شلختگی در کُمد خزانه
حسن سبحانی از واگرایی هزینه‌ها می‌گوید
حسن سبحانی می‌گوید: بعضی وقت‌ها ما در مجالس ادوار مختلف، نمایندگان ساده‌اندیشی داشتیم که با این بهانه که باید دست مدیر اجرایی در خرج کردن باز باشد تا بتواند کار را پیش ببرد، عنوان می‌کردند که دیوان محاسبات نباید مزاحم این مدیران اجرایی شود.
بسیاری از مباحث این روزهای صاحب‌نظران، حول محور شفافیت مالی و اقتصادی به بودجه ختم می‌شود. ضرورت ایجاد تغییر در نظام بودجه‌ریزی کشور یک‌بار دیگر نگاه‌ها را به سمت خزانه‌داری کل کشور معطوف کرده است. معاونتی در وزارت امور اقتصادی و دارایی که از چنان اهمیتی برخوردار بود که ۳۹ سال قبل نویسندگان قانون اساسی یک اصل کامل از این قانون را به آن اختصاص داده‌اند. عدم تمرکز در خزانه و پراکندگی در حصول درآمدها و نحوه نه‌چندان شفاف پرداخت هزینه‌ها از جمله مواردی است که منتقدان وضعیت فعلی خزانه بر روی آنها دست گذاشته‌اند. بسیاری در این عدم تمرکز و پراکندگی متفق‌القول‌اند، هرچند حسن سبحانی استاد تمام اقتصاد دانشگاه تهران برعکس فرم‌گرایان تنها اصلاحات حسابداری را کافی نمی‌داند و معتقد است مشکل ریشه‌ای‌تر از این سطح است. سبحانی می‌گوید در واریز درآمدها به خزانه همگرایی و در مبحث هزینه‌ها واگرایی رخ داده است. وی سال‌ها اقدامات تدریجی ناصواب توسط برخی نمایندگان که او آنان را «ساده‌اندیش» می‌خواند، برای به اصطلاح ایجاد گشایش در کار دستگاه‌ها را یکی از عوامل ترک برداشتن دژ خزانه‌ای کشور عنوان می‌کند. با او گفت‌وگویی در این باره انجام داده‌ایم که می‌خوانید.
♦♦♦
اگر بخواهید نمودهای عدم تمرکز در خزانه را برشمارید به کدام‌ها اشاره می‌کنید؟ شرکت‌های دولتی، درآمدهای اختصاصی یا جاهای دیگر؟
خزانه عنوان نهادی است که تحت مدیریت معاون نظارت مالی وزیر امور اقتصادی و دارایی فعالیت می‌کند، این ارگان دارای این اختیار و وظیفه است که برای نهادهای دولتی حساب‌هایی افتتاح و درآمدهای این نهادها و موسسات دولتی را به این حساب‌ها هدایت کند و پرداخت‌های مقررشده به موجب قانون را در اختیار آنها قرار دهد. بنابراین می‌توان گفت نهادی است در ارتباط با تصمیم‌گیران کشور در سطوح مختلف و دربرگیرنده حساب‌های بانکی در سطح ملی و استانی. با نگاه به این شاکله در موضوع عدم تمرکز در خزانه گفتنی است که در بودجه کشور ما درآمدها ذیل نوعی طبقه‌بندی خاص تعریف می‌شود که از جمله این طبقه‌بندی می‌توان به منابع درآمد عمومی و منابع اختصاصی اشاره کرد یا منابع شرکت‌های دولتی و بانک‌ها هم جزء دیگری از این طبقه‌بندی بر اساس درآمد محسوب می‌شوند. به صورت سنتی مُصطلح است که منابع درآمد اختصاصی شرکت‌های دولتی یا بانک‌ها به خود آن دستگاه تعلق دارد، این مساله با این استدلال توجیه شده است که این درآمدها را خود آن شرکت‌ها کسب کرده‌اند، پس به خود آنها تعلق دارد! البته طبیعی است که این مصادیق این معنا را القا کند که خزانه‌داری در کلیت خود متمرکز نیست، در حالی که وجود حساب‌های متعدد لزوماً نشان‌دهنده تمرکز یا عدم تمرکز نیست. هرچند ممکن است که خزانه در کشور ما در مواردی متمرکز نباشد، اما دلیل این عدم تمرکز مصادیق فوق‌الذکر نیست و علل و علائم دیگری دارد.
