شورای نحیف در مقابل انحصارگران قوی
بررسی عملکرد و وضعیت شورای رقابت در گفت‌وگو با فاطمه حسینی
فاطمه حسینی می‌گوید: در ساختار شورای رقابت عملاً حضور بخش خصوصی خیلی کمرنگ است و افرادی که حضور دارند نماینده بخش خصوصی نیستند و معرفی‌شده بخش دولتی هستند که این باعث می‌شود خود ترکیب شورا عملاً دولتی و حاکمیتی شود.
فاطمه حسینی، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس، درباره سرگذشت شورای رقابت می‌گوید: «شورای رقابت با هدف تقویت اقتصاد بخش خصوصی و تعاونی کشور تعریف شده و این در حالی است که در مقابل ساختار نحیف این شورا، دستگاه‌های انحصاری قوی‌ای وجود دارند. یعنی دستگاه‌هایی که عملاً متولی انحصار می‌شوند و در واقع تعیین‌کننده اصلی در این موضوع هستند در مقابل شورای رقابت قرار دارند. انواع وزارتخانه‌های دولتی و دستگاه‌های دیگر در اقتصاد ما فعالیت دارند و شورای رقابت با ساختار نحیفش امکان اینکه با اینها رودررو شود را ندارد. یعنی این شورا در برابر مجموعه‌ای از دستگاه‌های دولتی و حاکمیتی قرار دارد. چنین شورایی با این ساختار نحیف و با این سطح از اختیارات فعلی بعید است که بتواند موفق شود.» او می‌گوید: «شورای رقابت برای مقابله با شرایطی ایجاد شده که دستگاه‌ها و نهادهای حاکمیتی آن شرایط را ساخته‌اند و طبیعتاً قدرت آنها بسیار فراتر از آن چیزی است که در قانون برای شورا تعریف شده است. مسلماً در اینجا پیشنهادهای شورای رقابت مسکوت می‌ماند و پیش نمی‌رود.» این نماینده مجلس البته تاکید می‌کند که این اوضاع مربوط به قبل از تصویب اصلاح قانونی بود که اخیراً توسط مجلس شورای اسلامی انجام شد: «اخیراً آنچه در مجلس تصویب شد این امکان را به شورا می‌دهد که فراتر عمل کند. چراکه دیگر در قانون جدید نگفته شورا فقط می‌تواند پیشنهاد بدهد بلکه گفته شده دولت مکلف است بعد از اینکه شورای رقابت پیشنهادی برای لایحه را داد، لایحه به مجلس بیاورد و اگر اتفاقی نیفتاد امکان پیگیری در مجلس در قالب طرح وجود داشته باشد.»
♦♦♦
از ابتدای شروع به کار شورای رقابت، این شورا چه ماموریت‌هایی داشته و آیا در تحقق ماموریت‌هایش موفق بوده است؟
برای شورای رقابت در قانون اصل 44 قانون اساسی ماموریت‌هایی تعریف شده است. این قانون در حقیقت پیش‌بینی شده تا بخش خصوصی و تعاونی در اقتصاد کشور تقویت شوند. از این‌رو یکی از اقدامات صورت‌گرفته این بود که بر اساس فصل نهم این قانون نهادی ایجاد شود که در نهایت از وجود فضای سالم رقابت برای تقویت بخش‌های خصوصی و تعاونی حصول اطمینان شود. طبق قانون این مسوولیت را بر عهده این نهاد قرار دادند که با مصادیق و رویه‌های ضدرقابت برخورد کند و علاوه بر این، پیشنهادهای لازم را برای تشکیل نهادهای تنظیم‌گر بدهد. این مواردی که اشاره کردم ماموریت‌های شورای رقابت بود که بر اساس ماده 52 قانون اجرای اصل 44 قانون اساسی برای شورای رقابت تعریف کرده بودند.
