بمب عمل‌نکرده

یکی از ویژگی‌های کشورهای توسعه‌یافته، کارآمدی و سرآمدی نظام تامین اجتماعی آن کشورهاست. اگر تعریف سازمان بین‌المللی کار در خصوص نظام تامین اجتماعی را مدنظر قرار دهیم که در آن تامین اجتماعی را حمایت از افراد جامعه در قبال نابسامانی‌های اقتصادی و اجتماعی (پیری، ازکارافتادگی، بازماندگی، بیماری، بیکاری و...) تعریف کرده، این حمایت به خوبی از سوی نظام تامین اجتماعی این کشورها از افراد آن جامعه صورت می‌پذیرد.

در ادبیات و نظریات توسعه اقتصادی، ارتباط تنگاتنگ و دوسویه‌ای بین توسعه اقتصادی و توسعه نظام تامین اجتماعی بیان می‌شود؛ به نحوی که هر چه یک کشور از لحاظ اقتصادی توسعه‌یافته‌تر باشد، از لحاظ تامین اجتماعی نیز نظام توسعه‌یافته‌تر خواهد داشت و متعاقباً هر چه نظام تامین اجتماعی یک کشور پیشرفته‌تر باشد، این امر منجر به رشد و توسعه اقتصادی آن کشور نیز خواهد شد. این تاثیرگذاری ناشی از کارکردهایی است که نظام تامین اجتماعی و به‌طور خاص بخش بیمه‌ای این نظام (صندوق‌های بازنشستگی) در سطح جامعه دارد. به‌طور خلاصه برای یک صندوق بازنشستگی کارکردهای مختلفی در سطح جامعه قائل هستند که از آن جمله می‌توان به کارکردهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی اشاره کرد. کارکردهای اقتصادی اشاره به تجمیع منابع در این صندوق‌ها و بازتوزیع درآمد افراد در طول دوران زندگی آنها دارد. سرمایه یکی از اصلی‌ترین عوامل تولید در اقتصاد محسوب می‌شود. به دلیل فاصله بین دریافت حق بیمه و پرداخت مستمری در صندوق‌های بازنشستگی، امکان تجمیع منابع و سرمایه‌گذاری آنها در فعالیت‌های سرمایه‌گذاری وجود دارد. صندوق‌های بازنشستگی به دلیل حجم بالای ذخایر خود همواره یکی از مهم‌ترین فعالان و بنگاه‌های اقتصادی کشورها محسوب می‌شوند که با استفاده از ذخایر خود می‌توانند تامین‌کننده بخشی از منابع مالی مورد نیاز اقتصاد برای انجام سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های اقتصادی باشند و به همین جهت همواره یکی از عناصر تاثیرگذار بر فعالیت‌های اقتصادی کشورها محسوب می‌شوند. از سوی دیگر این صندوق‌ها نقش مهمی در بازتوزیع درآمد افراد در دوران زندگی آنها دارند. کارکردی که یکی از وظایف دولت‌ها محسوب و به ‌خوبی از سوی این صندوق‌ها پاسخ داده می‌شود. (به ‌طور کلی در اقتصاد سه وظیفه برای دولت مترتب است که شامل «توزیع درآمد»، «تخصیص منابع» و «تثبیت اقتصادی» است.) در کارکرد اجتماعی نیز تاکید بر نقش این صندوق‌ها در ایجاد امنیت و آرامش خاطر و روانی در نیروی کار به‌عنوان محور تولید در اقتصاد است. در اقتصاد تولید ناشی از دو عامل «نیروی کار» و «سرمایه» است که حسب نظریات جدید توسعه اقتصادی، سهم «عامل نیروی انسانی» تاثیرگذارتر و مهم‌تر از«عامل سرمایه» است. اگر نیروی انسانی از امنیت اقتصادی، اجتماعی و روانی لازم برخوردار نباشد نمی‌تواند نقش موثری در تولید و رشد اقتصادی داشته باشد. نظام تامین اجتماعی نقش مهم و موثری در ایجاد این امنیت از طریق بیمه‌های اجتماعی دارد و موجبات کاهش دغدغه‌های نیروی کار را تا حدودی فراهم می‌آورد. کارکردهای سیاسی نیز اشاره به مقبولیت حاکمان نزد افراد کشور به دلیل فراهم کردن شرایط مناسب زندگی برای مردم از طریق ایجاد و برقراری یک نظام جامع و کارآمد تامین اجتماعی دارد.

