یک قدم اساسی برای توسعه

در نظام آشفته مالکیتی ایران چگونه می‌توان به شرایط متعارف فعالیت اقتصادی رسید؟ این سوالی است که فرشاد فاطمی، استادیار دانشگاه شریف در پاسخ به آن می‌گوید: باید محیط کسب‌وکار رقابتی شود و با تدابیری سعی کنیم نهادهای شبه‌دولتی وارد بنگاهداری و مالکیت بنگاه‌ها نشوند. اما اکنون شاید بتوان مکانیسمی طرح کرد که از توان نهادهای دیگر مانند نهادهای نظامی هم استفاده کنیم. فاطمی می‌گوید بخش خصوصی نمی‌تواند وارد هر حوزه جغرافیایی یا هر زمینه فعالیت بشود. این بخش‌ها را می‌توان به این نهادها سپرد. مانند فعالیت‌های عمرانی مناطق مرزی. این اقتصاددان می‌گوید خروج نهادهای شبه‌دولتی از اقتصاد چیزی نیست که با دستور و سخن حل شود. چون عملاً درباره منافع گروه‌هایی حرف می‌زنیم که هم قدرتمندند و هم بعضاً نقش عمده‌ای در اداره امور کشور مثل حفظ ثبات و امنیت و اداره امور رفاهی کشور دارند. او تاکید می‌کند فضای کسب‌وکار باید رقابتی شود. از این منظر رفته‌رفته بخش خصوصی توانمند می‌شود و نهادهای مختلف از اقتصاد خارج می‌شوند.

♦♦♦

 مساله ورود نهادهای مختلف مانند بنگاه‌های حاکمیتی غیردولتی، بنگاه‌های عمومی غیردولتی و بنگاه‌های نظامی به اقتصاد موضوع تازه‌ای نیست و مدت‌هاست به ‌عنوان یک دغدغه مطرح است. به‌خصوص که اخیراً مساله خروج این نهادها از اقتصاد هم عنوان شده است. دکتر مسعود نیلی در کنفرانس اقتصاد ایران این مساله را «نظام آشفته مالکیتی» می‌نامند. شما هم مطالعاتی در خصوص اصلاح این نظام آشفته مالکیتی انجام داده‌اید. نتیجه این مطالعات چه می‌گوید؟

بررسی ساختار مالکیت در صنایع عمده کشور از جمله صنعت پتروشیمی، پالایشگاه‌ها، فولاد و دیگر صنایع عمده نشان می‌دهد مالکیت این صنایع در دست نهادهای خاصی متمرکز است. تمرکز بالای مالکیت بین این نهادها چند نگرانی عمده ایجاد می‌کند. اول اینکه مبادا تمرکز بالای مالکیت در این بنگاه‌ها منجر به قدرت انحصاری آنها شود و بتوانند با استفاده از قدرت انحصاری و تبانی با یکدیگر منافعی را برای بنگاه خود جذب کنند که چنین مساله‌ای برخلاف اصول رقابت است. نگرانی دوم این است که برخی از این بنگاه‌ها به واسطه خصوصیت عمومی یا دولتی، در بنگاهداری و مدیریت خود به شیوه بنگاهداری دولتی عمل کنند. یعنی همان ایراد عمده ناتوانی مدیریت در نهادهای عمومی و دولتی شامل عملکرد این بنگاه‌ها هم شود. نگرانی سوم این است که این نهادها از حضور قدرتمند در اقتصاد و نزدیکی و انتساب به نهادهای قدرت برای منافع اقتصادی بنگاه‌های خود سوءاستفاده کنند و رانت و ارتباطات مزیت‌هایی برای آنها ایجاد ‌کند که دیگران از آن بی‌بهره‌اند. این عوامل می‌تواند رقابت اقتصادی سالم را مخدوش کند و امکان بازی برابر در زمین یکسان را برای همه بازیگران از بین ببرد. در نتیجه باید به فکر راهی برای برون‌رفت از این چرخه بود.

