هر دم از این باغ بری می‌رسد

با شیوع بیماری کرونا در جهان همزمان با اینکه سلامتی میلیون‌ها انسان درگیر این بیماری شده است؛ اقتصاد کشورهای درگیر این بیماری نیز با چالش جدی مواجه شده است. به طوری که این ویروس بسیاری از کسب‌وکارهای کوچک و بزرگ را در اکثر کشورها به تعطیلی کشانده است. در کشورهای با درآمد بالا که اقتصاد کشورها از بنیه بیشتری برخوردار است پیش‌بینی می‌شود رشد بالای بدهی دولت‌ها در نتیجه برنامه‌های حمایتی دولت‌ها اتفاق بیفتد. در ایران تقارن شیوع این بیماری با تعطیلات عید نوروز منجر به کنترل نسبی فاز اول شیوع این بیماری شد اما با پایان یافتن تعطیلات نوروزی و آغاز به کار دوباره فعالیت‌های اقتصادی نگرانی در مورد افزایش شیوع بیماری بیشتر شده است.

از آنجا که اقتصاد ایران همزمان در حال مبارزه با تحریم‌های بین‌المللی اقتصادی است، تامین منابع مورد نیاز برای خروج اقتصاد از رکود ناشی از شیوع این بیماری، در کنار تامین منابع مورد نیاز برای مدیریت بودجه دولت را می‌توان مهم‌ترین چالش اقتصادی سال 1399 دانست که می‌تواند بسته به راهکارهای اتخاذشده برای رویارویی با آن، آثار و پیامدهای متفاوتی بر فضای اقتصاد کلان حاکم سازد.

1- اثرات بیماری کرونا بر وضعیت مالی دولت

شیوع بیماری کرونا از دو کانال بودجه‌ای و فرابودجه‌ای وضعیت مالی دولت را تحت تاثیر قرار می‌دهد که در ادامه این دو کانال به اختصار تشریح می‌شود:

الف- اثرات شیوع بیماری کرونا بر وضعیت مالی دولت از کانال عملیات بودجه‌ای دولت

اول- کاهش منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی

با شیوع بیماری کرونا در جهان و کاهش تقاضای انرژی شاهد افت شدید قیمت نفت به حدود 20 دلار در هر بشکه هستیم. این اثر کاهش قیمت در کنار ریسک مقداری در صادرات نفت ایران بازه وصول درآمدهای نفتی دولت را بین 5 /1 میلیارد دلار تا 11 میلیارد دلار (معادل 3 /6 هزار میلیارد تومان تا 48 هزار میلیارد تومان) قرار می‌دهد. این در حالی است که در قانون بودجه منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی برابر 11 میلیارد دلار (معادل 48 هزار میلیارد تومان) پیش‌بینی شده است که عملکرد پایین‌تر از این مقدار با توجه به قطعیت بالای تحقق هزینه‌های دولت موجب بروز کسری بودجه خواهد شد.

دوم- کاهش منابع حاصل از درآمدهای مالیاتی و گمرکی

رکود ناشی از شیوع بیماری کرونا و کاهش فعالیت تجاری منجر به کاهش مالیات‌دهی مشاغل و مالیات بر ارزش ‌افزوده خواهد شد. همچنین طولانی شدن تعطیلی بنگاه‌های اقتصادی منجر به کاهش نیاز این بنگاه‌ها به واردات کالاهای واسطه در بخش‌های متأثر از رکود اقتصادی کشور و جهان می‌شود و از این طریق نیز مالیات گمرکی را کاهش می‌دهد.

سوم- افزایش هزینه‌های بخش سلامت

از سوی دیگر، شیوع این بیماری در کشور منجر به رشد قابل توجه هزینه‌های بخش سلامت شده است. همچنین در سال‌های گذشته به دلیل کمبود منابع مالی معمولاً با انباشت بدهی دولت به‌خصوص در برابر صندوق‌های بیمه‌ای مواجه بودیم که شیوع گسترده این بیماری منجر به بازپرداخت بدهی‌های بخش سلامت و توجه بیشتر دولت به صندوق‌های بیمه‌ای شده است. طولانی شدن روند مقابله با بیماری دولت را در تامین کامل نیازهای بودجه‌ای این بخش با مشکل روبه‌رو می‌کند. البته بخشی از نیازهای این بخش به صورت فرابودجه‌ای تامین مالی شده که در ادامه توضیح داده شده است.