عواقب بی‌تعادلی

اما انجام بهینه این کارکردها منوط به وجود شرایط نرمال در نظام تامین اجتماعی و به ‌طور خاص صندوق‌های بازنشستگی به‌خصوص از لحاظ شاخص پایداری مالی است. به عبارتی در صورتی که یک صندوق بازنشستگی در شرایط مطلوبی از لحاظ پایداری مالی قرار نداشته باشد و نتواند کارکردهای مترتب شده برای آن را به نحو احسن انجام دهد، مسلماً قادر به ایفای نقش خود در جامعه و انجام بهینه کارکردهای فوق نخواهد بود. به عبارتی دیگر، در صورتی که یک صندوق بازنشستگی از لحاظ مالی از پایداری لازم برخوردار نباشد، تجمیع بهینه منابع نیز در این صندوق صورت نخواهد گرفت و مازاد منابعی جهت تخصیص آن به فعالیت‌های سرمایه‌گذاری و امکان ایجاد فرصت‌های شغلی جدید وجود نخواهد داشت، اوضاع وقتی وخیم‌تر می‌شود که شرایط این صندوق‌ها از نقطه سربه‌سری منابع و مصارف نیز عبور کند و وصولی‌های این صندوق‌ها در قالب حق بیمه و درآمد سرمایه‌گذاری، کفاف هزینه‌های آنها را نکند. در این شرایط به دلیل تولیت دولت بر صندوق‌های بازنشستگی، دولت مجبور است منابع مالی‌ای را که می‌توانست در پروژه‌های عمرانی سرمایه‌گذاری کند (که نتیجه آن رشد اقتصادی و ایجاد مشاغل جدید است) برای پرداخت تعهدات صندوق‌های بازنشستگی به مشتریان خود اختصاص دهد. در این راستا بر اساس نظرات کارشناسان بانک جهانی، کسری‌های صندوق‌های بازنشستگی که عمدتاً از محل منابع عمومی، ذخایر صندوق‌ها یا دریافت حق بیمه بیشتر از بیمه‌شدگان یا کاهش سطح مزایا از مستمری‌بگیران جبران می‌شود، ضمن کاهش سطح پس‌اندازها در سطح ملی باعث انتقال منابع به مصارف جاری به جای مصارف سرمایه‌گذاری می‌شود که این موضوع می‌تواند دورنمای رشد و توسعه یک کشور را به مخاطره بیندازد. به عبارتی در این شرایط صندوق‌های بازنشستگی به‌جای اینکه به دلیل کارکردهای مترتب‌شده برای آنها، عامل رشد و توسعه اقتصادی شوند، خود مخل رشد و توسعه و عامل بازدارندگی آن می‌شوند.

دوران کهنسالی صندوق‌ها

در ایران صندوق‌های بازنشستگی دوران ابتدایی فعالیت خود را سپری کرده‌اند و به دوران میانسالی و کهنسالی فعالیت خود رسیده‌اند. یکی از ویژگی‌های این صندوق‌ها در این ایام، بروز مشکلات مالی و عدم کفاف درآمدهای آنها برای ایفای تعهدات به مشتریان خود است که با توجه به لزوم ایفای تعهدات این صندوق‌ها به مشتریان و عدم امکان تعویق در پرداخت آنها (به دلیل امکان ایجاد مسائل امنیتی) اتکا به منابع بیرونی برای ایفای تعهدات آتی، از ویژگی‌های این صندوق‌ها در این ایام به حساب می‌آید.

