اشتباه بزرگ

در سده اخیر نقش دولت‌ها دچار تغییر و تحولات عدیده‌ای شده و بر این اساس بازبینی جایگاه و رفتارهای دولت‌ها و همچنین نقش آنها و چگونگی ایفای آن در جهت ارائه رویکرد توسعه‌محور ضروری به نظر می‌رسد. با مطالعه نقش تاریخی دولت‌ها و به استناد شواهد مطالعاتی ناشی از آن، می‌توان چنین اظهار کرد که کار‌ویژه و نقش اصلی دولت‌ها در سه محور سیاستگذاری، تنظیم‌گری و تسهیل‌گری خلاصه می‌شود و توسعه اقتصادی حرفه‌ای و بادوام، بدون وجود دولت مقتدر و کارآمد، میسر نخواهد بود.

در یک تقسیم‌بندی کلی، نقش دولت‌ها در حوزه اقتصادی و میزان دخالت آنها را در سه نوع نگاه می‌توان متمایز کرد؛ نخست، نگاهی است که از قرن هجدهم با تحولات صنعتی در انگلستان آغاز شد و با اندیشه‌های اقتصاددانان کلاسیک همراه بود. مشخصه اساسی نظام اقتصاد سرمایه‌داری، دخالت محدود دولت در امور اقتصادی است. این نگاه دولت‌ها را ناکارآمد و نقش آنها را محدود به سیاستگذاری کلان می‌داند و نقوش دیگر دولت‌ها را به‌صورت خیلی محدود و آن هم اغلب در حوزه تامین امنیت مرزها، آموزش، بهداشت عمومی و مواردی از این قبیل خلاصه می‌کند. توسعه شتابان برای رسیدن به استانداردهای حرفه‌ای، سرمایه‌گذاری پایدار و اشتغال فزاینده جز از طریق توسعه صنعتی شدن و تولید ارزش افزوده بالا حاصل نمی‌شود. بر همین اساس تاریخ 100 سال گذشته کشورهای در حال توسعه، شاهد تلاش بسیاری از دولت‌ها برای صنعتی شدن بوده است. 

در قرن نوزدهم میلادی، ایران در مقایسه با کشورهای جهان که در آنها انقلاب صنعتی موجب شکوفایی اقتصادشان شده بود، یک کشور عقب‌مانده به‌شمار می‌آمد که روابط ارباب رعیتی بر اقتصاد آن حاکم بود. در این دوران بیش از 80 درصد جمعیت ایران ساکن روستا بودند و شهرها بسیار کوچک و غیر‌توسعه‌یافته بودند. آغاز فعالیت صنایع کارخانه‌ای جدید مربوط به این دوران است. با برکناری امیرکبیر صنایع نوپایی همچون نساجی، شیشه‌گری و سفال‌گری که به همت او برپا شده بود، از میان رفت. پس از گذشت قریب به 50 سال از انقلاب صنعتی در ایران ماهیت دولت مانع آن شد که اساس یک صنعت مستقل پایه‌ریزی شود. در این دوره همه واحدهای تولیدی نظیر کبریت‌سازی و نساجی به علل اقتصادی و غیراقتصادی طی چند سال ورشکسته شدند. دوران حکومت پهلوی اول، سال‌های ایجاد تغییرات سریع در تشکیلات اداری و توسعه زیرساخت‌هاست. با تشکیل دولت مقتدر و نظامی، مجموعه قوانینی برای حمایت از صنایع داخلی وضع شد تا کشور را به‌سوی صنعتی شدن سوق دهد. اغلب کارخانه‌ها متعلق به دولت بودند و مهم‌ترین مرکز صنعتی، شهر تهران بود. پس از سال ۱۳۲۰ و اشغال ایران از سوی متفقین و خروج پهلوی اول از کشور، اغلب کارخانه‌ها به سبب تاثیرات جنگ و عدم کارایی نیاز به نوسازی اساسی، تعمیر یا تعویض داشتند. اما به دلیل نبود دولت مقتدر، هیچ یک از صنایع در این دوره رشد پایدار و قابل توجهی نداشته‌اند. تغییرات سریع در حوزه‌های مختلف که با حکومت پهلوی اول شـروع شـده بـود، نهایتاً