به نظر شما شورای رقابت چقدر توانسته در این ماموریتش موفق باشد؟
می‌شود گفت موانع متعددی باعث شد که این شورا در انجام ماموریت‌های مصوبه خودش در مجموع توفیق حاصل نکند و در واقع توفیق نداشته باشد. توجه کنید که این شورا عملاً برای مقابله با رویه‌های انحصاری در اقتصاد ایران ایجاد شد و برای فراهم ساختن حصول اطمینان از وجود شرایط رقابتی کار خود را آغاز کرد تا به عنوان یک نهاد ناظر بتواند در این زمینه قدم‌هایی بردارد. ابزارهایی هم در اختیار این شورا قرار گرفت که از قضا ابزارهای نسبتاً قوی و خوبی هم هستند، اما می‌شود گفت این شورا در بسیاری از موارد توفیق لازم را کسب نکرد و به اهداف قانونگذار از تعریف این نهاد توجه نشد.
چه عواملی باعث شد شورای رقابت به گفته شما با وجود در اختیار داشتن ابزارهای نسبتاً قوی و خوب نتواند در تحقق اهداف قانونگذار از تعریف این نهاد موفق شود؟
در این مورد عوامل متعددی را می‌شود برشمرد؛ از جمله عواملی که می‌توان به آن اشاره کرد این است که بعضاً چه به لحاظ قانونی و چه از ابعاد دیگر بین وظایف شورای رقابت و سایر دستگاه‌ها و نهادها تعارض‌هایی وجود دارد که مانع پیشرفت کار می‌شوند.
به نظر من، یکی از مشکلاتی که در این زمینه باید مدنظر قرار بگیرد این است که شورای رقابت با هدف تقویت اقتصاد بخش خصوصی و تعاونی کشور تعریف شده و این در حالی است که در مقابل ساختار نحیف این شورا، دستگاه‌های انحصاری قوی‌ای وجود دارند. یعنی دستگاه‌هایی که عملاً متولی انحصار می‌شوند و درواقع تعیین‌کننده اصلی در این موضوع هستند در مقابل شورای رقابت قرار دارند. انواع وزارتخانه‌های دولتی و دستگاه‌های دیگر در اقتصاد ما فعالیت دارند و شورای رقابت با ساختار نحیفش امکان اینکه با اینها رودررو شود را ندارد. یعنی این شورا در برابر مجموعه‌ای از دستگاه‌های دولتی و حاکمیتی قرار دارد. چنین شورایی با این ساختار نحیف و با این سطح از اختیارات فعلی بعید است که بتواند موفق شود. البته این اوضاع برای تا قبل از تصویب اصلاح قانونی بود که اخیراً توسط مجلس شورای اسلامی انجام شد. این قانون در ابتدا محل ایراد شورای نگهبان قرار گرفت ولی در نهایت با مرتفع شدن ایرادات تصویب شد. تا قبل از این، شورای رقابت تنها امکان ارائه پیشنهاد را به دولت داشت و باید بپذیریم اینکه شورا تنها بتواند پیشنهاد لایحه به دولت بدهد کفایت نمی‌کرد.
توجه کنید بازار وقتی شکل می‌گیرد که در واقع یکسری بازیگر به عنوان عرضه‌کننده و یکسری بازیگر به عنوان متقاضی باشند و در کنار اینها، در اینجا لازم است یک سیاستگذار ناظری هم وجود داشته باشد تا بر عرضه و تقاضای بازار نظارت کند. اما وقتی در بخش عرضه بعضاً دولت خودش انحصارگر است و باز در بخش تقاضا هم بعضاً خودش انحصارگر محسوب می‌شود عملاً شورای رقابت نمی‌تواند به وظایف خود عمل کند. وقتی یکی از این دو طرف در بازار وجه انحصارگری دارند یا در بعضی موارد در هر دو وجه انحصار اصلی‌اش در اختیار دولت است، معلوم است که دیگر این شورا نمی‌تواند پیشنهادهای اصلاحی خود برای تشکیل نهادهای تنظیم‌گر بخشی خود را به دولت بدهد که انحصارگر محسوب می‌شود. در واقع این تعارض منافع است که اجازه نمی‌دهد پیشنهادهای شورای رقابت پذیرفته شود.