در دهه‌های ابتدایی فعالیت این صندوق‌ها، به دلیل فاصله بیمه‌شدگان با شرایط سنی و سابقه‌ای بازنشستگی، مصارف این صندوق‌ها در سطح پایین و جریانات ورودی (منابع) از جریانات خروجی (مصارف) این صندوق‌ها در سطح بالاتری قرار دارد. پس از آن و با رسیدن بازنشستگان به شرایط بازنشستگی و به مرور زمان با افزایش و تجمیع این مستمری‌بگیران در این صندوق‌ها، جریانات خروجی این صندوق‌ها نیز افزایش می‌یابد تا اینکه در دهه‌های پنجم به بعد، جریانات خروجی از جریانات ورودی این صندوق‌ها پیشی گرفته و به اصطلاح این صندوق‌ها به نقطه سربه‌سری منابع و مصارف خود نزدیک می‌شوند. در این ایام وابستگی این صندوق‌ها به منابع بیرونی افزایش یافته و برای حفظ پایداری مالی این صندوق‌ها، انجام اصلاحات در این صندوق‌ها ضرورت پیدا می‌کند. یکی از ویژگی‌های فعلی صندوق‌های بازنشستگی کشور، رسیدن یا عبور از نقطه سربه‌سری منابع و مصارف است، به‌نحوی که از چهار صندوق بازنشستگی عمومی کشور که بیش از 90 درصد افراد جامعه را تحت پوشش خود دارند، دو صندوق سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح و صندوق بازنشستگی کشوری برای ایفای تعهدات به مشتریان خود کاملاً وابسته به دولت هستند و بخش اعظمی از تعهدات این صندوق‌ها از طریق تزریق منابع دولتی تامین اعتبار می‌شود. بر اساس آمار موجود بیش از 80 درصد مصارف صندوق بازنشستگی کشوری و بیش از 60 درصد از مصارف سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح از محل بودجه عمومی دولت تامین اعتبار می‌شود. حسب اظهارنظر معاون رفاهی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در سال 95 این دو صندوق معادل 37 هزار میلیارد تومان برای ایفای تعهدات خود کسری بودجه داشته‌اند که از محل منابع دولتی تامین اعتبار شده است. در سال‌های آتی این کسری به ‌صورت تصاعدی افزایش خواهد یافت. به گفته معاون رفاهی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در حال حاضر صندوق‌های مذکور سه برابر ۱۰ سال گذشته به بودجه عمومی کشور وابسته هستند. حدود ۱۰ سال قبل، تنها سه درصد بودجه عمومی کشور به عنوان کمکِ زیان به این صندوق‌ها تعلق می‌گرفت اما در سال ۹۶ این رقم به ۱۰ درصد افزایش یافته و پیش‌بینی می‌شود در صورت ادامه این روند و عدم انجام اصلاحات اساسی در این زمینه، طی ۱۰ سال آینده ۴۰ درصد بودجه عمومی کشور باید به عنوان کمک زیان صندوق‌های بازنشستگی صرف شود.

 در بین صندوق‌های بازنشستگی عمومی، سازمان تامین اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی کشور نیز در مرز نقطه سربه‌سری منابع و مصارف قرار دارد و هرچند در شرایط فعلی با اتکا به منابع داخلی خود یا اخذ وام یا فروش دارایی‌های خود، بدون اتکا به منابع دولتی توانسته به تعهدات خود در قبال مشتریانش عمل کند ولی این سازمان نیز در آینده نه‌چندان دور به دلیل عدم کفاف درآمدها نسبت به هزینه‌ها، جهت ایفای تعهدات خود وابسته به منابع دولتی خواهد بود. تفاوت موضوع سازمان تامین اجتماعی با دو صندوق دیگر در این است که با توجه به بزرگی و گسترده بودن جامعه تحت پوشش سازمان تامین اجتماعی در مقایسه با دو صندوق دیگر، این وابستگی فشار به نسبت مضاعف‌تری به بودجه دولت وارد و بودجه دولت را با محدودیت بیشتری مواجه خواهد کرد. بر اساس گزارش انتشاری مرکز پژوهش‌های مجلس شکاف نقدینگی (کسری نقدینگی) سازمان تامین اجتماعی در سال 1395 حدود 9 هزار میلیارد تومان بوده که طبق پیش‌بینی‌ها این کسری تا سال 1400 به حدود 118 هزار میلیارد تومان خواهد رسید. همچنین طبق پیش‌بینی‌های صورت‌گرفته کسری تعهدی این سازمان در سال 1404 حدود 66 هزار میلیارد تومان خواهد بود. این عدد به معنی آن است که در سنوات آتی نیز سازمان تامین اجتماعی همچون دو صندوق بازنشستگی دیگر جهت ایفای تعهدات خود وابسته به دولت خواهد بود، با این تفاوت که فشار آن به بودجه دولت به دلیل حجم گسترده افراد تحت پوشش این سازمان نسبت به دو صندوق دیگر بسیار گسترده خواهد بود و بودجه دولت از این حیث با محدودیت بیشتری مواجه خواهد شد.