به سبب بحران‌های گوناگون، بی‌ثمر ماند. این موضوع تا جانشینی پهلوی دوم ادامه یافت تا اینکه با گرایش‌های دولـت در نوسـازی صـنایع و اقداماتی برای ساماندهی یا تکمیل کارخانه‌های دولتی در نیمه‌ دوم دهه‌ 1320، تغییرات روبه‌رشدی در صنایع نمودار شد. ضمن اینکه در همین سال‌ها اولین برنامه‌ ملی ایران با نام برنامه عمرانی اول 1327 تا 1334 تدوین و اجرا شـد کـه اگرچـه بیشتر در قالب مجموعه‌ای از طرح‌ها و پروژه‌ها تعریف و کمتر بـه شـکل برنامـه مـدون تنظیم شده و بیش از همه بر توسعه کشاورزی متمرکـز بـود امـا بازسازی تعدادی از صنایع و توجه به صـنایع مرتبط با بخش کشاورزی و معدن بر مبنای تقسیم کار بین‌المللی توانست صنعت و معدن را از رکود شدید خارج کند. اما این برنامه بعد از دو سال در پی فـرار شـاه در سـال 1330 و جانشینی دولت ملی و ملی شدن صنعت نفت کنار گذاشته شد. با بازگشت شاه به ایران، برنامه‌ عمرانی دوم 1341-1334 مجدداً با تاکید بـر توسـعه کشاورزی و تقویت ساختارها مد نظر قـرار گرفـت و در کنـار آن از لحاظ صنعتی بر تاسیسات زیربنایی، صنعت نفت و صنایع سبک متمرکـز شد. ضمن اینکه در این دوران تسهیلات و برنامه‌هایی برای حمایت و جلب بخش خصوصی در بخش صنعت به اجرا درآمد که ارائه کمک‌های فنی و تاسیس بانـک توسـعه صـنعتی و معدنی ایران به منزله ساختاری برای شـکل‌گیـری توسـعه صـنعتی به‌گونه‌ای غیردولتـی نمونه‌ای از آنها بود. در برنامه‌ سوم 1346-1342 و چهارم عمرانی 1351-1347 بر زیربناسازی صنعتی در ایران تاکید شد. در واقع در برنامه‌ سوم عمرانی که از آن به‌عنوان اولین برنامه‌ جامع ایران یاد می‌شود و نخستین برنامه‌ای بود که بر صنعتی کردن کشور به منزله‌ ابزار اساسی برای توسعه‌ اقتصادی تاکید داشت، با ایجاد تحول در ترکیب فعالیت‌های اقتصـادی و تشـویق بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری در بخش صنایع، ایـن بخـش گسـترش نسـبی یافـت. همچنین بخـش عمده‌ای از اعتبـارات عمرانی دولت صرف توسعه زیرساخت‌ها شد. در بعد سیاست تجاری، اگرچه واردات کالاهـای سرمایه‌ای تسهیل شد اما برای ارتقای بازار داخلی، تعرفه‌های بـالایی نیـز بـرای کالاهـای مصرفی گذاشته شد و به این ترتیب از صنایع داخلی از طریق جلـوگیری از ورود کالاهـای مشابه حمایت شد. از سوی دیگر نهادهـای تامین اعتبـار مالی بخش خصوصی مانند بانک اعتبارات صنعتی و بانک صنعتی و معـدنی ایـران توسـعه یافت و سرمایه‌گذاری خارجی و کمک‌های فنی خارجی تشویق شد. ضمن اینکه در ایـن برنامه به تشکیل مدارس حرفه‌ای و دانشکده‌های صنعتی و استفاده از آموزش‌های ضـمن خدمت به‌ویژه آمـوزش مـدیریت صـنعتی توجـه شـد. طی برنامه‌ سوم، اصلاحات اراضی نیز شروع شد که خود به مهاجرت خیل عظیمـی از روستاییان به شهرها و افزایش دسترسی صـنایع بـه کـارگر ارزان‌قیمت منجـر شـد کـه می‌توانست عاملی برای توسعه‌ صنعتی سریع‌تر باشد؛ اما به سبب فقـدان شـرایط و محـیط مناسب برای چنین توسعه‌ای، این امر بی‌نتیجه ماند. 