 راهکار پیشنهادی شما چیست؟

به نظر می‌رسد برون‌رفت از این چرخه دو راه‌حل دارد. اولین راهکار این است که تلاش کنیم این نهادها وارد بنگاهداری نشوند. اگرچه بسیاری از این نهادها مانند سازمان تامین اجتماعی یا صندوق‌های بازنشستگی فعالیت اقتصادی دارند اما باید تلاش کنیم اعمال مالکیت آنها محدود به سهامداری و برگه‌های سهام باشد و نه مدیریت بر این مجموعه‌ها. به بیان دیگر باید مشخص شود که درصد مالکیت هر کدام از این نهادها در شرکت‌های اقتصادی از حد معینی بالاتر نرود و به سهام مدیریتی دست پیدا نکنند. چنین اقدامی هم سهم بازار این نهادها را کاهش می‌دهد و هم احتمال تبانی در عملکرد این شرکت‌ها را به حداقل می‌رساند و هم ضعف و معایب مدیریت دولتی در بنگاه‌های صنعتی را تا حدودی مرتفع می‌سازد. راه‌حل دوم بهبود محیط کسب‌وکار است. ما باید در بلندمدت مطمئن باشیم فضای کسب‌وکار ما به نحوی است که رشد اقتصاد با اتکا به قدرت بخش خصوصی ایجاد شود. برای مثال اگر هدف ما رسیدن به نرخ رشد اقتصادی پنج‌درصدی است، قاعدتاً بخش صنعت باید رشد بیش از هشت درصد را تجربه کند، اگر این رشد در فعالیت‌های صنعتی با بهبود فضای کسب‌وکار از طریق توسعه بخش خصوصی حاصل شود، در نتیجه سهم نهادهای مختلف حاکمیتی در بخش صنعت در یک دوره ۱۰ساله به نصف کاهش خواهد یافت. به عبارتی بهبود فضای کسب‌وکار عملاً کمک می‌کند تا بنگاه‌های ما از تملک نهادها خارج شوند و به دست بخش خصوصی واقعی و شناسنامه‌دار اداره شوند. اما یک نکته را نباید فراموش کرد این راه‌حل‌ها تنها با گفتن ایجاد نمی‌شود. ما داریم درباره نهادهای اقتصادی حرف می‌زنیم که به دنبال منافع خود هستند و تنها با توصیه و تاکید نمی‌توان امیدی به خروج آنها از اقتصاد داشت. ما هم باید فضای قانونگذاری را اصلاح کنیم و هم به سمت نظارت بر اجرای این قوانین برویم. وگرنه تا زمانی که بخش حاکمیت غیردولتی یا دولتی دست‌اندرکار صنایع بزرگ بتوانند منافع بنگاه‌های اقتصادی خود را از طریق اهرم قدرت حفظ کنند، در اقتصاد خواهند ماند.

 شما برای خروج نهادها از اقتصاد دو راه‌حل عنوان کردید. اینکه این نهادها وارد بنگاهداری نشوند و دیگر آنکه محیط کسب‌وکار بهبود پیدا کند. اینها به نظر یک شرایط ایده‌آل را ترسیم می‌کند اما واقعیت موجود این است که این نهادها هم وارد بنگاهداری شده‌اند و هم محیط کسب‌وکار ما مساعد نیست. الان در این شرایط چه باید کرد؟

