غرق در مرداب بی‌انتها

نظام مستمری در ایران ترکیبی از نظام بیمه‌ای و غیربیمه‌ای است که در مجموع 76 درصد از نیروی کار و تقریباً ۶۰ درصد از جمعیت سالخورده را پوشش می‌دهد. نظام بیمه‌ای از نوع نظام غیر‌ذخیره‌ای مبتنی بر مزایاست. نظام بیمه‌ای در ایران نظام گسترده‌ای است که از چهار صندوق بزرگ و حدود 14 صندوق کوچک تشکیل شده است. در بین این 18 صندوق، بزرگ‌ترین صندوق از نظر تعداد مشترکان صندوق تامین اجتماعی و قدیمی‌ترین آنها نیز صندوق بازنشستگی کشوری است. این ساختار را می‌توان با تعبیری دیگر توصیف کرد؛ نظام موجود بازنشستگی ایران به شدت چندپاره و مرکب از 18 طرح بازنشستگی است. بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی ایران، صندوق تامین اجتماعی (تحت مدیریت سازمان تامین اجتماعی) است که شاغلان بخش خصوصی رسمی و مستخدمین قراردادی دولت را پوشش می‌دهد. این صندوق هم‌اکنون حدود 13 میلیون شاغل (مودی حق بیمه) و 8 /2 میلیون بازنشسته و مستمری‌بگیر دارد. صندوق بازنشستگی کشوری حدود 2 /1 میلیون مستخدم رسمی دولتی و 3 /1 میلیون مستمری‌بگیر دارد. علاوه بر این صندوق‌ها، حدود 14 شرکت بزرگ در بخش‌هایی مانند مخابرات، حمل‌ونقل، نفت، فولاد، مس و بخش مالی (از جمله بانک مرکزی) و همچنین ارتش برای مستخدمین خود صندوق بازنشستگی مستقلی را تاسیس کرده‌اند.

صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی که پوشش بیمه‌ای را به ترتیب برای بخش دولتی و خصوصی فراهم آورده‌اند، دو تشکیلات بزرگ این مجموعه هستند. بزرگی این دو صندوق به اندازه‌ای است که 90 درصد کل بیمه‌شدگان را به خود اختصاص داده‌اند. در حالی که سازمان تامین اجتماعی 83 درصد و صندوق بازنشستگی کشوری تنها 1 /7 درصد بیمه‌شدگان را تحت پوشش خود دارند، از نظر تعداد مستمری‌بگیران صندوق بازنشستگی کشوری به تقریب 28 درصد جمعیت را تحت پوشش خود دارد. همچنین سازمان بازنشستگی نیروهای مسلح و سازمان بازنشستگی روستاییان، دو تشکیلات نسبتاً بزرگ دیگر هستند که به ترتیب 6 و 3 /3 درصد کل بیمه‌شدگان را تحت پوشش دارند.

رشد پوشش بیمه بازنشستگی و فقدان‌های چالش‌ساز

از لحاظ تاریخی پوشش بیمه بازنشستگی در ایران در حال گسترش بوده است. در میانه دهه 1350 با احتساب افراد وابسته، تنها حدود 29 درصد کل جمعیت کشور تحت پوشش بیمه بازنشستگی بوده‌اند. به لحاظ اطلاعات مربوط به بیمه‌شدگان تبعی، قابل مشاهده است که بیش از 55 میلیون نفر از جمعیت کشور در سال 1395 تحت پوشش صندوق‌های بیمه‌گر کشور قرار دارند. این بدان معناست که حدود 69 درصد جمعیت تحت پوشش قرار گرفته‌اند.

یکی از مهم‌ترین چالش‌ها، فقدان سازوکار لازم برای پوشش بیمه‌ای افراد غیرمزد و حقوق‌بگیر و خوداشتغال است. در ایران در حال حاضر بیش از شش میلیون نفر از شاغلان، زیرپوشش بیمه بازنشستگی قرار ندارند. این افراد عمدتاً در بخش غیررسمی اقتصاد، واحدهای کوچک صنفی یا به صورت کارفرمایی و خویش‌فرمایی مشغول هستند که ویژگی‌های شغلی و اقتصادی آنان با ضوابط بیمه‌های اجباری و اختیاری منطبق نیست.