علاوه بر این برای اولین بار طی برنامه‌ چهارم ملاحظات منطقه‌ای نیز در توسعه‌ صنعتی، به‌ویژه بـا هـدف کـاهش تمرکـز صنعتی تهران مد نظر قرار گرفت. در برنامـه‌ عمرانـی پـنج‌سـاله پـنجم سیاسـت جانشـینی واردات بـرای خودکفایی تکنولوژیک مهم‌ترین هدف برنامه تعیین شد و برای نخستین بار جهت‌گیری صادراتی در برنامه‌ریزی کشور منظـور شد و مرکـز توسـعه‌ صـادرات بـه وجود آمد. علاوه بر این به منظور توسـعه‌ بخش خصوصی میزان انتقال منابع مالی از بخش دولتی به بخش خصوصـی افـزایش یافـت. اعتبارات سیستم بانکی و خدمات بانک‌های تخصصـی توسـعه پیدا کرد. مهم‌ترین اختلالی که در برنامه‌ پنجم عمرانی در جهت‌گیری‌های یادشده رخ داد، شوک نفتی سال 1352 و فزونی درآمدهای ارزی به دست آمده از صـادرات نفـت فراتـر از ظرفیت جذب در اقتصاد ایران بود که باعث گشودن بی‌رویه‌ مرز بـه روی واردات شـد و صنایعی که در پی رقابت بودند، به‌شدت آسیب دیدند. در واقع در پی این شوک، نوعی از توهم در بین صاحبان قدرت و جامعه‌ ایرانی نمایان شد که آنها را از پیگیری برنامه‌های عمرانی پنجم دور و روانه‌ افزایش طرح‌های صنعتی کرد. بنابراین از این سال به بعد به سبب بی‌نیازی از ارز به دست آمده از صادرات صـنعتی و تامین منـابع ارزی مـورد نیـاز از صـادرات نفـت، جهت‌گیری صادراتی استراتژی صنعتی کشور از بین رفت.

نکته‌ مهم آن است که این شوک نفتی و تزریق درآمدهای ارزی نفت هنگامی به وقوع پیوست کـه اقتصـاد ایـران هنوز صنعتی شدن را تجربه نکرده بود. بنابراین قرار گرفتن رشد اقتصاد ملی بر پایه‌ منـابع طبیعی نفت نه‌فقط کمکی به فرآیند توسعه‌ صنعتی ایران نکرد بلکه از طریق توسعه‌ بخـش غیرتجاری اقتصاد و توسعه نیافتن بخش تجاری، به‌ویژه صادرات محصـولات صـنعتی، بـه عامل ضد‌توسعه‌ صنعتی تبدیل شد. با وقوع انقلاب سال 1357 بسیاری از صاحبان صنایع و فعالان بخش خصوصی از ایران فرار کردند و به این ترتیـب به‌هم‌ریختگی شدیدی در توسعه‌ صنعتی ایران حکمفرما شد. این موضوع به همـراه تـداوم بی‌ثباتی، آشفتگی سیاسی، آینده مبهم، افزایش قیمت‌ها، نابسامانی قیمت ارز و تنش‌های سیاسی از یک‌سو و نگـرش حـاکم و نگاه ایدئولوژیک بـه نقـش مسـلط دولـت در مـدیریت اقتصادی باعث شد کـه دولت جوان انقلابی، بـدون حضور بخـش خصوصـی حرفه‌ای و صاحب سرمایه، بار اداره امور کشور را در شرایط خطیر آن دوران به دوش کشد و صحنه محیط کسب‌وکار از حضور بازیگران خوشنام توسعه صنعتی خالی شود و بدون توجـه بـه توسـعه‌ صـنعتی صـادرات‌گـرا و رقـابتی، بخـش عمده‌ای از سرمایه‌گذاری‌ها از طریق شرکت‌های دولتی که مدیران جوان انقلابی عمدتاً تازه‌فارغ‌التحصیل‌شده و بدون تجربه را در راس خود می‌دیدند، به انجام رسد. 