درست است که شرایط کنونی ما شرایط ایده‌آلی نیست اما باید مسیر حرکت به سمت شرایط مطلوب را فراهم کنیم. امر به خروج نهادهای نظامی یا دیگر نهادهای حاکمیتی از اقتصاد خواسته‌ای نیست که تنها از سوی اقتصاددانان طرح شده باشد، این خواسته در سطح وزیر دفاع عنوان شده است و باید پیگیری شود. شخص رئیس‌جمهور چندین نوبت در این مورد صحبت کرده‌اند. مساله این است که حضور بخش حاکمیتی دولتی و غیردولتی در اقتصاد ذی‌نفعان بسیاری دارد و باید آنها قانع شوند که برای رشد و توسعه اقتصادی کشور و حتی آینده بنگاه‌های اقتصادی تحت مدیریت خود، باید شکل فعلی ساماندهی فعالیت‌های اقتصادی تغییر کند. مسلماً اگر نتوانیم به این سمت برویم و در این زمینه همدلی ایجاد کنیم کار بسیار دشوار می‌شود. در چنین فضایی تنها گفت‌وگو و ایجاد فضای همدلی می‌تواند موثر باشد. توجه به یک نکته هم در این میان می‌تواند موثر باشد. باید بدانیم این نحوه بنگاهداری ریسک این واحدها را هم افزایش می‌دهد. چون حجم بالای سهامداری در صنایع به‌خصوص ریسک را از لحاظ عدم تنوع پورتفو برای سرمایه‌گذاری‌ها افزایش می‌دهد. شما به مساله چه باید کرد هم اشاره کردید. من فکر می‌کنم در فرآیند خروج نهادهای مختلف از اقتصاد یکی از اقداماتی که باید انجام دهیم این است که بخش خصوصی ما باید تا حد ممکن توانمند شود و نشان دهد در صورت خروج این نهادها از مدیریت بنگاه‌های اقتصادی، توان اداره شرکت‌های بزرگ را دارد. در یک مرور تاریخی بخش خصوصی ما در اداره بنگاه‌های بزرگ موفق نبوده است. تعداد بنگاه‌های خیلی بزرگ که توسط بخش خصوصی ایجاد و اداره شده‌اند زیاد نیست. به همین دلیل ما احتیاج به توانمندسازی در این بخش داریم و باید مطمئن باشیم بخش خصوصی ما برای اداره این بنگاه‌ها به اندازه کافی مجهز و توانمند است. خطر دیگری که وجود دارد این است که اگر ما به اصلاح ساختار روی نیاوریم، حتی بخش خصوصی توسعه‌یافته و توانمند ما در مواردی حس می‌کند برای حفظ کسب‌وکار خود و تضمین منافع بلندمدت، لازم است در فعالیت‌های خود با این‌گونه بنگاه‌های حاکمیتی غیردولتی وارد مراودات شود و آنها را در کسب‌وکار خود به صورت شریک وارد کند. به همین خاطر به نظر می‌رسد وقتی بخش خصوصی از یک ابعاد خاصی بزرگ‌تر می‌شود تلاش می‌کند با مشارکت با همین نهادهایی که درباره آنها صحبت می‌کنیم، به نوعی کسب‌وکار خود را برای بلندمدت بیمه کند. برای جلوگیری از بروز چنین مشکلی باید فضا را رقابتی کنیم و مطمئن شویم همه بازیگران اقتصاد از امکانات مشابهی برخوردارند. گفتن این حرف اگرچه بسیار ساده است اما در عمل بسیار دشوار خواهد بود. چون عملاً درباره منافع گروه‌هایی حرف می‌زنیم که هم قدرتمندند و هم بعضاً نقش عمده‌ای در اداره امور کشور مثل حفظ ثبات و امنیت و اداره امور رفاهی کشور دارند.

 شما به توانمندی بخش خصوصی اشاره کردید. این مساله همیشه در اقتصاد ما مطرح بوده. بخش خصوصی می‌گوید اگر نهادهای مختلف از جمله نظامی‌ها از اقتصاد خارج شوند توانمند می‌شود و این نهادها می‌گویند هرگاه بخش خصوصی توانمند شد آنها از اقتصاد خارج می‌شوند یعنی یکی توانمندی خود را در گرو خروج دیگری می‌داند و دیگری می‌گوید تا بخش خصوصی توانمند نشود نمی‌تواند اقتصاد را به آنها واگذار کند. اول کدام اتفاق باید بیفتد؟

مساله این است که فرآیند خروج نهادها از اقتصاد و توانمندسازی بخش خصوصی باید تدریجی باشد. در این فرآیند تدریجی باید یکسری صنایع انتخاب شوند و مطمئن باشیم سازوکارهایی طراحی شده که امکان فعالیت و رقابت صحیح را به بخش خصوصی می‌دهد. یعنی اگر ما فضای کسب‌وکار را رقابتی کنیم، بخش خصوصی ما رفته‌رفته توانمند خواهد شد. منتها اگر واگذاری این شرکت‌ها بدون بهبود محیط کسب‌وکار انجام شود، نمی‌توان به نتایح آن امید بست. البته دغدغه اصلی این نیست که بخش خصوصی توانمند نیست. بلکه بیشتر مساله این است که بخش خصوصی فضای بازی مناسبی در اختیار ندارد و باید در عین حال که راه را باز می‌کنیم به توانمندی بخش خصوصی هم فکر کنیم. ممکن است در این فرآیند تدریجی بتوان مکانیسمی را اندیشید که بشود از توان نهادهای دیگر مانند نهادهای نظامی هم استفاده کرد. بخش خصوصی نمی‌تواند وارد هر حوزه جغرافیایی یا هر زمینه فعالیت بشود. این بخش‌ها را می‌توان به این نهادها سپرد. مثلاً می‌توان پروژه‌های عمرانی مناطق مرزی را به نهادهای نظامی سپرد. اما راهکار نهایی همچنان همان دو موردی است که در ابتدا عنوان کردم. اول جلوگیری از بنگاهداری نهادها و دوم بهبود محیط کسب‌وکار. تا زمانی هم که عزم جدی برای این کار وجود نداشته باشد و بخش خصوصی ما نبیند که فضای کسب‌وکار بهبود یافته است و با اقدامات خلاف در این حوزه مقابله می‌شود، اعتمادی ایجاد نخواهد شد. در واقع می‌توان در فعالیت‌های بخش خصوصی و بخش عمومی غیردولتی تفکیک قائل شد و از این رهگذر، رفته‌رفته به سوی یک شرایط متعارف گام برداشت.

