شجاعتی که باید خرج شود

محدودیت بودجه دولت و فشار یارانه‌های نقدی طی سال‌های اخیر موجب شده است تا هر از چند گاهی موضوع حذف بخشی از یارانه‌بگیران در فضای عمومی مطرح شود. هفته گذشته در تازه‌ترین اتفاق، معاون رئیس‌جمهور و رئیس سازمان برنامه و بودجه در توئیتی به موضوع حذف یارانه سه دهک اشاره و اعلام کرد که با وجود مضایق اقتصادی پرداخت یارانه‌ها در سال جاری با همان روال پیشین ادامه خواهد یافت. موضوع حذف یارانه نقدی 34 میلیون نفر در سال گذشته برای اولین بار در آذرماه و در زمان ارسال لایحه بودجه سال 1397 کل کشور به مجلس بر سر زبان‌ها افتاد. مبنای این خبر پیشنهاد 23 هزار میلیارد تومان دولت در خصوص منابع پرداخت نقدی یارانه‌ها در لایحه بودجه 1397 بود. در ادامه و در جریان بررسی تبصره ۱۴ لایحه بودجه در کمیسیون تلفیق در دی‌ماه، مجلس به دولت اجازه داد تا در سال 1397 معادل ۲۳ هزار میلیارد تومان از ۳۷ هزار میلیارد تومان درآمد حاصل از محل اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها را برای پرداخت یارانه نقدی هزینه کند. حذف بخشی از دریافت‌کنندگان یارانه، موضوعی بوده است که همواره دولت امکان‌پذیری آن را رد کرده است. پیش از ارائه راهکاری برای مواجهه با چالش بودجه‌ای پرداخت یارانه‌های نقدی لازم است تا نگاهی به دلایل تصویب و اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها داشته باشیم.

ریشه‌های شکل‌گیری انگاره پرداخت نقدی

وابستگی بودجه دولت به نفت و اثرات اقتصاد سیاسی آن بر رابطه دولت و ملت و استقلال دولت از جامعه یکی از موضوعاتی بود که در سال‌های ابتدایی دهه 80 در فضای عمومی و نیز در فضای دانشگاهی میان اقتصاددانان و سیاسیون مطرح بود. در این چارچوب، عدم ایفای نقش غالب درآمدهای مالیاتی در درآمدهای دولت به عنوان یکی از موانع ساختاری پیدایش و توسعه دموکراسی در ایران محسوب و یکی از راهکارها، خارج کردن پول نفت از بودجه دولت در نظر گرفته می‌شد. این موضوع نه‌تنها به عنوان پرداخت نقدی درآمد نفت به مردم با هدف تغییر ماهیت رابطه دولت و ملت، بلکه تحت عنوان سهیم کردن مردم در سفره درآمدهای نفتی در برنامه‌های انتخاباتی نامزدهای ریاست جمهوری با خاستگاه‌های فکری متضاد مطرح شد. پیش از آن نیز در جریان تدوین برنامه سوم توسعه تلاش برای اجرایی کردن این ایده به تشکیل حساب ذخیره ارزی به عنوان راهکاری برای خروج تدریجی پول نفت از بودجه دولت منجر شده بود. گرچه در همان زمان نیز برخی چنین استدلال می‌کردند که تشکیل یک صندوق نفتی گرچه به لحاظ اقتصادی سیاستی مطلوب است اما عدم استقلال منطق تصمیم‌گیری اقتصادی در ایران از ساختار سیاسی موجب می‌شود تا با اجرای چنین سیاستی منابع انبوهی در اختیار دولتی با رویکرد عوام‌فریبانه قرار گیرد. امری که سیاست‌های اقتصادی در پیش گرفته‌شده در دولت‌های آتی امکان‌پذیری آن را در عمل نشان داد.

یکی از موضوعاتی که به‌طور ثابت در لیست همه مباحث مربوط به اقتصاد ایران حضور دارد، مساله سهم بالای یارانه‌ها در اقتصاد ایران است. در مورد حجم یارانه‌های تخصیص داده‌شده در اقتصاد ایران تخمین‌های مختلفی از 50 تا 100 میلیارد دلار ارائه شده است که حتی کف این تخمین‌ها نیز ایران را در رتبه‌های بالای جهانی یارانه‌ها قرار می‌دهد. سهم بالای یارانه‌ها و رشد چهار برابری آن در سال 1388 نسبت به سال 1379، شدت بالای مصرف انرژی و افزایش صنایع به شدت انرژی‌بر نظیر فولاد و سیمان، منفی بودن تراز تجاری گاز ایران، افزایش واردات بنزین و میزان بالای قاچاق سوخت، حجم بالای تلفات انرژی در بخش‌های تولید، انتقال و توزیع همگی به عنوان پیامدهای پایین بودن قیمت انرژی و شکاف وسیع میان قیمت‌های داخلی و بین‌المللی و در نهایت، عادلانه نبودن این شیوه تخصیص یارانه سبب شد تا قانون هدفمندی یارانه‌ها در آذرماه سال ۱۳۸۹ تصویب و اجرا شود.