تغییر نگرش در قانون کار، ورود مفهوم بانکداری اسلامی به اقتصاد، تغییر شکل چارچوب‌های فرهنگ مصرف جامعه و در نهایت تصویب قانون اساسی و بستر اصل 44 قانون اساسی، واحدهای بسیاری را به مالکیت دولت درآورد و تحـت اداره‌ مدیران دولتی قرار داد و عملاً زمینه را به‌صورت کامل برای حضور بخش خصوصی و فعالان اقتصادی غیردولتی محدود کرد و اقتصاد ایران با تمام ظرفیت در اختیار دولت قرار گرفت. حضـور گسترده‌تر دولـت در امـور اقتصادی به منظور برقراری توازن در امور معیشتی مردم در شرایط جنگ و بحران بـه همـراه کاهش درآمدهای نفتی در ابتدای دهه‌ 1360 باعث شد تا برنامه‌های عمرانی ادامه پیدا نکند و دولت خواسته یا ناخواسته با تاسیس نهادها، بنیادها و سازمان‌های متعدد کـه غالبـاً به‌گونه‌ای غیرمنسجم فعالیت می‌کردند، جهت‌گیری توسعه را تعیین کند. با پایان یافتن جنگ، ایران از نظر توسعه‌ صنعتی وارد مرحله‌ جدیدی شد کـه از آن به‌عنوان بازسازی به‌عنوان عملی واکنشی یاد می‌شود. در این دوران با توجه به فضـای متشنج بین‌المللی و غیرآماده‌ داخلی برای توسعه‌ صنعتی، بازسازی بوروکراتیک در دسـتور کار قرار گرفت. ضمن اینکه در چنین شرایطی بـه منظـور حل مشـکلات پدیدآمده از ساختار اقتصاد دولتی و در راستای نیاز به اصـلاح شـرایط محیطـی و ایجـاد الزامات توسعه در سطح اقتصاد ملی تنظیم و اجرای برنامه‌های پنج‌ساله بعد از انقلاب بـه شکل برنامه‌های توسعه‌ای و متفاوت از برنامه‌های پـیش از انقـلاب از سال 1368 آغـاز شـد. ویژگی برنامه‌ اول توسعه اقتصـادی، اجتمـاعی و فرهنگـی را از جنبـه‌ سیاستگذاری می‌توان شروع سیاست‌های آزادسازی و خصوصی‌سازی‌های صـنعتی بعـد از انقلاب و بازسازی و توسعه زیرساخت‌ها بعد از سال‌های جنگ دانست. در این شرایط اساساً فعال اقتصادی خصوصی حرفه‌ای باقی نمانده بود و افراد باقی‌مانده هم به‌مثابه موالید ناقص‌الخلقه یا معلول بودند که قادر به شکل‌دهی روند توسعه صنعتی نبودند و دولت باید از آنها حمایت می‌کرد. در این راستا شکسـتن انحصـار دولتـی تجـارت خـارجی، خصوصی‌سازی، فعال کردن بازار سهام، ایجاد شهرک‌های صنعتی، اصـلاح سـاختار اتاق بازرگانی و صنایع و معادن، تاکیـد بر ایجاد صنایع کوچک و همچنین سیاست‌هایی در رابطه با توسـعه‌ فنـاوری از مهم‌ترین جهت‌گیری‌های این برنامه بود. با توجه به آنچه گفته شد، برنامه‌ اول توسعه نتوانست به همـه‌ اهـدافش، به‌ویژه در بخش صنعت و صادرات غیرنفتی دست یابد. اگرچه تنوع سیاستی برنامه‌ دوم فراتر از برنامه‌ اول بود اما به سبب نبود جهت‌گیری مشخص و تعریف‌شده‌ صنعتی و در نتیجـه تحقـق نیـافتن مجموعه‌ای از سیاست‌های هماهنگ و یکپارچه و الزامات محیط کسب‌وکار، مشکل اساسی بخش صنعت همچنان ادامه داشت. برنامه‌ سوم توسعه با نگرش متفاوت به امر الزامات تحقق و توسعه‌ ملی در سطوح فرابخشی و بخشی و با تاکید بر اصلاحات ساختاری محیط کسب‌وکار تنظـیم شـد. ایـن برنامه در کلیت خود اصولاً یک برنامه‌ اصلاح ساختار در سطح اقتصاد ملی بود که مهم‌ترین جهت‌گیری آن انجام اصلاحات ساختاری محیط کسب‌وکار برای افزایش کـارایی دولت، افزایش بهره‌وری منابع ملی و تقویت بخش خصوصی غیردولتی بـود. اگرچــه برنامــه‌ چهــارم دربرگیرنــده‌ موفقیت‌هایی در برخــی از شاخص‌های بخش صنعت و معدن بود، اما به سبب فقدان سند ملی توسعه‌ صنعتی به‌عنوان مهم‌ترین نقصان بخش صنعت و معدن، این برنامه از لحاظ اجرایی، بیشتر تابع تصمیم‌گیری‌های کوتاه‌مدت بود و به انسجام مابین اقدامات کـمتـر توجـه کرده بود. طی برنامه‌ چهارم توسعه، پیرو ابـلاغ سیاست‌های کلـی اصـل 44 قـانون اساسـی از سوی مقام معظم رهبری، مجلس شورای اسلامی با تهیه‌ قانونی نحوه‌ اجرایی شـدن ایـن سیاست‌ها را به تصویب رساند که در آن بر توسعه‌ هـر‌چـه بیشتر بخش خصوصی و ساماندهی شرکت‌های دولتی در چارچوب قانون اساسی تاکید می‌شد. به نظر می‌رسد در این دوره است که دولت با اشتباه بزرگ خود در نحوه اجرای این قانون و باز کردن پای نهادهای عمومی غیردولتی به حوزه خصوصی‌سازی، در اصل، وارد رقابت با بخش خصوصی می‌شود چراکه همان‌گونه که اشاره شد در تمامی این سال‌ها دولت ‌گریزی از حضور در تمام شئون اقتصاد با هدف اداره امور کشور نداشت. اما طی یک دهه گذشته دولت با واگذاری غیرحرفه‌ای شرکت‌ها و سازمان‌های خود به نهادهای عمومی غیردولتی تنها توسعه رانت‌های دولتی را به نفع ایشان فراهم آورد و عملاً بخش خصوصی‌ای را که طی سال‌های اجرای برنامه‌های دوم و سوم توسعه روح تازه‌ای در آن دمیده شده بود، به ورطه سقوط کشاند. اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها ضربه مهلک و نهایی بر پیکر نحیف بخش خصوصی بود. با این نگاه، توسعه خصولتی‌هایی که نام خصوصی و ماهیت دولتی داشتند بیش از پیش رونق گرفت و این شرکت‌ها به‌صورت عملی و شتابان به رقابت با بخش خصوصی خالص پرداختند که وجود رانت‌های دولتی و ماهیت دوزیست این شرکت‌های خصولتی در استفاده از امکانات و منابع، شرایط رقابت را غیرحرفه‌ای‌تر از قبل کرد.