بنابراین بحث تعارض منافع پیش می‌آید. شورای رقابت برای مقابله با شرایطی ایجاد شده که دستگاه‌ها و نهادهای حاکمیتی آن شرایط را ساخته‌اند و طبیعتاً قدرت آنها بسیار فراتر از آن چیزی است که در قانون برای شورا تعریف شده است. مسلماً در اینجا پیشنهادهای شورای رقابت مسکوت می‌ماند و پیش نمی‌رود. اخیراً آنچه در مجلس تصویب شد این امکان را به شورا می‌دهد که فراتر عمل کند. چراکه دیگر در قانون جدید نگفته شورا فقط می‌تواند پیشنهاد بدهد بلکه گفته شده دولت مکلف است بعد از اینکه شورای رقابت پیشنهادی را برای لایحه داد، لایحه به مجلس بیاورد و اگر اتفاقی نیفتاد امکان پیگیری در مجلس در قالب طرح وجود داشته باشد. این مساله یکی از مواردی بوده که در حقیقت مانع توفیق این شورا بوده است.
از طرف دیگر وجود قوانین متعارضی که بعد از تصویب قانون تسهیل شورای رقابت به وجود آمدند هم مسائلی را خلق کرده‌اند. از جمله قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت 2 که در ماده 21 آن به یک شکلی ساختارهای موازی تعریف شده و با این کار، امکان این به وجود آمده که مثلاً دستگاه‌های دولتی به طور مستقیم و غیرمستقیم دستشان در قیمت‌گذاری باز شود، و دیوان عدالت در مواردی که شورای رقابت ورود کرده به استناد همین نوع قوانین متعارض علیه شورای رقابت، حکم بدهد. یکی از آن موارد، مورد خودرو بود. موارد متعدد دیگری از این دست هم وجود داشتند که باعث شده شورای رقابت به دلیل وجود این قوانین متعارض، عملکردش در گستره نفوذش به شکلی کم شود.
از نگاه شما مهم‌ترین چالش شورای رقابت، دولتی بودن اقتصاد ماست که باعث شده دولت خودش انحصارگر باشد و اقتصاد ما هم درواقع در خدمت دولت قرار بگیرد. با توجه به این موضوع به نظر شما مجلس چگونه می‌تواند سهم دولت را از اقتصاد کم کند تا فضای بیشتری در اختیار شورای رقابت قرار بگیرد؟
می‌خواهم بگویم زمانی که قیمت خودرو به طور نجومی افزایش پیدا می‌کند، اولین جایی که مورد سوال قرار می‌گیرد وزیر صنعت است. مجلس از وزیر صنعت سوال می‌کند. وزیر صنعت خودش را مکلف می‌داند که بیاید در این حوزه دخالت کند. هرچند که حالا خودرو که من مثال زدم یک موضوع انحصاری است و در حقیقت ما دو راهکار برای مواجهه با آن داریم. یکی این است که واردات را باز بگذاریم، یک راهکار دیگر هم این است که در تعیین قیمت آن ورود پیدا کنیم. به هر ترتیب در هر صورت ما در این بازار خودرو بحث رقابت را به آن شکلی که مدنظر قانونگذار بوده، نداریم. اما متاسفانه دولت به دلیل اینکه خودش را در همه موارد پاسخگو می‌داند، دست‌کم می‌خواهد که خودش هم در همه این موارد تعیین‌کننده باشد و تسلط دولت فراتر از تسلط یک سیاستگذار در این حوزه‌هاست. عملاً به‌جای اینکه اقتصاد ما به سمتی برود که بخش خصوصی تقویت شود و دولت نقش خودش را از منظر سیاستگذار و ناظر تقویت کند، این اتفاق خیلی کمرنگ بوده و حالا پیش‌بینی برنامه ششم هم بر همین اساس بوده که نقش بخش خصوصی افزایش پیدا کند. اما به هر ترتیب همین الان هم فکر می‌کنم در همان بحث خودرو یکی از کارهایی که دولت