سیاهه برداری اموال
بررسی فرآیند ارزش‌گذاری املاک دولت در گفت‌وگو با فریدون قربان‌پور مدیرکل اموال دولتی وزارت اقتصاد
فریدون قربان‌پور معتقد است: منظور از اموال غیرمنقول یا دارایی‌های ثابت دولت، عرصه و اعیان املاکی است که در اختیار هر یک از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، موسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی قرار دارد... قوه مقننه، قوه قضائیه و همه زیرمجموعه‌هایش و حتی نهادهای نظامی و انتظامی هم در شمار موسسات دولتی طبقه‌بندی می‌شوند.
فریدون قربان‌پور، مدیر پروژه «مولدسازی و مدیریت دارایی‌های دولت» در وزارت اقتصاد است. پروژه‌ای که بزرگی ابعاد و ارقام آن تعجب مقامات ارشد این وزارتخانه و مسوولان دیگر نهادهای مرتبط را نیز برانگیخته است. در گفت‌وگو با مدیرکل اموال دولتی و اوراق بهادار وزارت امور اقتصادی و دارایی، تلاش کرده‌ایم فرآیند انجام این پروژه بزرگ را بررسی کنیم تا ارزیابی روشن‌تری از میزان دقت و تاثیر این پروژه در بازگرداندن ثروت خفته دولت به پروسه مولد اقتصاد ایران داشته باشیم. قربان‌پور البته تحلیل آمارهای ناشی از این پروژه را موکول به تکمیل جمع‌آوری اطلاعات می‌داند و می‌گوید: «با توجه به الزامات قانونی موجود و میزان استقبال دستگاه‌های اجرایی، پیش‌بینی می‌کنیم فاز اول جمع‌آوری اطلاعات (مربوط به وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و موسسات دولتی) تا پایان سال مالی جاری به انجام برسد.»
♦♦♦
وقتی از اموال غیرمنقول دولت حرف می‌زنیم، از چه حرف می‌زنیم؟ آنچه در پروژه تحت مدیریت شما به‌عنوان املاک دولت احصا می‌شود، دقیقاً چه املاکی است؟
دستگاه‌های اجرایی مختلف در نظام جمهوری اسلامی ایران، مطابق تکالیف قانونی برای انجام وظایف خود امکاناتی مثل نیروی انسانی، اموال منقول و همچنین اموال غیرمنقول (اعم از عرصه و اعیان) در اختیار دارند که زیر عنوان اموال دولت طبقه‌بندی می‌شود. همه وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، موسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی که با عنوان دستگاه اجرایی طبقه‌بندی شده‌اند، تنها بهره‌بردار این اموال به حساب می‌آیند و مالکیت اموال با دولت است. البته در شرکت‌های دولتی و همچنین در نهادهای عمومی غیردولتی برخی اموال وجود دارد که مالک آنها خود شرکت یا نهاد است، ولی بخش بزرگی از املاک در اختیار این نهادها نیز تحت مالکیت دولت قرار دارد. بنابراین منظور از اموال غیرمنقول یا دارایی‌های ثابت دولت، عرصه و اعیان املاکی است که در اختیار هر یک از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، موسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی قرار دارد.
بنابراین املاک در اختیار قوای مقننه و قضائیه یا نهادهای انقلابی هم در شمار این اموال به حساب می‌آیند؟
بله، قوه مقننه، قوه قضائیه و همه زیرمجموعه‌هایش و حتی نهادهای نظامی و انتظامی هم در شمار موسسات دولتی طبقه‌بندی می‌شوند و اموال غیرمنقول آنها نیز در مالکیت دولت جمهوری اسلامی قرار دارد.
بر اساس اصل چهل‌وپنجم قانون اساسی، «انفال» هم در اختیار حکومت اسلامی قرار دارد. آیا در احصای اموال غیرمنقول دولت، انفال هم مورد بررسی قرار می‌گیرد؟
منظور اول در این پروژه، اموال دولتی بوده که به طرق مختلف در اختیار دستگاه‌های اجرایی قرار دارد. اما حق با شماست: علاوه بر این، انفال و همچنین اموال عمومی نیز در اختیار حکومت اسلامی قرار دارد که مطابق با قانون، به صورت عام‌المنفعه مورد بهره‌برداری دستگاه‌های حاکمیتی قرار دارد و وظیفه نگهداری آن هم با حکومت اسلامی است.