خصوصیات طراحی عمده صندوق‌های بازنشستگی نشان می‌دهد که نرخ پرداخت بیمه و شرایط احراز بازنشستگی متعدد هستند و اکثراً طرح‌هایی سخاوتمندانه‌اند. نحوه محاسبه مزایای بازنشستگی هم در سازمان تامین اجتماعی و هم در صندوق بازنشستگی کشوری بر مبنای حقوق یا دستمزد مشمول کسور دو سال آخر خدمت افراد است. در این صندوق‌ها ضریب افزایش سنواتی 3 /3 درصد برای هر سال است. آمارها نشان می‌دهد که ایران یکی از بالاترین نرخ‌های انباشت در سطح دنیا را دارد که این باعث شده ایران یکی از بالاترین نرخ‌های جایگزینی (نسبت اولین مستمری بازنشستگی و مزایای آن به آخرین دستمزد یا حقوق اعلامی) را در دنیا داشته باشد. البته ممکن است این سوال برای مخاطب ایجاد شود که چرا با وجود این، کماکان مشکل عدم کفایت مزایا برای بازنشستگان وجود دارد. پاسخ را در عوامل مختلف از جمله تورم بالای مزمن و عدم رشد مستمری بازنشستگی متناسب با آن و پایین بودن حقوق مزایای مشمول کسور در دوران اشتغال می‌توان یافت.

شیوه‌های پرداخت مستمری‌های بازنشستگی به نحوی است که با بیمه‌پردازان متفاوت رفتار می‌شود. این شیوه‌ها به ویژه به سود بازنشستگان زودرس است که در مقایسه با کارکنانی که تا سن کامل کار می‌کنند، مدت طولانی‌تری از مستمری استفاده می‌کنند. با این حال مشکل بازنشستگی زودرس تنها مربوط به نحوه طراحی نظام بازنشستگی نیست بلکه بیشتر به علت مشاغل زیادی است که تحت عنوان مشاغل «سخت و زیان‌آور» تعریف شده‌اند. بازنشستگی‌های زودرس، هم عامل نابرابری و هم مختل‌کننده بازار کارند، زیرا باعث می‌شوند که افرادی بازار کار (لااقل بخش رسمی آن) را زودتر ترک کنند که اگر این شرایط حاکم نبود ترک نمی‌کردند.

علاوه بر ضوابط سخاوتمندانه بازنشستگی زودرس، حداقل سنوات خدمت لازم و مبنا قرار دادن محاسبه مستمری بر دستمزد سال‌های آخر خدمت، باعث می‌شود که افراد تحت پوشش سازمان تامین اجتماعی به طفره‌روی و کم‌گویی دستمزدهای سال‌های قبل‌تر، تشویق شوند. یک بیمه‌شده فرضی را در نظر بگیرید که پس از پرداخت 20 سال سابقه پرداخت حق بیمه درخواست بهره‌مندی از مزایای بازنشستگی را دارد، این بیمه‌شده انگیزه بسیار قوی دارد تا در تمام 18 سال قبل از بازنشستگی، حقوق خود را برابر حداقل دستمزد اعلام کند و بر اساس آن بیمه‌پردازی را انجام دهد. اما در دو سال آخر به ناگهان حقوق اعلام‌شده که مبنای محاسبه میزان مستمری قرار می‌گیرد، توسط این بیمه‌شده فرضی به شدت افزایش می‌یابد. این مساله هم به معنای عدم شفافیت اطلاعات و عدم امکان رصد اعداد حقیقی در خصوص دستمزدهای دریافتی است و هم به معنای نابرابری میان این بیمه‌شده فرضی و بیمه‌شده‌ای است که تمام سنوات خود را مطابق با دستمزد دریافتی حقیقی خود اعلام کرده است. البته قابل‌توجه است که برای محاسبه دستمزد مستمری، چه بیمه‌شده‌ای که سال‌های کمتری بیمه‌پردازی انجام داده و چه بیمه‌شده‌ای که تمام 30 سال سنوات خود را پرداخت کرده است، حداقل دریافت مستمری لحاظ می‌شود و چه‌بسا هر دو این بیمه‌شدگان فرضی، مستمری یکسانی را دریافت کنند.