می‌تواند انجام دهد این است که در صنعت خودرو به سمت رقابت حرکت شود. در حال حاضر در این بخش قطعات را با نرخ دلار 4200 تومان وارد کشور می‌کنند و این اقدام موجب شده رانتی به یکسری افراد که در پایان این حلقه تولید قرار می‌گیرند و واسطه‌ای بین مصرف‌کننده نهایی و تولیدکننده هستند داده شود. حالا دولت اصرار دارد که این اقدام را انجام دهد و از آن طرف هم درواقع توانایی تنظیم قیمت را هم ندارد. چون بازار، بازاری است که در آن تقاضا خیلی بیشتر از عرضه شده است. در حال حاضر با توجه به نرخ ارز آزاد که در بازار داریم، تقاضا برای خرید خودرو بسیار بیشتر است. وقتی که 800،700 هزار نفر برای خرید خودرو در یک فروش آنلاین صف می‌کشند و تعداد بسیار محدودی امکان این خرید را ظرف چند دقیقه دارند، این نقص دارد خودش را نشان می‌دهد. اینکه حالا چه اصراری وجود دارد برای اینکه این ارزها در این حوزه به این شکل تخصیص پیدا کند، من فکر می‌کنم این مورد همان رویکرد دولت برای این است که خودش را در این زمینه پاسخگو بداند. درصورتی‌که به نیت نهایی‌شان نمی‌رسند؛ یعنی آنچه مدنظرشان است یعنی تنظیم قیمت به وقوع نمی‌پیوندد. در نهایت ما می‌بینیم که آن هدف مدنظر صورت نگرفته و در آن توفیقی نداشتند و صرفاً با حفظ انحصار اصرار بر سیاست‌های نادرست می‌شود، حق انتخاب از مشتری سلب و رانت برای عده‌ای دلال توزیع می‌شود. بنابراین من فکر می‌کنم مهم‌ترین کار این است که دولت بپذیرد در این زمینه به‌خصوص در حال حاضر و به‌خصوص در سال جاری توفیق نداشته و از این به بعد از بخش واقعی اقتصاد یعنی بخش خصوصی و بخش تعاونی حمایت کند و دست از تصدی‌گری بردارد. منتها این مساله باید در دستور کار دولت، مجلس و حاکمیت باشد؛ یعنی اجرای واقعی اصل 44 قانون اساسی و در کنار آن دولت بخواهد سهم خودش را از اقتصاد کشور کاهش دهد. این مورد طبق قانون حکم شده و باید در صدر سیاست‌های دولت قرار بگیرد. منتها تا زمانی که دولت می‌خواهد خودش را پاسخگو در همه موارد و همه مسائل بداند و خودش را مسوول و متولی همه مسائل بداند، من فکر می‌کنم نهایتاً جز توزیع رانت و در حقیقت انحصار محصولی نخواهد داشت. رشد اقتصادی در بستر رقابت اتفاق می‌افتد.
مطلب دیگری که در رابطه با بحث شورای رقابت باید عرض کنم به ساختار شورای رقابت برمی‌گردد. این نهاد به لحاظ حضور برخی مقامات در ترکیبش مورد انتقاد است. توجه کنید که به غیر از دو قاضی و به غیر از نماینده بخش خصوصی که از سوی اتاق بازرگانی معرفی می‌شود، و ناظران مجلس که حق رای ندارند، بقیه اعضای شورای رقابت عمدتاً از سوی وزرا و رئیس‌جمهور تعیین می‌شوند. پس در ساختار شورای رقابت عملاً حضور بخش خصوصی خیلی کمرنگ است و افرادی که حضور دارند نماینده بخش خصوصی نیستند و معرفی‌شده بخش دولتی هستند که این باعث می‌شود خود ترکیب شورا عملاً دولتی و حاکمیتی شود. می‌خواهم بگویم در قانون شورای رقابت و در ترکیب شورا هم به لحاظ حضور پررنگ دولت در آن اشکالاتی وجود دارد. دولت یا نمایندگان دستگاه‌های دولتی در شورای رقابت حضور خیلی پررنگی دارند.