آنچه باید انجام می‌شد

تغییر ماهیت رابطه دولت با مردم و افزایش پاسخگویی دولت از طریق وابسته کردن بودجه دولت به درآمدهای مالیاتی هدفی بود که در طوفان مسائل سیاسی و اقتصادی سال‌های پایانی دهه 80 به فراموشی سپرده شد. علاوه بر این، امروز با اتکا به تجربیات گذشته می‌توان چنین ادعا کرد که این هدف از اساس نیز با توسل به پرداخت نقدی درآمد نفت امکان‌پذیر نبود. یکی از ویژگی‌های تاریخی قیمت نفت پیش‌بینی‌ناپذیر بودن آن است به‌گونه‌ای که شوک‌های نفتی جزئی جدایی‌ناپذیر از تاریخ نفت است. در مقابل، یکی از ویژگی‌های بودجه جاری دولت‌ها و از جمله پرداخت‌های نقدی، چسبندگی آن است چنان‌که کاهش پرداخت‌های بودجه جاری در دوره‌های رکود به لحاظ سیاسی با دشواری روبه‌رو است. یک ساختار پیشنهادی امکان‌پذیر باید که از ابتدا به‌گونه‌ای دریافتی مردم را با عواید حاصل از سرمایه‌گذاری درآمد حاصل از صادرات نفت در یک صندوق نفتی گره می‌زد. این امر از سویی کاهش سود پرداختی در دوره‌های رکود را امکان‌پذیر می‌کرد و از سوی دیگر، به دولت‌ها انگیزه می‌داد تا در مسیر سرمایه‌گذاری بهتر این درآمدها و سودآوری بیشتر منابع حرکت کنند. به عبارت دیگر، باید ساختاری طراحی می‌شد که در آن انگیزه‌های اقتصاد سیاسی دولت‌ها با رفاه عمومی همسو شود. اعتماد به نفس ناشی از قیمت‌های بالای نفت موجب شد تا مشکلات اتخاذ شیوه پرداخت نقدی در دوره‌های رکود در نظر گرفته نشود.

در مورد اصلاح نظام یارانه‌ها و به‌ویژه قیمت حامل‌های انرژی در اقتصاد ایران باید اشاره کرد که پیگیری چنین سیاست‌هایی نه‌تنها در ایران که در همه تجربه‌های جهانی آن واجد آثار و تبعات اجتماعی گسترده است که همواره به عنوان مانع اصلی اجرای این اصلاحات عمل کرده است. از این‌رو اصلاح قیمت‌ها و کاهش یارانه‌ها همواره باید با یک برنامه اجتماعی جبرانی همراه باشد. در واقع، آنچه افزایش قیمت حامل‌های انرژی را در سال‌های ملتهب پایانی دهه 80 امکان‌پذیر کرد، همین پرداخت یارانه‌های نقدی به عنوان یک سیاست اجتماعی جبرانی بود. گرچه عدم انجام یک طرح مطالعاتی منسجم و هدفمند مشتمل بر امکان‌سنجی و پیامدهای اقتصادی و اجتماعی حاصل از طرح، این سیاست‌ها را در اجرا با نقایص و کمبودهای جدی مواجه کرد که مهم‌ترین آنها، شیوه محاسبه منابع حاصل از هدفمندی بود. علاوه بر این، دولت باید از ابتدا به جای تکیه بر وعده‌های عوام‌گرایانه سهیم کردن مردم در عواید نفت، اجرای این سیاست‌ها را بر این مبنا قرار می‌داد که هیچ‌کس مشمول دریافت یارانه نخواهد شد مگر آنکه جزو دهک‌های فقیر جامعه باشد. در این صورت مشکلی که هم‌اکنون دولت در شناسایی دهک‌های بالای اقتصادی و حذف آنها از شمول دریافت‌کنندگان یارانه نقدی با آن مواجه است، پیش نمی‌آمد.

آنچه می‌توان انجام داد

چنانچه از راهکارهای بلندمدت صرف نظر کرده و بر این موضوع تمرکز کنیم که امروز دولت برای فائق آمدن بر محدودیت بودجه چه می‌تواند انجام دهد باید گفت که دولت گزینه‌ای جز حذف دهک‌های برخوردار از شمول دریافت‌کنندگان یارانه ندارد. توزیع عادلانه یارانه‌ها و استفاده بهینه از منابع انرژی کشور از طریق واقعی کردن قیمت آن، دو هدف اصلی و اساسی در طرح هدفمندی یارانه‌ها بود که اکنون می‌توان ادعا کرد که هیچ‌یک از این دو هدف در عمل محقق نشده است. نه شیوه امروزین پرداخت برابر یارانه‌های نقدی عادلانه است و نه از شدت مصرف انرژی در ایران کاسته شده است. علاوه بر این، رقم پرداختی بابت یارانه‌های نقدی نیز عملاً بخش بزرگی از قدرت خرید خود را از دست داده است. تلاش‌های دولت در جهت انصراف داوطلبانه از دریافت یارانه نقدی نیز به‌دلیل نارضایتی مردم از وضعیت معیشتی، بدبینی نسبت به چشم‌انداز اقتصادی، ترس از آینده و عدم اعتماد به دولت در عمل شکست خورده است. باید اشاره کرد گرچه قطع یارانه ممکن است به نارضایتی بخشی از جامعه منجر شود اما در زیر آسمان این جهان هیچ تصمیمی وجود ندارد که با دشواری همراه نباشد. دولت باید شجاعت آن را داشته باشد تا بخشی از ریسک‌های سیاسی را بر عهده گرفته و آنها را مدیریت کند. علاوه بر این تلاش برای بنیانگذاری یک پایگاه داده‌ای درآمد خود می‌تواند به‌رغم کاستی‌ها در آغاز، در ادامه به افزایش شفافیت اقتصادی یاری رسانده و در زمینه‌های دیگری مانند شیوه پرداخت مالیات به نتایج مفیدی منجر شود. وجود کاستی و دشواری در شناسایی دهک‌های درآمدی به دلیل نبود زیرساخت مربوطه نباید منجر به دست روی دست گذاشتن و موکول کردن امور به آینده‌ای نامعلوم شود.