ب- اثرات شیوع بیماری کرونا بر وضعیت مالی دولت از کانال عملیات مالی فرابودجه‌ای دولت

اول- برداشت دولت از صندوق توسعه ملی

عدم کفاف بودجه دولت در تامین تمام هزینه‌های مربوطه، دولت را مجبور به تامین مالی فرابودجه‌ای بخشی از هزینه‌های مربوط به این بیماری در سقف 25 هزار میلیارد تومان و تسهیلات پرداختی به کسب‌وکارها در سقف 75 هزار میلیارد تومان کرده است که طبق بسته ارائه‌شده منابع مورد نیاز از طریق برداشت از صندوق توسعه ملی تامین شده است. تامین منابع مالی از محل صندوق توسعه ملی تنها در صورتی آثار نامطلوب تورمی ندارد که ارز صندوق در دسترس بانک مرکزی باشد و بانک مرکزی بتواند با عرضه ارز در بازار از افزایش پایه پولی از این کانال جلوگیری کند.

دوم- افزایش بدهی دولت به صندوق‌های بیمه‌ای، تامین اجتماعی و شرکت‌های دولتی

اتخاذ سیاست‌های سخاوتمندانه درمانی در صورتی که با ادامه یافتن روند این بیماری نتواند با تامین تمام منابع مالی مورد نیاز همراه باشد منجر به افزایش بدهی دولت به صندوق‌های بیمه‌ای خواهد شد. البته امید است با کنترل شیوع این بیماری و فائق آمدن بر آن، این مشکل به وجود نیاید.

از سوی دیگر، سیاست‌های کنترل قیمت و ثبات بخشیدن به قیمت کالاهای مختلف که توسط ستاد تنظیم بازار و ارکان مختلف دولت در شرایط بروز این بیماری شدت گرفته نیز منجر به افزایش بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به شبکه بانکی می‌شود. زیرا شرکت‌های دولتی مزبور با توجه به نبود منابع کافی بودجه‌ای اقدام به دریافت تسهیلات دولتی برای تامین منابع مالی کرده و با عدم بازپرداخت در سررسید منجر به افزایش بدهی دولت به شبکه بانکی می‌شوند.

بنابراین همان‌طور که مشاهده می‌شود بروز کسری بودجه دولت در سال 1399 وجود دارد. همچنین در صورت طولانی شدن مدت مقابله با این بیماری در کشور، میزان بدهی دولت در نتیجه عملیات فرابودجه‌ای از کانال صندوق توسعه ملی، صندوق‌های بیمه‌ای و تامین اجتماعی و شرکت‌های دولتی و بانک‌ها افزایش می‌یابد.

2- ظرفیت‌های موجود و فضای سیاستگذاری مالی

بررسی فضای سیاستگذاری مالی و بودجه‌ای1 دولت نشان می‌دهد که مهم‌ترین ظرفیت قابل اتکا برای دولت در شرایط حاضر دارایی‌های نقدشونده دولت و انتشار اوراق بدهی دولت است. همان‌طور که در جدول یک مشاهده می‌شود اگرچه امکان تامین مالی خارجی وجود ندارد اما اوراق دولت در بازار بدون ریسک است و مجموع دارایی‌های نقدشونده دولت حدود هفت درصد تولید ناخالص داخلی تخمین ‌زده می‌شود.

اما از سوی دیگر، نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی و نسبت تامین مالی ناخالص مورد نیاز به تولید ناخالص داخلی در صورت ادامه روند موجود در کمتر از پنج سال آتی در مسیر ناپایداری شدید قرار می‌گیرد.

همچنین بررسی شاخص‌های ارزیابی واقع‌نگری در اصلاحات مالی و بودجه‌ای حاکی از این موضوع است که در بلندمدت اقتصاد ایران بالاترین میزان تعدیل مالی (از طریق افزایش درآمدها یا کاهش هزینه‌ها) مشاهده‌شده در سه سال برابر یک درصد تولید ناخالص داخلی بوده است.

این در حالی است که در صورت ادامه روند موجود، برای جلوگیری از ناپایداری در بدهی دولت لازم است در هر سال در حدود سه درصد تولید ناخالص داخلی تعدیل مالی (افزایش درآمدها / کاهش هزینه‌ها) اتفاق بیفتد، که این نسبت در مقایسه با عملکرد اقتصاد ایران بسیار بالاست. همچنین تجربه سایر کشورها حاکی از این موضوع است که تعدیل مالی بیش از سه درصد نیازمند ساختار نهادی مناسبی است که کشورهای معدودی در جهان این تجربه و امکان را داشته‌اند.

بنابراین اگرچه فضای تامین مالی داخلی برای دولت از طریق اوراق بدهی و فروش دارایی‌های مالی وجود دارد اما در صورت عدم اصلاح سریع سیاست‌های مالی و مداخله‌ای دولت ریسک افزایش بدهی و انباشت بدهی دولت بالاست.2 با توجه به تمام این موارد ضرورت یک تغییر پارادایم در نحوه سیاستگذاری دولت در اقتصاد با هدف گسترش فضای سیاستگذاری مالی وجود دارد. همچنین اصلاح زیرساخت‌های اطلاعاتی به دولت در انتخاب حوزه‌هایی که کارایی هزینه‌ها در آنها کمتر است کمک می‌کند. بنابراین همزمانی شروع اصلاحات بودجه‌ای و اصلاحات نظام‌های اطلاعاتی دولت نیز یک ضرورت مهم است.