اساساً شما معتقدید خزانه در کشور ما با نمونه‌های متمرکز فاصله دارد یا آنکه آن را یک واحد مالی «بسامان» تعریف می‌کنید؟
ما یک کشور در حال توسعه هستیم که اگر بخواهیم مقایسه‌ای با استانداردهای حاکم بر کشورهای توسعه‌یافته داشته باشیم، تمام ارکان زندگی ما با آنها متفاوت است و خزانه نیز از این قاعده مستثنی نیست. نکته‌ای که باید به آن توجه کرد این مساله است که گاهی ممکن است ما در تئوری و تعاریف دقیقاً مشابه نمونه‌های خارجی باشیم، اما در عمل و واقعیت است که تفاوت ما با نمونه‌های توسعه‌یافته مشخص می‌شود. بر روی کاغذ البته خزانه ما کم‌عیب است، اما در یک بررسی واقعی و آزمودن در میدان عمل است که عیوب احتمالی کم‌کم مشخص می‌شوند.
نویسندگان قانون اساسی یک اصل را به صورت کامل به خزانه اختصاص داده‌اند، چرا این معاونت وزارت امور اقتصادی تا این حد برای آنان مهم بوده که در قانون اساسی این‌چنین بر آن تاکید کرده‌اند؟
برای پاسخ به این سوال اگر به صورت مشروح مذاکرات مجلسِ بررسی متن قانون اساسی نگاهی بیندازیم، در این مذاکرات به صراحت گفته شده است که بعضی از درآمدها مثل درآمد نفت و برخی از درآمدهای اقتصادی دیگر به حساب خزانه‌داری کل واریز نمی‌شود. نایب رئیس مجلس وقت توضیح می‌دهد که ما این اصل را به این منظور تهیه کرده‌ایم که در آینده کلیه درآمدها اعم از درآمد نفت، مالیات‌ها و درآمد سرمایه‌گذاری دیگری که دولت دارد، باید یکجا به خزانه‌داری کل برود (صفحه ۱۴۲۲ مشروح مذاکرات بررسی قانون اساسی). بنابراین آن مجلس برای از بین بردن مشکلی که ناشی از عدم واریز درآمدها در رژیم گذشته بوده، این اصل را مهم دانسته و به عنوان یکی از اصول قانون اساسی در قانون گنجانده است.
یعنی از همان موقع بحث خزانه‌گریزی رایج بوده و آنها ناچار شده‌اند که در قالب یک اصل قانون اساسی بر مقابله با آن تاکید کنند؟
بله، تاکید و بیش از تاکید! وقتی این مساله به اصلی از اصول قانون اساسی تبدیل شده است، یعنی در نبودش حتماً فساد به وجود خواهد آمد. عدم تمرکز و شفافیت در خزانه می‌تواند باعث افزایش اختیارات افراد در نحوه واریز یا برداشت از خزانه شود. به‌خصوص که در کشور ما شرکت‌های دولتی شرایط ویژه‌ای دارند. همین الان در بودجه سال ۹۸ قریب ۵ /۷۲درصد بودجه متعلق به شرکت‌های دولتی است. خب این قدرت زیادی برای آنان فراهم می‌آورد. این پدیده‌ای نوظهور نیست و از سال ۱۳۵۸ اهمیت آن احساس شده است، به همین خاطر هم آن را در قانون اساسی گنجانده‌اند.