به گفته خزانه‌دار کل کشور تاکنون 350 هزار ملک دولتی با ارزش نهایی‌شده بالغ بر 6 /5 میلیون میلیارد تومان احصا شده و تخمین زده می‌شود که در مجموع یک میلیون ملک دولتی با ارزش 3 /18 میلیون میلیارد تومان مورد شناسایی قرار بگیرد. آیا در این تخمین، «انفال» هم محاسبه شده یا فقط املاکی که در اختیار دستگاه‌های اجرایی قرار دارد در حال بهره‌برداری است؟
تعداد املاکی که مورد شناسایی، مستندسازی و ارزیابی قرار گرفته و در تراز مالی دولت ثبت شده، بیش از 350 هزار ملک دولتی است. از مجموع 351 هزار و 455 ملکی که تا تاریخ 25 مهر 1396 در «سادا» (سامانه اموال دستگاه‌های اجرایی) به ثبت رسیده، اطلاعات 177 هزار و 834 ملک از طریق «دستگاه‌های اجرایی محلی (شهرستانی)»، 76 هزار و 941 ملک از طریق «دستگاه‌های اجرایی محلی (استانی)»، 36 هزار و 922 ملک از طریق «موسسات دولتی وابسته»، 21 هزار و 267 ملک از طریق «وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی مستقل»، 16 هزار و 842 ملک از طریق «شرکت‌های دولتی محلی (استانی)»، 14 هزار و 380 ملک از طریق «شرکت‌های دولتی زیرمجموعه شرکت‌های مادر تخصصی»، 7 هزار و 187 ملک از طریق «شرکت‌های دولتی مادر تخصصی»، 62 ملک از طریق «ساختارهای ناهمگون دولتی» و 20 ملک هم از طریق «موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی» در این سامانه وارد شده است. البته تعداد رکوردهای موجود در «سادا» هر روز در حال افزایش است و به نظر می‌رسد دستگاه‌های اجرایی با سرعت در حال وارد کردن اطلاعات اموال و دارایی‌های در اختیار خود در سامانه هستند.
ظاهراً بیشتر املاک احصاشده تاکنون، مربوط به وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی (به معنای قوه مجریه) بوده است. احصای دارایی‌های سایر قوا و نهادهای عمومی چطور پیش می‌رود؟ آیا فازبندی خاصی در این زمینه انجام شده است؟ یک میلیون ملکی که از سوی خزانه‌دار کل کشور تخمین زده شده، تنها مربوط به قوه مجریه است یا همه دستگاه‌های اجرایی؟
این تخمین مربوط به همه دستگاه‌های اجرایی در سه قوه و نهادهای عمومی غیردولتی است. اما فازبندی صورت‌گرفته بدین‌صورت بوده که فاز اول مربوط به وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و موسسات دولتی است، فاز دوم شرکت‌های دولتی و فاز سوم نهادهای عمومی غیردولتی. هرچند فاز مربوط به نهادهای عمومی غیردولتی به علت گستردگی به دو بخش تقسیم شده‌اند. اگر بخواهیم تخمین یک میلیونی را به تفکیک این سه فاز تقسیم کنیم، این‌گونه خواهد بود که وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی بیش از 500 هزار ملک در اختیار دارند، شرکت‌های دولتی بیش از 150 هزار ملک و نهادهای عمومی غیردولتی نیز حدود 350هزار ملک. البته با توجه به تنوع دستگاه‌های اجرایی و گستردگی اموال دولتی در ایران، احتمال اینکه ارقام نهایی از این هم فراتر رود، وجود دارد. توجه داشته باشید که گستره این اموال از قلب پایتخت تا کوچک‌ترین روستاهای سراسر کشور کشیده شده: از تک‌تک درمانگاه‌های وزارت بهداشت در اقصی نقاط کشور گرفته تا پاسگاه‌های نیروی انتظامی، مدارس و فضاهای آموزشی وزارت آموزش و پرورش و سالن‌های ورزشی وزارت ورزش، همه جزو اموال غیرمنقول دولت به حساب می‌آیند که باید احصا شده و ارزش‌گذاری شوند.