 دکتر نیلی به مساله آشفتگی مالکیتی اشاره کرده بود. شما می‌گویید همه بازیگران عرصه اقتصاد باید به اجماعی برسند و فضایی برای تعامل و گفت‌وگو ایجاد شود. این اجماع در کجا باید شکل بگیرد.

این اجماع قطعاً باید در بالاترین سطوح نظام انجام شود. اما مطبوعات و محافل سیاسی می‌تواند محل این گفت‌وگوها باشد. اما اینکه این تصمیم را کجا بگیریم می‌توان به مراجع مختلف تصمیم‌گیری اشاره کرد از مجلس گرفته تا مجمع تشخیص، نشست سران سه قوه و کابینه دولت. منتها این مساله نیاز به فرهنگ‌سازی دارد. یعنی در رسانه‌ها و محافل سیاسی باید به قدری از معایب و مضرات ورود نهادها به اقتصاد گفته شود که ورود آنها به بنگاهداری به قبحی اجتماعی و اقتصادی بدل شود. نکته دیگر اینکه ما باید انگشت روی همه نهادها بگذاریم نه آنکه تنها خواستار خروج نهادهای نظامی از اقتصاد شویم. قوانین و مقررات خروج نهادها از اقتصاد باید شامل حال همه شود. معضل ما این است که نهادها و دستگاه‌های مختلف در زمان‌های گوناگون خود را از شمول قوانین استثنا کرده‌اند. پس اگر قرار باشد قانونی وضع کنیم، باید آن را تصریح کنیم و همه را در دایره شمول آن قرار دهیم. ممکن است یکی از قدم‌های اولیه بازنگری فضای قانون باشد. واقعیت این است که به تدریج نقش نفت در اقتصاد ما کمرنگ می‌شود. ما در چهار دهه گذشته زیربناهای توسعه کشور را با کمک پول نفت ساخته‌ایم اما اکنون در مرحله‌ای از رشد اقتصادی هستیم که احتیاج به ابداع و نوآوری داریم. در این فرآیند به نظر می‌آید باید سازوکارهای اقتصادی تغییر کند. اگر زمانی مشکل ما جاده و صنایع فولاد و راه‌آهن بود الان مشکلات ما دیگر این نیست. ما اکنون به تکنولوژی برای رقابت با دنیا نیاز داریم و سابقه نشان داده بوروکرات‌ها در این زمینه نمی‌توانند موفق باشند. ما نیازمند تغییر گفتمان برای رشد اقتصادی هستیم و قطعاً بخشی از این تغییر گفتمان این است که ساختار بنگاهداری ما باید از یک بنگاهداری مبتنی بر دولت و نهادهای عمومی به سمت بنگاهداری بخش خصوصی برود. بخش خصوصی که برای شکل‌گرفتن، زنده ماندن و رشد کردن نیازمند حمایت‌های دولت و نهادهای داخل دولت نباشد. این به نظر من یک قدم اساسی برای نقطه‌ای است که ما از نظر توسعه در آن گیر کرده‌ایم.

 شما و همین‌طور دکتر نیلی بر استفاده از ظرفیت‌های اقتصادی همه گروه‌ها تاکید می‌کنید و مثلاً می‌گویید می‌توان «جغرافیا» و «موضوع» بنگاه‌های حاکمیتی غیردولتی را از بخش خصوصی متمایز کرد. به ‌عنوان مثال نهادهای نظامی در امور پیمانکاری شهرهای مرزی فعالیت کنند. انگار مساله دیگر خروج این نهادها از اقتصاد نیست و ما حضور آنها در اقتصاد را پذیرفته‌ایم و فقط می‌خواهیم مرزبندی کنیم که هر کدام در کجا حضور پیدا کنند. انگار ما پذیرفته‌ایم اینها نهادهایی هستند که به قول احمد توکلی با «سلام و صلوات آمده‌اند و نمی‌روند».

