسسات با استفاده از سپرده‌های مردم به بازار دارایی‌ها به ویژه بازار مستغلات ورود می‌کردند و موجب اخلال در این بازارها می‌شدند. اغلب این موسسات، که نوعاً مقررات احتیاطی و اصول مدیریت ریسک را رعایت نمی‌کردند، با پرداخت سودهای بالا برای جذب سپرده بیشتر و ارائه تسهیلات نامتعارف و ناسازگار با اصول بانکداری، به تدریج در مدیریت منابع و مصارف خود دچار مشکل شدند. عدم شفافیت در گردش مالی این موسسات و فقدان تخصص و اعتبار مدیران و سهامداران این‌گونه موسسات نیز مزید بر مشکلات شد. بخشی از این موسسات در دولت نهم و دهم و بخشی نیز در دولت یازدهم به طور رسمی و با مجوز بانک مرکزی، تحت عنوان ساماندهی موسسات، وارد عرصه بانکداری شدند. ورود طیف گسترده‌ای از نهادها، دستگاه‌ها، سازمان‌ها و نظایر آن به عرصه سهامداری بانک‌ها و فعالیت‌های بانکداری، سرمنشأ بخشی از مفاسد و سوءاستفاده‌های گسترده در شبکه بانکی بوده و عوارض آن همچنان ادامه دارد.
البته باید اذعان داشت که در سال‌های اخیر، معضل موسسات اعتباری غیرمجاز و سهامداران و هیات مدیره فاقد صلاحیت، به طور محدود توسط بانک مرکزی مدیریت شده و از ابعاد آن کاسته شده است؛ ولی عوارض سیاست‌های اتخاذشده در دهه‌های گذشته، هنوز هم گریبانگیر نظام بانکی کشور است. به علت نفوذ و جایگاه برخی سهامداران حقیقی و حقوقی و فقدان اقتدار و اختیارات کافی مقام ناظر، در عمل نظارت و پایش بانک‌ها و موسسات اعتباری متخلف بسیار دشوار است.
اگر چه فرآیند ادغام بانک‌ها در جریان است ولی هنوز هم در ساختار نظام بانکی کشور، طیفی از بنیادها، نهادهای نظامی، شهرداری‌ها و سازمان‌های غیرمرتبط با فعالیت‌های مالی، به عنوان سهامدار حضور دارند. ساختار هیات مدیره بانک‌ها نیز بی‌تاثیر از ساختار مالکیت بانک‌ها نبوده است. ساختار مالکیت و ترکیب هیات مدیره بانک‌ها و موسسات اعتباری غیردولتی کشور، در شکل‌گیری مشکلات فعلی نظام بانکی بسیار تعیین‌کننده است. چالش‌ها و مشکلات فعلی بانک‌ها به ویژه انواع تخلفات و مفاسد بانکی، سهم بالای تسهیلات غیرجاری و مطالبات معوق، کمبود سرمایه، انواع ریسک‌ها، مدیریت ناکارآمد منابع و مصارف و مشکلات مربوط به ترکیب و کیفیت دارایی‌های بانک‌ها، عمدتاً ریشه در ساختار مالکیت بانک‌ها و موسسات اعتباری غیردولتی دارد.
سایر عوامل
جدای از دو عامل مهم قبلی، به طیفی از عوامل و زمینه‌های مختلف می‌توان اشاره کرد که هر یک می‌تواند سهمی در شکل‌گیری فساد در شبکه بانکی داشته باشد. یکی از این عوامل ضعف و ناکارایی مقررات فعلی مبارزه با پولشویی است. اگرچه قوانین و مقررات مبارزه با پولشویی در کشور جاری است ولی به علل مختلف این مقررات و قواعد، ظرفیت بازدارندگی ندارد. تقویت مقررات مبارزه با پولشویی، هزینه فساد اقتصادی و سوءاستفاده از بستر نظام بانکی برای جرائم مالی را افزایش می‌دهد.
ضعف دیگر به نظام اعتبارسنجی بازمی‌گردد. در فقدان یک نظام اعتبارسنجی کارآمد و معتبر، نظام بانکی می‌تواند به‌سادگی عرصه ورود انواع بزهکاران و مجرمان مالی با هدف سوءاستفاده از ضعف‌ها و خلأهای قانونی باشد. سهم بالای مطالبات معوق بانکی، نشان از ضعف نظام اعتبارسنجی دارد.