قیمت‌گذاری دارایی‌ها چگونه انجام شده؟ آیا به قیمت روز قیمت‌گذاری شده، یا بر اساس کارشناسی رسمی و امثال آن. می‌خواهم بدانم احتمال بیش‌برآوردی (overestimate) یا کم‌برآوردی (underestimate) در دارایی‌های دولت چقدر وجود دارد؟
پیش از این در دولت هیچ دستورالعملی برای شناسایی و ارزش‌گذاری اموال وجود نداشت؛ اما یکی از مهم‌ترین اهداف پروژه «مولدسازی و مدیریت دارایی‌های دولت»، تقویم و ارزش‌گذاری دارایی‌ها بود. ارزش‌گذاری یکباره این حجم از دارایی در این ابعاد گسترده، می‌توانست هزینه‌های سنگینی برای دولت ایجاد کند. بنابراین برای اینکه فعلاً این هزینه‌ها به بودجه دولت تحمیل نشود، تصمیم بر آن شد که هر یک از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و موسسات دولتی تیم‌های کارشناسی خبره‌ای از میان نیروهای خود (که در جای‌جای کشور مشغول فعالیت هستند و در حوزه زمین، ساختمان و مسکن اطلاعات کافی دارند) انتخاب کنند تا ارزیابی اموال و دارایی‌ها را انجام دهند. ارزش‌گذاری دارایی‌ها بر اساس کارشناسی و خوداظهاری وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و موسسات دولتی انجام می‌شود و پس از درج در صورت‌های مالی، در سامانه سادا نیز ثبت می‌شود.
بنابراین هر دستگاه اجرایی با استفاده از کارشناسانش، قیمتی نزدیک به واقع را از املاک خود (بسته به اینکه در تهران قرار داشته باشد یا در مراکز استان‌ها یا شهرستان‌ها یا روستاها) به دست می‌آورد که تلورانس آن 5 تا 10 درصد (و نهایتاً 20 درصد) خواهد بود.
اما وقتی دستگاه‌های مختلف راساً وارد قیمت‌گذاری شوند، ممکن است بسته به نوع نگاه و میزان تسلط کارشناسان هر دستگاه اجرایی، نوسانات زیادی در قیمت‌گذاری صورت گیرد. یعنی کارشناسان وزارت آموزش و پرورش یک ساختمان متعلق به این وزارتخانه در یک خیابان را نوعی قیمت‌گذاری کنند و کارشناسان وزارت صنعت، ساختمان دیگری در همان خیابان را به شکلی دیگر. آیا وزارت اقتصاد راهی برای چک کردن دوباره این قیمت‌ها دارد تا از واقعی بودن آنها اطمینان پیدا کند؟
نکته مورد اشاره شما صحیح است، اما عرض کردم که تلورانس آن بین 5 تا 10 درصد خواهد بود که این تلورانس مشکل خاصی را ایجاد نمی‌کند. چراکه در این مرحله دولت نه قصد فروش اموال خود را دارد و نه قصد جابه‌جایی آنها به غیردولت. فعلاً فقط جمع‌آوری اطلاعات و داشتن یک ارزیابی نزدیک به واقع مدنظر است و بنابراین نباید در شرایط کمبود منابع مالی، هزینه کارشناسی اضافه‌ای را به دولت تحمیل کرد. اگر زمانی تصمیم به فروش یا تهاتر یا هر جابه‌جایی دیگری از اموال دولت گرفته شد، با هماهنگی دستگاه‌های اجرایی ذی‌مدخل، قیمت‌گذاری از سوی کارشناسان رسمی دادگستری انجام می‌شود تا به عنوان قیمت پایه در جریان مزایده اموال دولتی قرار بگیرد.
اگر قرار باشد این دارایی‌ها به عنوان وثیقه یا پشتوانه مالی انتشار اوراق بدهی استفاده شود هم به همین شکل رفتار خواهد شد؟
بله، باز هم قیمت‌گذاری کارشناسی روز صورت خواهد گرفت.