نتیجه مطالعات صندوق‌های عمده کشور نشان می‌دهد افرادی که زودهنگام بازنشسته می‌شوند، کسانی که دیرتر وارد بازار کار می‌شوند، بیمه‌شدگانی که تعداد سال‌های کمی حق بیمه پرداخت می‌کنند یا اینکه نظام مستمری را ترک می‌کنند و نزدیک سن بازنشستگی به نظام مستمری برمی‌گردند و در نهایت کسانی که دستمزد کمتری در سنین جوانی اعلام می‌کنند، نرخ بازگشت بالاتری را نسبت به بقیه کسب می‌کنند.

این امر از سه واقعیت موجود ناشی می‌شود:

1- تنها حقوق و مزایای دو سال آخر در محاسبه مستمری مورد استفاده قرار می‌گیرد.

2- استفاده از حداکثر نرخ جایگزینی و حداقل دوره انتظار.

3- نبود جریمه برای بازنشستگی‌های زودهنگام.

شیوه عمل در ایران که مستمری‌ها را بر سال‌های محدود - بهترین سنوات یا سنوات آخر خدمت- مبتنی می‌کند، شیوه‌ای متداول در سطح بین‌المللی بوده است و اکنون دیگر متداول نیست. برخی از کشورها دیگر میانگین پنج سال را کنار گذاشته و میانگین 15 یا 20 سال یا حتی تمامی دوران خدمت فرد را در نظر می‌گیرند. این تغییر روش محاسبه مستمری‌ها به میانگین کل سنوات خدمت، به چند دلیل بهترین شیوه محاسبه است. مبنای پرداخت حق بیمه‌ها، حقوق کل سنوات خدمت است زیرا پرداخت‌ها هرساله صورت می‌گیرد. وقتی محاسبه مستمری مبنایی جز این داشته باشد و مثلاً بر بهترین سال‌های آخر خدمت باشد، مستمری ناعادلانه خواهد بود، راه سوءاستفاده را باز و سوءرفتار اقتصادی را تشویق می‌کند. برای مثال، مبتنی کردن مستمری بازنشستگی بر معدودی از سال‌های آخر خدمت، شیوه مطلوبی نیست، زیرا افرادی که درآمدشان در بهترین سنوات یا سنوات پایان خدمت بالاتر از میانگین درآمد کل سنوات خدمت‌شان است، کسانی هستند که بیشترین عواید نصیب‌شان می‌شود. لحاظ کردن حقوق متوسط کل سنوات خدمت برای محاسبه مستمری بازنشستگی در ایران، به دلیل وجود بخش نسبتاً بزرگ غیررسمی و خوداشتغالی، مناسب‌تر است. معیار سال‌های آخر انگیزه بزرگی می‌دهد برای اینکه افراد حقوق سال‌های قبل‌تر را کمتر و حقوق سال‌های آخر خود را بیشتر ابراز کنند. شواهد عملی در بسیاری از کشورهای با درآمد متوسط، حاکی از آن است که چنین سوءاستفاده‌هایی از نظام بازنشستگی فراوان و گسترده است. این‌گونه رفتارها در میان افراد خوداشتغال متداول‌تر است زیرا رسیدگی به صحت‌وسقم درآمدشان فوق‌العاده دشوار است. وضعیت کلی صندوق‌های بازنشستگی در ایران در سال 1395 نشان می‌دهد نرخ جایگزینی (نسبت متوسط حقوق بازنشستگی به آخرین حقوق مشمول کسور زمان اشتغال) در اکثر صندوق‌ها از نرم‌های بین‌المللی (حدود 65 تا 70 درصد) بالاتر است. تبعات نرخ‌های جایگزینی بالا نظام مستمری را مجبور به اخذ نرخ‌های حق بیمه بالاتر می‌کند در حالی که نرخ حق بیمه در ایران جزو نرخ‌های متوسط در دنیاست؛ جهت پرداخت مستمری طی سال 2030 در سازمان تامین اجتماعی و صندوق بازنشستگی باید نرخ‌های حق بیمه به ترتیب به 40 و 96 درصد دستمزد افزایش یابد. علاوه بر این نرخ‌های جایگزینی بالا، مانع توسعه صندوق‌های مستمری اختیاری خصوصی می‌شود که اغلب موجب بهبود توسعه بخش مالی می‌شوند (انگیزه‌ها را برای تنوع بخشیدن به پس‌انداز خارج از نظام مستمری عمومی کاهش می‌دهد). نرخ‌های جایگزینی بالا همچنین انگیزه برای استخدام کارگران را کاهش می‌دهد و موجب تشویق به استفاده از کارگران غیررسمی می‌شود (نرخ حق بیمه به عنوان مالیات روی نیروی کار عمل می‌کند). نسبت کمک دولت به سه صندوق کشوری، لشکری و فولاد به منابع عمومی دولت از 3 /3 درصد در سال 1394 به 14 درصد در سال 1395 رسیده است و پیش‌بینی می‌شود با ادامه این روند (قیمت ثابت) به 28 درصد در سال 1400 برسد. علاوه بر این با احتساب تعهدات پرداخت‌نشده حدود 18 هزار میلیاردتومانی دولت به تامین اجتماعی این نسبت به 20 درصد در سال 95 می‌رسد. بر اساس محاسبات صندوق بین‌المللی پول در سال 2016 ذخایر تامین اجتماعی 8 /3 درصد و ذخایر صندوق کشوری 1 /1 درصد GDP (تولید ناخالص داخلی) بوده است. مطابق محاسبات انجام‌شده پیش‌بینی می‌شود سازمان تامین اجتماعی از سال 2028 با اتمام ذخایر خود نیازمند یارانه بودجه برای تامین نقدینگی طرح است. ذخایر صندوق کشوری تقریباً نصف مزایای (مصارف) یک‌ساله آن است. ارزش ذخایر صندوق حدود 16 هزار میلیارد تومان نزدیک به 60 درصد مصارف مزایای صندوق است.