پیشنهادهای سیاستی

با توجه به نقاط آسیب‌پذیر بودجه‌ای و مالی دولت و فضاهای مالی موجود برای دولت که پیش از این تشریح شد و به منظور کاهش تبعات اقتصادی مدیریت مالی دولت در سال 1399 پیشنهادهای سیاستی زیر ارائه می‌شود:

1- تامین مالی کسری بودجه از طریق انتشار منظم ماهانه اوراق مالی اسلامی انجام شود تا با استفاده از ظرفیت نقدینگی موجود در بازارهای پولی و مالی از انتقال سریع کسری بودجه به منابع بانک مرکزی جلوگیری شود. در این راستا لازم است برنامه انتشار ماهانه اوراق دولتی با نگاه واقع‌بینانه نسبت به منابع قابل وصول و پرهیز از تمرکز انتشار اوراق در ماه‌های پایانی سال تنظیم شود. در کنار این سیاست لازم است دولت و مجلس اقدامات مربوط به گسترش پایه‌های مالیاتی را با جدیت بیشتری دنبال کنند تا بتوانند در سال‌های آتی نسبت به بازپرداخت اصل و فرع اوراق مالی اسلامی اقدام کنند.

2- تامین مالی منابع مورد نیاز برای حمایت از صنایع و خانوارها از طریق واگذاری اوراق دولتی به شبکه بانکی تامین شود و دریافت تسهیلات از شبکه بانکی منوط به ارائه اوراق دولتی به بانک شود تا بانک مرکزی ابزار مدیریت پایه پولی و تورم را بعد از بهبود شرایط اقتصادی کشور و افزایش درآمدهای دولت داشته باشد.

3- تامین مالی کسری نقدینگی ناشی از به تعویق افتادن وصول درآمدهای مالیاتی به شش‌ماهه دوم سال 1399 از طریق انتشار اوراق مالی با سررسید کمتر از یک سال انجام شود. بدین ترتیب از ظرفیت نقدینگی موجود در کشور در شش‌ماهه نخست سال استفاده شده و با کنترل بیماری و وصول تدریجی درآمدهای دولت، بازپرداخت اوراق در ماه‌های پایانی سال انجام شود.

4- سهام دولت در بورس به ‌صورت تدریجی واگذار شود تا منابع پیش‌بینی‌شده در بودجه (در حدود 62 هزار میلیارد تومان) در سال 1399 تامین شده و دولت از این محل با کسری بودجه مواجه نشود.

5- در سیاست تامین کالای اساسی با ارز ترجیحی با هدف کاهش هدررفت منابع یارانه‌ای در طول زنجیره واردات تا رسیدن به دست مصرف‌کننده نهایی بازنگری شود و با توجه به نیاز حمایتی بخش‌های آسیب‌پذیر و کم‌درآمد (در حدود هشت میلیون خانوار)، منابع آزادشده از این طریق به ‌صورت ریالی به مصرف‌کنندگان نهایی دهک‌های پایین درآمدی ارائه شود و بخشی از منابع آزادشده نیز صرف پوشش کسری بودجه دولت شود.

6- به ‌صورت تدریجی در نرخ ارز مبنای محاسبه تعرفه گمرکی گروه‌های مختلف کالاهای وارداتی بازنگری شده و به جز برای گروه‌های کالایی خاص و محدود نرخ ارز مبنای محاسبه تعرفه گمرکی به نرخ ارز نیمایی تبدیل شود.

7- مشارکت نهادهای عمومی غیردولتی در مدیریت شرایط اقتصادی به‌وجودآمده از طریق واگذاری سهام قابل معامله در بورس افزایش یابد؛ این نهادها می‌توانند منابع حاصل از این واگذاری را صرف خرید سهام و سرمایه‌گذاری در بنگاه‌های متوسط و کوچک آسیب‌پذیر کرده و از تعطیل شدن این بنگاه‌ها جلوگیری و به تحقق جهش تولید نیز کمک کنند.

8- همچنین لازم است به منظور تسریع در توقف شیوع این بیماری و کاهش اثرات اقتصادی آن سیاست‌های مناسب اداری توسط سازمان امور اداری و استخدامی کشور در دستور کار قرار گیرد که از جمله مهم‌ترین آنها می‌توان به تدوین ضوابط و استانداردهای مشخص برای دورکاری و ساعات کاری شناور به‌خصوص در حوزه‌های غیراجرایی، آموزشی و پژوهشی اشاره کرد.