بسیار خب، از این بحث بگذریم. به نظر می‌رسد حجم دارایی‌های غیرمنقول دولت در ایران خیلی بزرگ است. حتی اگر رقم 6 /5 میلیون میلیارد تومانی احصاشده تا امروز را ملاک قضاوت قرار دهیم، می‌بینیم که این رقم بیش از چهار برابر GDP ایران در سال گذشته بوده است. آیا تصویر یا تصوری از نُرم جهانی در این باره در اختیار داریم؟ آیا وزارت اقتصاد مطالعه‌ای تطبیقی در این باره انجام داده است؟
بله، در بیش از 10 کشور مطالعات تطبیقی مربوط به نحوه مدیریت دارایی‌های دولت انجام شده و اطلاعات ذی‌قیمتی به دست آمده است. ما در ژاپن و ترکیه، مطالعات میدانی هم انجام داده‌ایم. اما وقتی در ترکیه از مسوولان وزارت دارایی این کشور سوال کردیم که آیا ارزش دارایی‌های دولت و نسبت آن به تولید ناخالص داخلی ترکیه مشخص شده است، پاسخ این بود که این کار به تازگی شروع شده و هنوز به نتیجه نرسیده است. در مورد ایران هم محاسبه ارزش ریالی دارایی‌های دولت و بررسی نسبت آن با تولید ناخالص داخلی کاری است که پیش روی ما قرار دارد و جزو اهداف پروژه «مولدسازی و مدیریت دارایی‌های دولت» خواهد بود.
بنابراین هنوز تخمینی از استاندارد و حجم بهینه دارایی‌های دولت در اختیار ندارید، اما امیدوارید که در ادامه کار به این استاندارد دست پیدا کنید. سوال دیگری که اینجا مطرح می‌شود این است که آیا مشخص است طی چه دوره زمانی و چرا دولت این حجم عظیم از دارایی‌های غیرمنقول را به تملک خود درآورده است؟ مثلاً آیا می‌دانیم که شیب افزایش دارایی‌های دولت در کدام دوره بیشتر و در کدام دوره کمتر بوده است؟
در یک ارزیابی کلی به نظر می‌رسد هر زمان میزان درآمدهای نفتی دولت بیشتر بوده (یعنی پتانسیل بودجه و اعتبارات دستگاه‌های اجرایی بالا بوده) مسوولان دستگاه‌ها بدون توجه به اینکه چه املاکی در اختیار دیگر دستگاه‌های اجرایی قرار دارد، مستقیماً برای دریافت اعتبارات به سراغ سازمان برنامه و بودجه رفته‌اند تا اقدام به تملک املاک تازه برای دستگاه متبوع خود کنند. غافل از اینکه بخشی از املاک موجود دولت در حوزه‌ها و استان‌های مختلف، بلااستفاده مانده و دستگاه‌های اجرایی می‌توانند بدون صرف اعتبارات جدید، از آنها بهره‌برداری کنند.
متاسفانه فرهنگ مدیریت میانی ما نسبت به این واقعیت بی‌توجه است که هیچ دستگاه اجرایی مالک اموال غیرمنقول خود نیست و همه این اموال در تملک دولت قرار دارد. مسوولان دستگاه‌های اجرایی همواره تلاش می‌کنند اموال و دارایی‌های در اختیارشان را -ولو اینکه مازاد باشد- به طور کامل حفظ کنند. علت اصلی این موضوع هم عدم یکپارچگی و عدم تمرکز اطلاعات است. چون مدیران میانی و رده‌بالا بدون در اختیار داشتن اطلاعات بهنگام، نمی‌توانند درباره بهره‌برداری متناسب با نیاز از املاک دولت تصمیم‌سازی کنند.
آیا در جریان احصای اموال غیرمنقول دولت، آمارهای جزئی و نرخ رشد سالانه تعداد املاک دولتی استخراج شده تا به عنوان مثال مشخص شود کدام دولت بیشتر ملک خریده و کدام دولت کمتر؟
فعلاً جمع جبری املاک دولت در بانک اطلاعات ما موجود است، نه سیر تطور آن.