ریشه‌های ایجاد بحران

ریشه ایجاد بحران صندوق‌های بازنشستگی در کشور ما به عوامل مختلف محیطی یا بیرونی و مولفه‌ها و متغیرهای مخرب درونی برمی‌گردد که در این یادداشت به برخی از موارد به شرح زیر اشاره می‌شود.

♦  تعدد صندوق‌ها و سازمان‌های بازنشستگی: غیر از سازمان‌های تامین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری، 16 صندوق مستمری به عنوان طرح‌های جایگزین اجباری وجود دارند. این تعدد به دلایل ذیل فاقد توجیه منطقی است:

اولاً اغلب این طرح‌ها در غیاب چارچوب قانونی مناسب عمل می‌کنند و اعضا را در معرض ریسک‌های معنی‌دار از دست دادن پس‌انداز بازنشستگی قرار می‌دهند و در نتیجه بدهی‌های فراوان احتمالی را برای دولت ایجاد می‌کنند (مثل صندوق فولاد).

ثانیاً تعدد این نظام‌ها هزینه‌های اداره طرح را افزایش می‌دهد و هزینه‌های مرتبط با اداره و مدیریت طرح‌ها را چندین برابر می‌کند (به عنوان مثال منابع انسانی، ابزارآلات، تجهیزات فیزیکی و از همه مهم‌تر نظام اطلاعاتی). به عبارت بهتر مانع صرفه‌جویی‌های ناشی از مقیاس می‌شود.

ثالثاً طرح‌های متعدد مستمری منشأ نابرابری بین کارگران می‌شود و هر گروه از کارگران بسته به صندوق یا سازمانی که در آن بیمه‌پردازی می‌کنند خدمات متنوعی دریافت می‌کنند.

رابعاً عدم یکپارچگی طرح‌ها مانعی برای تحرک نیروی کار در داخل چرخه اقتصادی و در نتیجه استفاده بهینه از منابع ایجاد می‌کند چراکه از یک‌سو تغییر و انتقال از یک صندوق بیمه‌ای به یکی دیگر با مشکلات فراوانی روبه‌رو است و هیچ قاعده و نظام مشخصی بر آن مترتب نیست و از سوی دیگر انگیزه کمتری برای انتقال از طرح‌های سخاوتمندانه به طرح‌های کمتر سخاوتمندانه وجود دارد.