اگر بخواهید با تکیه بر مصادیق بیان بفرمایید، اصولاً پراکندگی خزانه‌داری چگونه به فساد منجر می‌شود؟
در ابتدا باید فساد را مشخصاً در ارتباط با خزانه بازتعریف کنم، در این مقوله بارزترین شکل فساد در خزانه‌داری می‌تواند عدم واریز برخی درآمدها به خزانه باشد و همچنین اجازات خرج و هزینه. به نحوی که دست دستگاه اجرایی یا مجری در خرج کردن، خیلی «باز» باشد. همین‌که خرج کردن منطبق بر قانون نباشد و بر اساس سلایق فردی صورت گیرد، به نوعی می‌تواند فساد یا حداقل یک انحراف آشکار تلقی شود. در حال حاضر ما در کشور از یک خزانه متمرکز برخورداریم که عمده دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی و حتی کسانی که از بودجه اختصاصی برخوردار هستند، در خزانه‌داری کل دارای حساب مشخص و مجزا هستند. بنابراین ما در واریز به حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز هستیم، این تمرکز در واریز شامل نمایندگان خزانه‌داری در استان‌ها هم می‌شود. منتها در مورد نحوه هزینه به نظر من مطابق قانون مصوب کار نمی‌شود و تمرکز لازم وجود ندارد. این مساله به ویژه در مورد شرکت‌های دولتی صادق است و اصولاً قانونگذاری در مورد این شرکت‌ها یک مقدار مشکل است. به‌خصوص موسساتی که منابع اختصاصی دارند. دست بسیار بازی در هزینه کردن این منابع دارند و می‌توانند با امضای یک هیات امنا یا جمعی شبیه به آن به راحتی منابع مالی را به مصرف برسانند. کمترین چیزی که در مورد این دسته از شرکت‌های دولتی می‌توانیم بگوییم این است که کوچک‌ترین سخت‌گیری در خرج کردن پول به خرج نمی‌دهند.
به‌رغم گذشت صد سال از تاریخ قانونگذاری مدرن، در قوانین عادی و اساسی چرا هنوز خزانه‌داری یکپارچه نشده است؟ موانع چیست؟
من البته اعتقاد دارم که خزانه تا حد زیادی در وصول درآمدها یکپارچه است و آنچه کانون مشکل است نحوه پرداخت هزینه‌ها از خزانه است. یکپارچگی در وصول درآمدها به این معنا که درآمدهای همه شرکت‌ها و دستگاه‌ها برعکس روزهای نخست به حساب‌های غیردولتی واریز نشود، ما در این زمینه یک سیر تکاملی را طی کردیم. نمی‌گویم که در زمینه واریز درآمد انحرافی نداریم، اما این انحراف بسیار کم است. موارد خیلی کمی داریم که درآمد وصولی در حساب‌های خصوصی نگهداری شود. به همین خاطر می‌توان گفت از نظر درآمد تا حد زیادی به سمت یکپارچگی رفته‌ایم. در هزینه‌ها اما فکر می‌کنم خیلی از موارد منابع به موجب قانون هزینه نمی‌شود. مثلاً در شرکت‌های دولتی به‌خصوص این مساله شایع است که البته نیاز به آسیب‌شناسی جدی دارد. این اعوجاج در نحوه پرداخت هزینه‌ها از خزانه به دلایل مختلفی به وجود آمده است. می‌توان ناآگاهی قانونگذار را یکی از دلایل این نقیصه دانست، همچنین مقداری سختی کار در عرضه مسائل به قانونگذار وجود دارد. یعنی وضع‌کننده قانون شناخت ندارد که بگوید باید این کار حتماً در این شرکت انجام گیرد و هزینه آن نیز به تفکیک از محل درآمدهای آنان پرداخت شود. برای مثال اگر شرکت ملی نفت بخواهد تک‌تک عملیات‌ها و برنامه‌های اجرای یک سال پیش رویش را به مجلس عرضه کند و برای آنها موردی بودجه بگیرد، شاید یک مقدار سخت باشد. به خاطر گریز از این سختی شاید قانونگذار مقداری تسامح یا مسامحه به خرج داده است. با توجه به سیستم‌های نرم‌افزاری جدید البته به نظرم می‌توان با عبور از این سختی‌ها، هزینه‌ها را به صورت برخط به صورت موردی به طرح‌های دارای اولویت اختصاص داد. طرح‌هایی که پیش از آن در مجلس تصویب شده باشد.