در بین صندوق‌های بازنشستگی عمومی صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر به دلیل تازه‌تاسیس بودن آن (این صندوق در راستای قانون ساختار جامع رفاه و تامین اجتماعی در سال 1384 تاسیس شد) هنوز با چالش پایداری مالی مواجه نیست. کلیه صندوق‌های بازنشستگی وابسته به دستگاه‌های اجرایی (که در حدود چهار درصد کل بیمه‌شدگان تحت پوشش صندوق‌های بازنشستگی را شامل می‌شوند) نیز از نقطه سربه‌سری منابع و مصارف گذشته‌اند و برای انجام تعهدات خود، وابسته به دستگاه‌های اجرایی مربوط هستند. در مجموع به دلیل اجبار در ایفای تعهدات صندوق‌های بازنشستگی و عدم امکان تاخیر در ایفای تعهدات آنها، کسری این صندوق‌ها باید از طریق دولت تامین مالی شود که با توجه به محدودیت‌های بودجه‌ای دولت از یک سو و افزایش تصاعدی کسری‌های صندوق‌های بازنشستگی در سنوات آتی، تامین این کسری تنها با کاهش بودجه عمرانی کشور قابل جبران خواهد بود. با توجه به اینکه رشد و توسعه اقتصادی در هر کشور در گرو منابع تخصیص داده‌شده به بودجه عمرانی است، این امر روند رشد و توسعه اقتصادی و متعاقب آن ایجاد اشتغال در کشور را که در شرایط فعلی به یکی از دغدغه‌های اصلی کشور تبدیل شده، با مشکل و چالش جدی مواجه خواهد کرد. راهکار دیگر رفع این مشکل حسب مبانی نظری صندوق‌های بازنشستگی و نیز تجارب جهانی در این زمینه، انجام اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی جهت حفظ پایداری مالی آنهاست که به‌رغم وجود قوانین و مقررات لازم در اسناد بالادستی کشور نظیر برنامه‌های توسعه‌ای و قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، به دلیل مشکل و پیچیده بودن آن و مخالفت گروه‌های ذی‌نفع در این زمینه و نیز بار مالی انجام اصلاحات برای دولت، به‌رغم هشدارها و توصیه کارشناسان در دهه‌های اخیر هیچ دولتی تمایلی به انجام اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی نداشته است و در شرایط فعلی نیز این الزام به دولت‌های بعدی انتقال پیدا کرده است.

در خصوص صندوق‌های بازنشستگی آنچه واقعیت دارد این است که به دلیل لزوم ایفای تعهدات این صندوق‌ها به مشتریان خود از یک‌سو و نیز عدم کفایت منابع درآمدی این صندوق‌ها برای ایفای تعهدات آنها از سوی دیگر، یا باید به دلیل تولیت دولت بر این صندوق‌ها (طبق اصل 29 قانون اساسی) این کسری از سوی دولت تامین شود که به دلیل محدودیت‌های بودجه‌ای دولت و نیز روند افزایش تصاعدی کسری منابع این صندوق‌ها در سنوات آتی، تامین این کسری از سوی دولت محال است یا اینکه اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی به‌رغم سخت، پیچیده و هزینه‌بر بودن آن در دستور کار دولت قرار گیرد. در هر دو مورد، اجرایی کردن آنها خود یک چالش بزرگ برای دولتمردان خواهد بود و به همین خاطر به درستی در برنامه ششم توسعه از آن به‌ عنوان یکی از سه چالش اصلی کشور در سنوات آتی نام برده شد. درباره تامین کسری از سوی دولت این نکته قابل ذکر است که تخصیص 40 درصد بودجه عمومی کشور (این عدد از سوی معاون رفاهی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اعلام شده) به صندوق‌های بازنشستگی جهت پرداخت مستمری آخر ماه مستمری‌بگیران صندوق‌های بازنشستگی، اقتصاد کشور را با اخلال جدی مواجه خواهد کرد.

نکته قابل توجه در این زمینه اینکه به‌رغم ابر‌چالش بودن صندوق‌های بازنشستگی برای کشور در شرایط فعلی و سنوات آتی، دولتمردان و تصمیم‌سازان کشور در عمل نه‌تنها هنوز به عمق فاجعه و لزوم رسیدگی به مسائل این صندوق‌ها پی نبرده‌اند و درصدد انجام اقدامات عملی و اساسی برای رفع مشکلات این صندوق‌ها برنیامده‌اند بلکه با تحمیل قوانین متضاد با اصول و قوانین حاکم بر فعالیت‌های این صندوق‌ها (که از جدیدترین آنها می‌توان به طرح تحول سلامت و متعاقب آن تلاش جهت واریز سهم درمان حق بیمه به خزانه کشور اشاره کرد) اوضاع این صندوق‌ها را بدتر نیز کرده‌اند. گذشت زمان و عدم توجه به رفع مسائل این صندوق‌ها حل مشکلات این صندوق‌ها را در آینده مشکل‌تر، پیچیده‌تر و پرهزینه‌تر خواهد کرد و مانند بیمار سرطانی است که اگر در همان مراحل اولیه شناسایی و درمان نشود، درمان آن در زمان پیشرفته‌تر شدن بیماری مشکل‌تر و پرهزینه‌تر و شاید غیرممکن خواهد شد. هشدار معاون رفاهی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌عنوان متولی صندوق‌های بازنشستگی کشور در این زمینه، وقوع تجربه مشابه یونان در ایران یعنی ورشکستگی دولت به‌خاطر هزینه‌های بالای صندوق‌های بازنشستگی برای دولت است.