دوم اینکه به هر حال شورای رقابت از سرمایه انسانی کافی هم برخوردار نیست. منابع مالی بسیار محدودی هم دارد که اینها اصلاً هیچ تناسبی با تکالیف این شورا ندارد. در واقع می‌شود گفت شورای رقابت در طول سال‌هایی که ایجاد شده عملاً اثرگذاری بسیار ناچیزی داشته است. هرچند که تلاش‌هایی انجام شده اما نمی‌توانم بگویم که در انجام ماموریتش موفق بوده است. می‌خواهم بگویم شورای رقابت در نزدیک شدن و دستیابی به اهدافش فاصله خیلی زیادی دارد. یکی از دلایل آن هم همین بحث ساختارش است که درباره آن توضیح دادم.
درباره آینده شورای رقابت چه فکر می‌کنید؟ با این روندی که شما توصیف کردید، فکر می‌کنید نفوذ شورای رقابت در آینده کاهش پیدا می‌کند یا اینکه ممکن است احیا شود؟
من فکر می‌کنم این مساله به این برمی‌گردد که چقدر اقتصاد ما به سمت این برود که دولت بخواهد از تصدی‌گری خارج شود و این هدف تا چه حد به صورت واقعی دنبال خواهد شد. در ابتدا زمانی که قرار بود اصل 44 قانون اساسی اجرا شود، تصور می‌شد قرار است انقلابی در عرصه اقتصادی ایجاد کند یا حداقل قصد قانونگذار از تصویب قانون اجرای اصل 44 به این شکل بوده است. ولی در اجرا دیدیم که بسیار هم تفاوت داشت و در حقیقت بخش خصولتی را در اقتصاد ما شکل داد. من فکر می‌کنم شورای رقابت بندی از یک قانون خیلی مهم است که آن قانون در کشور ما با مشکلات فراوانی اجرا شده است. شورای رقابت مربوط به یک بند از این قانون بود که بتواند اطمینان به وجود بیاورد برای اینکه قانون به درستی اجرا شود. اما این شورا هم از اهداف خودش دور مانده و جا داشت که بیشتر به آن توجه می‌شد. البته اگر بخواهیم در مورد آینده آن صحبت کنیم، من فکر می‌کنم آینده این شورا هم به استقلال ساختارش از دولت برمی‌گردد و هم به اینکه اجرای این اصلاحیه قانون جدید چگونه عمل می‌کند و از همه اینها مهم‌تر اینکه چقدر اقتصاد ما به این سمت می‌رود که دولت و نهادهای حاکمیتی نقش خودشان را از تصدی‌گری در بخش‌های اقتصادی خارج کنند و بخواهند بازار را بپذیرند و بخواهند رقابت را بپذیرند و بخواهند بخش خصوصی رشد کند. من فکر می‌کنم بیشتر به این مسائل برمی‌گردد. این مسائل در قالب حرف و شعار بسیار گفته و مطرح شده و درباره آن قانونگذاری هم صورت گرفته است اما در اجرا دیدیم که در نهایت تمایل به سمت حفظ نقش پررنگ دولت در اقتصاد است. اگر بخواهیم به رشد اقتصادی هشت‌درصدی مورد اشاره در قانون برنامه ششم دست پیدا کنیم باید بپذیریم که شورای رقابت نیاز به افزایش حیطه اختیارات دارد. آنچه در قانون برنامه ششم از بحث جذب سرمایه‌گذاری خارجی گرفته تا حضور پررنگ بخش خصوصی مورد تاکید است همه از الزامات رشد هشت‌درصدی است و به هر حال قطعاً شورای رقابت هم از این مساله مستثنی نیست و باید مدنظر قرار بگیرد. با وجود چنین ضرورت و اهمیتی، جایگاه شورای رقابت نهایتاً به این تقلیل پیدا کرده که در مواردی نامه بنویسد و مخالفت خودش را با یک رویه انحصاری اعلام کند. یا نهایتاً با استفاده از ابزارهای قضایی که در اختیارش است، بتواند کاری را در رابطه با یک حوزه کوچک انجام دهد. در حوزه‌های بزرگ‌تر مثل صنعت نفت، برق، پتروشیمی و... جایی که ورود پیدا می‌کند، به راحتی دیده شده که دولت با مخالفت روبه‌رویش می‌ایستد و در نتیجه شورای رقابت توفیقی پیدا نمی‌کند.