سهل‌گیری قانونگذار می‌تواند با انگیزه جذب منابع مثلاً برای حوزه انتخابیه یا یک دستگاه اجرایی خاص در موقع لزوم بوده باشد؟
من فکر نمی‌کنم تلاش یک نماینده برای جذب منابع باعث بروز این مساله در خزانه‌داری شده باشد. در هر حال پول باید از سوی خزانه‌داری پرداخت شود. حال اگر نماینده‌ای با لابی یا حتی اعمال نفوذ طرح‌هایی را به تصویب رسانده است، از نظر خزانه‌داری به هر حال انگیزه‌های تصویب آن طرح، خیلی مهم نیست. خزانه‌دار تنها باید برایش مهم باشد که قانونگذار برای این پرداخت قانون و دستوری وضع کرده است یا خیر. خزانه‌دار قانون را می‌بیند و انگیزه برای او موضوعیت ندارد.
جناب سبحانی، بسیاری اوقات عنوان می‌شود که عدم موفقیت در اجرای بسیاری اصلاحات ساختاری به خاطر ناکامی در همراه ساختن مردم به وقوع پیوسته، زیرا همراهی مردم پیش‌نیاز موفقیت این اصلاحات عنوان می‌شود. به نظر می‌رسد ایجاد تحول در خزانه‌داری چندان به همراهی مردم نیاز ندارد و امری داخلی مربوط به دیوانسالاران دولتی است. به‌رغم این مزیت، چرا تاکنون برای ایجاد اصلاح در این زمینه اقدامی صورت نگرفته است؟
در مورد درآمدهای اختصاصی همیشه دولت‌های مستقر این بحث را مطرح می‌کردند که بیاییم برای شرکت‌های دولتی برای کسب درآمد بیشتر انگیزه ایجاد کنیم. تمام یا بخشی از این درآمدها را به همان دستگاه کسب‌کننده منفعت اختصاص دهیم. از این نظر به این شرکت‌ها و دستگاه‌ها اجازه داده‌اند که درآمد اختصاصی داشته باشند، این در حالی است که در همان قانون مصوب ۱۳۶۶ هم قرار بود که اجازه برای داشتن درآمد اختصاصی موقت باشد. قرار بود پس از سه سال این نوع اختیارات شرکت‌ها از بین برود. حال این یک واقعیت است که اگر خزانه سامان یابد از اختیارات این مجموعه‌ها کاسته می‌شود. از همان ابتدا هم آنها حتی مخالف ساماندهی واریز درآمدها بودند چون از ناحیه اختیارات، نگرانی‌هایی داشتند. طبیعی است که دوست دارند تا دستشان در وصول و پرداخت به قول خودشان «باز» باشد. بعضی وقت‌ها ما در مجالس ادوار مختلف، نمایندگان ساده‌اندیشی داشتیم که با این بهانه که باید دست مدیر اجرایی در خرج کردن باز باشد تا بتواند کار را پیش ببرد، عنوان می‌کردند که دیوان محاسبات نباید مزاحم این مدیران اجرایی شود.