بی‌توجهی به هشدارها

در پایان بد نیست مصداقی از اهمیت نداشتن مسائل صندوق‌های بازنشستگی برای مسوولان کشوری ذکر شود. با توجه به مشکلات اخیر سازمان تامین اجتماعی در سنوات اخیر و پس از گذشت حدود دو دهه از هشدار کارشناسان این حوزه به مسوولان و سیاستگذاران کشور در خصوص لزوم توجه به مسائل این صندوق و حل مسائل و مشکلات آن، در پاییز سال 1396 با تهیه گزارشی از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس و متعاقب آن برگزاری جلسه غیرعلنی مجلس در این خصوص، مسائل این سازمان برای اولین بار به طور جدی در یک مرجع رسمی تصمیم‌گیر مورد بررسی قرار گرفت. یکی از پیشنهادهای گزارش تهیه‌شده به‌منظور برون‌رفت این سازمان از شرایط فعلی، بازپرداخت بدهی‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی برای رفع مشکلات نقدینگی این سازمان بود. در سنوات اخیر این سازمان به دلیل عدم کفایت درآمدها جهت انجام هزینه‌کردهای خود، مجبور به اخذ وام از سیستم بانکی با نرخ‌های بین 25 تا 30 (و حتی در مواردی بالای 30 درصد) و نیز فروش دارایی‌های خود مانند پالایشگاه شده است. علاوه بر آن حسب مفاد قانونی برنامه ششم مبنی بر لزوم بازپرداخت بدهی‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی، در بند «ک» تبصره 5 قانون بودجه سال 1396 کشور پنج هزار میلیارد تومان برای سازمان تامین اجتماعی در نظر گرفته شد. با توجه به حساسیت به وجود آمده در خصوص صندوق‌های بازنشستگی در سطح حاکمیت، تاکیدات کارشناسی مبنی بر لزوم بازپرداخت بدهی‌های دولت به این سازمان و نیز وجود الزام قانونی جهت بازپرداخت بدهی‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی در قانون برنامه ششم، انتظار بر این بود که در بودجه 1397 کشور مسائل این سازمان به‌طور ویژه و متفاوت‌تر از سال‌های قبل، مورد توجه قرار گیرد. اما در عمل در لایحه پیشنهادی دولت به مجلس، نه‌تنها خبری از بازپرداخت بدهی‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی نبود، بلکه اثری از بند «ک» تبصره 5 قانون بودجه سال قبل نیز نبود. علاوه بر آن حسب بند «ز» تبصره بودجه سال 1397 مقرر است برخلاف روال سنوات قبل (از ابتدای تاسیس این سازمان تاکنون) و در راستای اجرای طرح تحول سلامت، سهم درمان از حق بیمه دریافتی سازمان تامین اجتماعی برای انجام هزینه‌های درمان مستقیماً به حساب خزانه کشور واریز شود که اجرایی شدن این موضوع این سازمان را از سال آتی با محدودیت بودجه‌ای بسیار شدیدی برای پرداخت مستمری‌های پایان ماه مواجه خواهد کرد که مساله جدیدی به مسائل و مشکلات فعلی این سازمان اضافه خواهد کرد. به عبارتی در بودجه سال 1397 کشور، به‌رغم تاکیدات قبلی نه‌تنها کمکی به حل مشکلات این سازمان از سوی دولت و مجلس نشد، بلکه ضربه مهلک دیگری به بدن بیمار این سازمان از سوی این متولیان وارد شد. این موضوع ناخودآگاه آدمیزاد را یاد آن شعر معروف لسان‌الغیب حافظ شیرازی می‌اندازد:

ما ز یاران چشم یاری داشتیم / خود غلط بود آنچه می‌پنداشتیم

 یا آن بیت معروف سعدی:

امیدوار بود آدمی به خیر کسان / مرا به خیر تو امید نیست شر مرسان

کمترین نتیجه‌ای که از این فرآیند می‌توان گرفت این است که دولت و مجلس هنوز به عمق فاجعه صندوق‌های بازنشستگی کشور و خطراتی که در آینده نه‌چندان دور این صندوق‌ها بر امنیت و اقتصاد جامعه خواهند داشت، پی نبرده‌اند و قرار است همچون سنوات و دهه‌های قبلی، خنثی کردن این بمب عمل‌نکرده خطرناک، به دولت‌ها و مجالس بعدی واگذار شود.