راه‌حل‌ها
مساله مبارزه با فساد مالی و بانکی، مساله‌ای بسیار پیچیده و چندبعدی است و ملاحظات و مباحث فنی بسیاری در آن وجود دارد؛ با این حال می‌توان اشاره‌ای گذرا به برخی نکات و راه‌حل‌ها داشت.
بخشی از مشکلات، همان‌طور که گفته شد، ریشه در عوامل و شرایط خارج از نظام بانکی دارد که زمینه‌ساز فساد در داخل نظام بانکی شده است. در این زمینه لازم است ابتدا محیط کسب‌وکار بانک‌ها اصلاح شده و زمینه‌ای فراهم شود که نظام بانکی کشور عرصه توزیع رانت در کشور نباشد. تا زمانی که نظام بانکی، ابزار توزیع رانت و پیشبرد سیاست‌های حمایتی دولت باشد، امکان کنترل فساد در شبکه بانکی وجود نخواهد داشت. این مساله مستلزم آن است که از تعیین نرخ سود دستوری اجتناب شود و الزام بانک‌ها به پرداخت تسهیلات تکلیفی متوقف شود و بانک‌ها صرفاً مطابق با قواعد حکمرانی شرکتی و بر اساس منطق اقتصادی فعالیت کنند.
گام بعدی اصلاح ساختار سهامداری بانک‌ها و خارج کردن اشخاص و نهادها و سازمان‌های غیرمرتبط و فاقد صلاحیت از ترکیب سهامداران و مدیران بانک‌هاست. در این زمینه، برخی گام‌های ناکافی برداشته شد ولی در عین حال، موانع و مقاومت‌های بسیاری نیز مانع پیشبرد این اصلاحات است. گام بعدی، تقویت نقش نظارتی بانک مرکزی و ارتقای قوانین و مقررات نظارتی است. بدون یک مرجع نظارتی کارآمد و مقتدر و بدون ارتقای مقررات نظارتی، اصلاح نظام بانکی و افزایش سلامت نظام بانکی دور از تصور است. تقویت نقش نظارتی بانک مرکزی و ارتقای مقررات نظارتی نیز مستلزم افزایش استقلال بانک مرکزی و افزایش توان علمی و کارشناسی و مدیریتی نهاد نظارتی است. البته هرگونه افزایشی در استقلال و اختیارات بانک مرکزی باید همزمان با افزایش پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری آن نهاد باشد. به این نکته نیز باید اشاره کرد که لازم است مسوولیت حفظ منافع سهامداران و سپرده‌گذاران کاملاً بر عهده بانک‌ها گذاشته شود و در این زمینه بانک مرکزی نقش جبران‌کننده زیان ناشی از ضعف حکمرانی بانک‌ها را بر عهده نگیرد. چنین رویکردی، لاجرم به تقویت فرآیندهای کنترل داخلی و مدیریت ریسک در بانک‌ها منجر خواهد شد. نکته دیگر، افزایش شفافیت است که در ابعاد مختلف قابل طرح است؛ از الزام بانک‌ها به شفافیت در صورت‌های مالی گرفته تا شفافیت در گزارش‌ها و آمارهای پولی کشور. تجربه نشان می‌دهد، عدم شفافیت همواره یکی از مهم‌ترین زمینه‌های شکل‌گیری فساد اقتصادی و حتی شکل‌گیری بحران‌های مالی است.
در نهایت، از جمله کلیدی‌ترین و مهم‌ترین ابزارها برای کاهش زمینه‌های فساد بانکی، تقویت و افزایش کارایی قوانین و مقررات مبارزه با پولشویی و اجرای سختگیرانه آن است. قوانین و مقررات فعلی، ظرفیت بازدارندگی کافی برای ممانعت از شکل‌گیری فساد در نظام بانکی و استفاده از بستر بانک‌ها برای سایر جرائم مالی را ندارد. تقویت مقررات مبارزه با پولشویی و اجرای سختگیرانه آن، یک الزام اصلی و کلیدی برای کنترل فساد در بانک‌ها و نظام مالی کشور است.