مگر مشخص نیست که هر ملکی در چه سالی به تملک دولت درآمده است؟ مثلاً وزارت آموزش و پرورش مشخص نمی‌کند که فلان مدرسه را در چه سالی ساخته یا خریده است؟
البته که مشخص است. دستگاه‌های اجرایی هنگام پر کردن فرم مربوط به هر یک از اموال خود، همه این اطلاعات را در فیلدهای موجود در بانک اطلاعاتی ما تکمیل می‌کنند. حتی اطلاعات مربوط به تاریخ مجوز، نوع اسکلت، نوع مصالح به کاررفته، تاریخ بهره‌برداری از آب، برق و گاز و حتی میزان مصرف امروز آب، برق و گاز هر بنا را در فیلدهای مربوطه وارد می‌کنند. اما استخراج و تحلیل این اطلاعات زمانی صورت خواهد گرفت که فاز شناسایی املاک کامل شده و به عنوان مثال صفر تا صد اطلاعات مربوط به هر دستگاه اجرایی در سامانه وارد شده باشد. از آنجا که امروز در نیمه راه هستیم و هیچ دستگاه اجرایی پایان ثبت اطلاعات خود در سامانه «سادا» را اعلام نکرده، هنوز جزئیات این اطلاعات استخراج و تحلیل آماری نشده است.
پروژه «مولدسازی و مدیریت دارایی‌های دولت» یکی از 14 پروژه اولویت‌دار وزارت اقتصاد است که از سوی ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی به این وزارتخانه محول شده است. این پروژه از کی شروع شده و پیش‌بینی شما برای پایان آن چه زمانی است؟
تاریخ آغاز پروژه ما 28 /11 /1394 بوده است، اما زمان پایان آن به همکاری منسجم دستگاه‌های اجرایی بستگی دارد. با توجه به الزامات قانونی موجود و میزان استقبال دستگاه‌های اجرایی، پیش‌بینی می‌کنیم فاز اول جمع‌آوری اطلاعات (مربوط به وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و موسسات دولتی) تا پایان سال مالی جاری به انجام برسد و سایر فازها هم تا پایان سال 1399 تمام شود.
بعد از پایان پروسه جمع‌آوری اطلاعات و ارزش‌گذاری املاک، هدف بعدی پروژه «مولدسازی و مدیریت دارایی‌های دولت» چیست؟ آیا ایده فروش اموال مازاد و درآمدزایی از این محل (برای دولتی که گرفتار کسری بودجه است) مدنظر بوده یا استفاده به عنوان پشتوانه‌ای برای تامین مالی؟
اهداف کلان این پروژه به طور کلی عبارتند از: شناسایی و دستیابی به اطلاعات، میزان کمی و کیفی و ارزش اموال و دارایی‌های دولت؛ نهادینه‌سازی و استقرار نظام مدیریت دارایی‌های دولت و بهره‌برداری مسوولانه از آنها با اختیارات لازم و کافی؛ بهینه‌سازی استفاده از اموال و دارایی‌های دولت (متناسب‌سازی دارایی‌ها با وظایف محوله دستگاه‌های اجرایی)؛ مولدسازی اموال و دارایی‌های دولت به عنوان ابزار تامین منابع مالی از طریق اجاره، استجاره، صکوک اجاره، ترهین و توثیق و...؛ پیشگیری از بلوکه و بلااستفاده ماندن اموال و دارایی‌های دولت با تبدیل به احسن و رهاسازی به منظور تامین منابع مالی پایدار.
بنابراین در آینده نزدیک ما می‌توانیم بر اساس اطلاعات جمع‌آوری‌شده، دارایی‌های دولت در هر شهرستان، استان و منطقه یا در سطح هر وزارتخانه را استخراج کنیم. در مرحله بعد، مدیریت اطلاعات صورت خواهد گرفت و سپس مدیریت استفاده. به این ترتیب که حجم عظیم دارایی‌های در اختیار هر دستگاه اجرایی در طول زمان، به تناسب وظایفی که بر عهده آن دستگاه قرار می‌گیرد، یا از عهده آن برداشته می‌شود قابل تعدیل خواهد بود. با تصمیم‌سازی برای رهاسازی اموال و دارایی‌های مازاد نیز دو اتفاق رخ خواهد داد: اول کاهش هزینه‌های سربار دولت و دوم قرار گرفتن این دارایی‌ها در سبد اموال دولت به عنوان منابع پایدار.