♦ شکل‌گیری اکثر صندوق‌های بازنشستگی با ماهیت و کارکرد غیر بیمه‌ای: جز سازمان تامین اجتماعی و صندوق آینده‌ساز و چند صندوق خرد اختصاصی دیگر اکثر صندوق‌های بازنشستگی مثل صندوق کشوری و لشکری با ماهیت اداره بازنشستگی تشکیل شده و فعالیت کرده‌اند. به بیان دیگر در طول ادارات کارگزینی و قواعد حاکم بر آن تعریف شده‌اند، از این‌رو قوانین مستقل بیمه‌ای بر نحوه شکل‌گیری و کارکرد آنها حاکم نبوده است.

♦ عدم تفکیک میان راهبردهای حمایتی و بیمه‌ای در نظام رفاهی کشور: اختلاط مفاهیم بیمه‌ای و حمایتی (مساعدت) به دلیل نبود رویکرد مشخص نظری در حوزه رفاه اجتماعی کشور سبب شده است تا ما همواره شاهد وضع قوانین متعدد و متناقض و به‌تبع آن آشفتگی در سطح برنامه‌ها و اجرا باشیم. به طور مثال در مورد بیمه اختیاری و مکلف کردن دولت به پرداخت تعهدات بیمه‌ای این گروه از اعضای جدید سازمان تامین اجتماعی و همچنین وضع مقررات سخاوتمندانه در مورد بازنشستگی‌های زودهنگام، تعهدات مالی بزرگی بر عهده سازمان تامین اجتماعی قرار داد و این سازمان نتوانست مطالبات قانونی خود را به موقع از دولت دریافت کند از این‌رو با کسری شدید بودجه دولت (بدهی ضمنی) و ناپایداری مالی صندوق‌ها برای ادامه حیات و ارائه خدمات قانونی مواجه هستیم.

♦ جزیره‌ای شدن طرح‌ها و به‌تبع آن چندپارگی و تشدید نابرابری‌ها: در بحبوحه تنظیم قانون تامین اجتماعی مصوب سال 1354 و شکل‌گیری زمینه نظام یکپارچه بازنشستگی، بسیاری از صندوق‌های بیمه‌گر اختصاصی وابسته به دستگاه‌ها که دارای نفوذ و قدرت سیاسی در مجلس شورای ملی و سنای وقت بوده‌اند (همچون صندوق بازنشستگی کارکنان شرکت ملی ذوب‌آهن، صندوق بازنشستگی کارکنان سازمان بنادر و کشتیرانی، صندوق بازنشستگی کارکنان شهرداری تهران، صندوق بازنشستگی کارکنان سازمان گسترش و نوسازی صنایع یا آینده‌ساز، صندوق بازنشستگی کارکنان بیمه مرکزی ایران)، از پیوستن به طرح یکپارچه قانون تامین اجتماعی و نظام بازنشستگی تمهید شده در آن اجتناب کرده و صندوق‌های اختصاصی خویش را تاسیس کردند. این فرآیند «خامه‌گیری» از جامعه بیمه‌شدگان بالقوه موجب شد که فرآیند بازتوزیع درآمد که فلسفه پایه‌ای نظام‌های بازنشستگی است، با چالش مواجه شود. همچنین این‌ روند به دنبال خود شکاف رو به رشد میان منابع و مصارف صندوق‌ها را هم منجر شده است.

♦ دستکاری و عدم مداخله صحیح شاخص‌های کلیدی موثر بر تعادل و پایداری صندوق‌های بازنشستگی: کاهش نسبت پشتیبانی، پایین بودن سن بازنشستگی به‌رغم افزایش امید به زندگی، محاسبه مستمری بازنشستگی بر اساس حقوق و دستمزد دو سال پایانی خدمت و تعیین نرخ سخاوتمندانه جایگزینی برای مستمری‌ها، عملاً رابطه کسورات بیمه‌ای و مزایای دریافتی اعضا را ازهم‌گسیخته و خود منشأ اصلی عدم تعادل مالی در صندوق‌های بازنشستگی بوده است.  نظام بازنشستگی ایران مستعد ایجاد انتقالات معکوس بین‌نسلی و درون‌نسلی است. در درجه اول، با توجه به اینکه در محاسبه فرمول بازنشستگی فقط دریافتی دو سال آخر خدمت منظور می‌شود مشترکان کم‌درآمد (در مشاغل سطح پایین) بیش از مشترکان دیگر آسیب می‌بینند. در درجه دوم، انتقال معکوس (توزیع معکوس درآمد) به علت ساختار نرخ‌های بازده بالا (فرابخشندگی نظام) صورت می‌گیرد و در درجه سوم، توزیع معکوس درآمد شاغلان بخش متشکل اقتصاد را بهره‌مند می‌سازد و نسل‌های آینده مجبور خواهند شد مزایای کمتر دریافت کنند.