بخشی از این مساله ناگزیر است. وقتی شما نیروی نظامی دارید این نیرو نیاز به صندوق‌های بازنشستگی برای تامین آینده خود دارد و این صندوق بازنشستگی به تدریج تبدیل به قدرت اقتصادی می‌شود. در همه جای دنیا همین است. تامین اجتماعی حجم زیادی از منابع مالی دارد که باید آنها را مدیریت کند. من قبول دارم ممکن است در مقاطعی این نیروها بدون دلیل وارد بنگاهداری شده باشند، اما حالا باید فکری برای آن کنیم. مساله این است که اولاً کارکرد این نهاد و فعالیت ‌آنها باید روشن و شفاف شود و دوماً محیط کسب‌وکار به سمتی برود که اینها از روابط اقتصادی و سیاسی خود برای رقابت با دیگران سوءاستفاده نکنند. بگذارید مثال دیگری بزنم. قوه قضائیه یا نهادهای نظامی مستقیماً که وارد اقتصاد نشدند. اما موسسات مالی و اعتباری بسیاری از دل آنها برآمد و مشکلاتی ایجاد کرد. ما الان بسیاری از سازمان‌ها را خصوصی کرده‌ایم اما هنوز وزرای ما درباره عزل و نصب مدیران آنها تصمیم می‌گیرند. می‌خواهم بگویم این سازمان‌ها نهادهای اقتصادی ایجاد کرده‌اند که از نظارت دولت خارج شده و تلاش می‌کنند از قوانین تعریف‌شده برای هر دو بخش خصوصی و دولتی به بهانه هویت دیگرشان مستثنی شوند. عین این داستان در نظامی‌ها هم رخ داده و چون نظامی‌ها ضامن امنیت هستند قدرت چانه‌زنی بیشتری دارند. اما اگر این دخالت بد است برای همه بد است. تعارض منافع همه‌جا بد است و باید درباره همه آن یکجور صحبت و تلاش کنیم از این چرخه خارج شویم. این نگرانی وجود دارد که در خروج از این چرخه هم دچار مشکل شویم. رئیس‌جمهور گفته همه بنگاه‌ها چه در دولت و چه در سایر بخش‌ها باید از اقتصاد خارج شوند و اقتصاد را بدهیم دست «مردم»! مساله نگران‌کننده این است که تعاونی فلان موسسه نظامی یا وابسته به قوه قضائیه هم واگذاری به مردم است اما خصوصی نیست و همان مشکلات تکرار می‌شود. بدتر از این، باید به مساله سهام عدالت توجه کنیم. ما هنگام واگذاری این بنگاه‌های اقتصادی به مردم، یک تشکیلات بزرگ دولتی ایجاد کردیم که الان در شهرستان‌ها و مراکز استان‌ها دفتر دارند. این دغدغه‌ای که شما عنوان می‌کنید بجاست. بخش خصوصی واقعی و شناسنامه‌دار ما باید در این زمان به میدان بیاید و اقتصاد به آنها واگذار شود. اما مشکل این است که بخش خصوصی ما هم تجربه چندان خوبی ندارد. چه پیش و به‌خصوص پس از انقلاب زمانی که بخش خصوصی در برخی از بخش‌ها از حدی بزرگ‌تر شد، دولت وارد شد و مساله محدود کردن فعالیت بخش خصوصی پیش آمد.

 بسیاری از مجموعه‌های اقتصادی فوق‌الذکر از بزرگ‌ترین طلبکاران دولت هستند و به تدریج هم این مطالبات بزرگ‌تر خواهد شد. تنها در یک قلم به گفته محمدصالح جوکار، معاون پارلمانی سپاه، دولت به این نهاد 30 هزار میلیارد تومان بدهی دارد. آیا این بدهی‌ها نگران‌کننده نیست؟ روز تسویه بدهی‌ها دولت باید چه دارایی‌هایی را پرداخت کند؟

ببینید صرف بدهکار بودن دولت‌ها مساله نگران‌کننده‌ای نیست. ما کشورهای توسعه‌یافته با نرخ رشد مناسب داریم که دولتشان بسیار بدهکار است. اما از ابزارهای مختلف برای پرداخت بدهی خود استفاده می‌کنند. مشکل ما این است که بدهی‌های دولت دقیق بررسی نمی‌شود و ما نمی‌دانیم رقم این بدهی‌ها چقدر است. دولت بیش از آنکه از بدهکاری هراس داشته باشد باید از شفاف نبودن و تقویم نشدن بدهی‌ها نگران باشد.