به همین خاطر آنها بر دایره این اختیارات افزودند. برای نمونه تنخواه این دستگاه‌ها از خزانه را افزایش دادند و به نظر خودشان در کار این ادارات و شرکت‌ها «گشایش» ایجاد کردند. چون در ذهنیت این نوع نمایندگان این‌گونه است که قانون همیشه مانع است و برای همین فکر می‌کنند که هر چه قانون کمتر باشد، بهتر است. برای همین سعی می‌کنند قوانین مسکوت باشد تا راحت‌تر بتوان هزینه کرد. در مقوله اصلاح ساختار باید بگویم حتماً انجام دگرگونی در روندهای حسابداری موثر است، اما حسابداری در رده آخر فرآیند اصلاح قرار دارد و به لحاظ نرم‌افزاری باید دولت و مجلس به حوزه بودجه توجه داشته باشند. یعنی همه باید با همه وجود درک کنند که یک واحد پولی که باید هزینه شود باید توام با سخت‌گیری بسیار در مصرف باشد. چون این یک واحد و منافعش متعلق به توده مردم است. مسوولان و نمایندگان باید نگران نحوه مصرف حتی یک واحد از پول ملت باشند. ما می‌دانیم که چنین تفکری وجود ندارد. برخی فکر می‌کنند که خزانه قلکی است که هر کس بسته به زور بازو هر چقدر توانست باید از آن بیرون بکشد. حتی برخی از دستگاه‌های دولتی با همراهی نمایندگان برای هزینه شدن پولی که طی سال هزینه نشده به مدت چهار تا شش ماه در طول سال آینده اجازه می‌گیرند. بعضی‌ها برگرداندن پول هزینه‌نشده به خزانه را بی‌عرضگی مدیر آن دستگاه تعبیر می‌کنند. وقتی چنین تصورات غلط قرون وسطایی رایج باشد با قاطعیت می‌توان گفت باورمندان این‌گونه عقاید نه معنای بودجه را می‌فهمند و نه قلباً اعتنایی به حقوق ملت دارند. ما تا این عقاید را به سمت اخلاق حرفه‌ای تغییر ندهیم، نمی‌توانیم قوانین صحیح، دقیق، قابل اجرا و منعطف تصویب کنیم. اگر این اتفاق رخ دهد (که متاسفانه با وقوع آن فاصله داریم) آن زمان حسابداران و دستگاه‌های حسابرسی، روش کار و فرم خود را بر اساس این تغییرات و قوانین جدید بازتعریف خواهند کرد. پس مقوله حسابداری و اصلاح روش‌ها، فرع بر اصلاحات ریشه‌ای‌تر و ساختاری است.
اگر بخواهیم ذی‌نفعان وضعیت فعلی و شلختگی در خزانه را دسته‌بندی کنیم، این نفع‌برندگان چه کسانی هستند؟
تقریباً تمام کسانی که درآمد اختصاصی از بودجه دارند در ردیف اول ذی‌نفعان جای دارند. شما اگر شرکت‌های دولتی را بررسی کنید با طبقه‌بندی مواجه می‌شوید تحت عنوان شرکت‌های دولتی که نه زیان‌ده هستند و نه سودده و به آنها شرکت‌های «سربهسر» می‌گویند، تعداد زیادی از این شرکت‌ها وجود دارند که هزینه‌هایشان را معادل درآمدشان قید می‌کنند و واقعاً خیلی عجیب است که در کشور ما آنقدر پیش‌بینی قوی باشد که شرکت‌ها عین درآمد را هزینه کنند. هرچند انگیزه این شرکت‌های دولتی در سربهسر شدن هزینه و درآمد آن است که به دولت سود سهام و مالیات پرداخت نکنند. چون طرح‌های بسیاری از این شرکت‌ها در بودجه نمی‌آید و قانونگذار تنها یک عدد را تصویب می‌کند. می‌توان گفت عمده شرکت‌ها و صاحبان بودجه خاص و بانک‌های دولتی در این شلختگی بازیگر و ذی‌نفع هستند.
در سال‌های اخیر وضعیت در این حوزه بدتر شده است یا به سمت شفافیت بیشتر در خزانه گام برداشته‌ایم؟
پیش از هر چیز باید بگویم که به نظر من باید در مقوله شرکت‌های دولتی ایران تغییر اساسی در کلانِ موضوع صورت گیرد. این تغییر باید هم قانون و هم حسابرسی را شامل شود. در حوزه خزانه در بحث یکجا واریز شدن وجوه به نظر می‌آید شرایط تا حدی بهبود یافته است، اما بنده در مبحث مهم هزینه‌ها و خزانه اوضاع را نه‌تنها رو به بهبود نمی‌بینم بلکه برعکس به نظرم روند کار به سمت قبیله‌گرایی، منفعت‌محوری و گروه‌گرایی در حرکت است. در واقع در مورد درآمدهای خزانه همگرایی و در مبحث هزینه‌ها واگرایی رخ داده است.