♦ عدم مدیریت با وجود تعارض منافع آشکار و عدم تحقق شاخصه‌های حکمرانی خوب در حوزه سرمایه‌گذاری: عقب‌ماندگی بازارهای مالی و سرکوب نرخ بهره بانکی برای دوره طولانی و واگذاری شرکت‌های دولتی برای رد دیون، صندوق‌ها را به بنگاهداری سوق داده است. به دلیل سوءمدیریت و اعمال نفوذ دولت در تصمیمات سرمایه‌گذاری‌ها، شرکت‌ها و هلدینگ‌های تحت پوشش این سازمان‌های بیمه‌ای، بازدهی مالی بالایی نداشته‌اند. خط‌مشی‌های جاری سرمایه‌گذاری ریسک‌پذیر و پیچیده است و هیچ تضمینی وجود ندارد که در جهت منافع مشترکان صندوق‌ها باشد. به موارد بالا باید اثر تورم بالا در بلندمدت، تحریم‌های اقتصادی، نرخ بیکاری بالا، شوک ارزی، شوک واردات مهارگسیخته و‌... را نیز اضافه کرد. بنابراین در نگاهی جامع، طیف وسیعی از موارد در حوزه‌های اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، جمعیتی و‌... مانند سالمندی جمعیت، کاهش سن بازنشستگی، ادامه روند کاهشی نسبت پشتیبانی، شکاف منفی رو به رشد منابع و مصارف، وابستگی رو به تشدید صندوق‌های بیمه‌ای به بودجه دولت، بدهی‌های رو به افزایش دولت به صندوق‌ها که امکان بازپرداخت دشواری دارد از جمله مسائلی هستند که صندوق‌های بازنشستگی را در مردابی بی‌انتها غرق کرده‌اند.

خروج از مسیر اصلی

این وضعیت بحرانی در شرایط کنونی در حالی برقرار است که نابرابری در عملکرد صندوق‌های بیمه‌ای به طور گسترده‌ای حضور دارد. نابرابری در پوشش جمعیتی، عدم کفایت مستمری دریافتی و چندپارگی و ناعادلانه بودن در مقیاس گسترده در روند عملکرد صندوق‌ها هیچ تطابقی با اهداف تشکیل صندوق‌ها ندارد و بدیهی است که این به معنای خارج شدن از مسیر اصلی است و تنها نتیجه قطعی آن ناپایداری و زوال صندوق است. وضعیت فعلی بدون تردید محصول عمل جمعی ما در طول زمان به‌ویژه نیم‌قرن اخیر بوده که آگاهانه یا ناآگاهانه و مسوولانه یا فرصت‌طلبانه وضعیت فعلی را در صندوق‌های بازنشستگی عمومی کشور رقم زده‌ایم. این صندوق‌ها از فشارهای سیاسی، عدم استقلال مالی، حجم انبوه اسناد بالادستی، شوک‌های مقرراتی و نوسانات اقتصادی بسیار آسیب دیده و در این میان ذی‌نفعان آنها قربانیان اصلی فساد و ناکارآمدی، فقدان شفافیت و عدم استفاده بهینه از مشارکت جمعی بوده‌اند. در آخر بحران در صندوق‌های بازنشستگی ریشه در طیف وسیعی از عوامل در حوزه‌های مختلف دارد. بنابراین ریشه‌کنی مشکلات و بحران نیازمند اندیشیدن تدابیر و انجام اصلاحات در حوزه‌های مختلف است.