با توجه به روند تاریخی یادشده می‌توان گفت که اگرچـه ایران جزو کشورهای پیشرو در امر تدوین برنامه‌های توسعه بوده است و تجربه توسعه صنعتی در آن نیز سابقه طولانی دارد اما عدم یا نقصان پیش‌فرض‌ها و الزامات محیط کسب‌وکار، سبب بروز هزینه‌ها و زیان‌های زیادی در حوزه توسعه در ایران شده است. ناکارآمدی ساختارها و عدم تلاش جدی دولت برای بهبود محیط کسب‌وکار به‌عنوان شاه‌بیت توسعه و هـدایت صـحیح توسـعه صنعتی، سبب عدم حضور فعالان اقتصادی حرفه‌ای و کاربلد و عدم علاقه‌مندی به سرمایه‌گذاری ایشان از یک‌سو و منفعل شدن بخش خصوصی واقعی و دور شدن از نگاه توسعه‌گرا و نزدیک شدن به روزمرگی و اداره امور جاری شده است. رشد منفی و نزولی تشکیل سرمایه در ایران پیام مهمی است که نشان‌دهنده محیط کسب‌وکار ناامید و بی‌نشاط است که بدون شک بزرگ‌ترین هزینه و زیان محدود کردن فضای حرکت بخش خصوصی و رقابت غیرمتوازن خصولتی‌ها با آنهاست. 

همچنین به دلیل عدم مشارکت افراد و گروه‌های ذی‌نفع بخش خصوصی در حوزه سیاستگـذاری نوعی از بی‌اعتمادی بین آنها شکل گرفته است که در ادامه این مسیر سبب کاهش سرمایه‌های اجتماعی و قانون‌گریزی بیشتر خواهد بود. عدم تمییز دادن حرفه‌ای شرکت‌های خصوصی واقعی از خصولتی‌ها و نام‌های خصوصی با ماهیت دولتی و ارائه رانت‌های دولتی از یک‌سو و تداخل و مـوازی‌کـاری در بدنـه متولیان کسب‌وکار کشور، ابهام و پیچیدگی در شرح اختیارات و وظایف سازمان‌های مـرتبط و فقدان نظام حقوقی منسجم و تقویت رابطه به‌جای ضـابطه از سوی دیگر سبب بی‌ثباتی در محیط کسب‌وکار، سیطره یافتن سیاست بر فضای اقتصـاد و توسعه شـرایط ناآرام و فضای پرریسک شده است. کم‌کاری دولت در توجه به نقش تنظیم‌گری خود به‌صورت متوازن و عادلانه سبب شده کـه این دستگاه کـمتـر بـه به‌روزرسانی قوانین مرتبط با حمایت از تولید و بهبود مستمر محیط کسب‌وکار توجه کند و قوانین عملاً در حد شعار باقی مانده‌اند و اجرا و پایش آن بـا چالش مواجه است. در مجموع به نظر می‌رسد مهم‌ترین قدم برای اصلاح رقابت غیرمنصفانه شکل‌گرفته طی یک دهه اخیر با عدم اجرای شایسته قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و پدید آمدن خصولتی‌ها و توسعه آنها و رقابت غیرحرفه‌ای با بخش خصوصی خالص و به محاق رفتن بیش از پیش این بخش، بهبود و پایش مستمر محیط کسب‌وکار است.