معامله بردـ برد
واکاوی دستور واگذاری خصولتی‌ها در گفت‌وگو با زهره عالی‌پور
زهره عالی‌پور می‌گوید: بررسی سوابق و مستندات بنگاه‌هایی که تحت تملک نهادهای عمومی غیردولتی قرار دارند نشان می‌دهد بخش قابل توجهی از این بنگاه‌ها چندان سودآور نیستند.
گویی نهاد دولت در ایران یارای دل کندن از بنگاهداری را ندارد. حتی پس از الزام به خصوصی‌سازی، اگرچه مالکیت‌ها منتقل شد اما به ترفندهای مختلف مدیریت در ید دولت باقی ماند و از اینجا بود که واژه خصولتی به ادبیات اقتصاد کشور اضافه شد. حال آنکه بسیاری از کارشناسان معتقدند خصولتی‌سازی به مراتب فاجعه‌بارتر از مالکیت دولتی است. به تازگی اما رئیس‌جمهوری دستور داده بنگاه‌هایی که به نهادهای عمومی غیردولتی واگذار شده‌اند، مجدد به بخش خصوصی واقعی انتقال داده شوند. دستوری که البته پرسش‌هایی به ذهن متبادر می‌کند. زهره عالی‌پور عضو هیات عامل سازمان خصوصی‌سازی در گفت‌وگو با «تجارت‌فردا» به این پرسش‌ها پاسخ داده است.
♦♦♦
اخیراً وزیر صنعت در جمع فعالان بخش خصوصی از دستور رئیس‌جمهوری درباره واگذاری شرکت‌های خصولتی به بخش خصوصی واقعی خبر داده و آن را لازم‌الاجرا دانسته است. به عنوان عضو هیات‌عامل سازمان خصوصی‌سازی فکر می‌کنید چرا این اقدام باید صورت گیرد و اصولاً چه ضرورتی وجود دارد؟
به نظر می‌رسد منظور آقای وزیر از واگذاری خصولتی‌ها در این موضوع خاص، به تاکید آقای روحانی در خصوص کاهش تصدی‌گری موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی بازمی‌گردد. همان‌گونه که اطلاع دارید سال 1393 در قانون اصل 44 اصلاحیه‌ای اعمال شد که بر مبنای آن، دو الزام جدید به تصویب رسید. نخست آنکه دولت دیگر اجازه ندارد در قالب رد دین، سهام خود را به نهادهای عمومی واگذار کند و مورد دوم نیز اشاره به سهم بازار نهادهای عمومی داشت؛ چنان‌که پیشتر در قانون اساسی تصویب شده بود که این نهادها تا حداکثر 40 درصد سهم بازار را در اختیار داشته باشند. اما به این دلیل که این سهم قابل احصا نبود و عملکرد مشخصی از نهادهای عمومی وجود نداشت، مصوبه جدیدی اضافه شد که بر اساس آن، نهادهای عمومی نمی‌توانند بیشتر از 40 درصد سهام مالکیت یک بنگاه را در اختیار داشته باشند. این اصلاحیه از اتفاق نظر میان دولت و مجلس شورای اسلامی حاصل شد تا از بنگاهداری نهادهای عمومی کاسته و منابع این نهادها به سوی سرمایه‌گذاری در حوزه‌های دیگر سوق داده شود. حوزه‌هایی که لزوماً شامل بنگاهداری نمی‌شود و می‌تواند جایگزینی برای تامین هزینه‌های نهادهای عمومی از جمله صندوق‌های بازنشستگی باشد.
همان‌گونه که اشاره کردید این اصلاحیه در سال 1393 لحاظ شد. ارزیابی شما از عملکرد دولت یازدهم در این زمینه چیست؟
دستور آقای رئیس‌جمهوری البته به تازگی صادر شده اما این قانون از سال 1393 به بعد تصویب و اجرا شده است. در حال حاضر تاکید آقای روحانی بر این است که در اجرای کامل قانون به صورت جدی برنامه‌ریزی بیشتری صورت گیرد. در بحث‌های مقدماتی موضوع واگذاری این کاهش تصدی‌گری و فروش شرکت‌های مربوط به موسسات و نهادهای غیردولتی از طریق سازمان خصوصی‌سازی مطرح شده و اتفاق نظر در این زمینه وجود دارد. بر این اساس کارگروهی به منظور احصای موارد و مصادیقی که می‌تواند در دستور کار قرار گیرد، تشکیل، و همچنین جدول زمان‌بندی برای فروش آنها تدوین شده است.
فرآیند واگذاری شرکت‌های خصولتی چگونه صورت خواهد پذیرفت؟
نمی‌توان چندان تفاوتی قائل شد چراکه برنامه خصوصی‌سازی مشخص است. درواقع موضوع خصولتی‌ها نیز به این دلیل که در قانون اصل 44 طرح شده، مسیر یکسانی طی خواهد کرد. اکنون به واسطه آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌هایی که برای اصل 44 در حال اجراست، می‌توان گفت بستر کار کاملاً فراهم است. تنها باید در خصوص تطبیق اجرایی شدن و استفاده از ابزارهای قانونی، استعلام‌هایی انجام دهیم که یقیناً این امر صورت خواهد گرفت. بنابراین نمی‌توان چندان تفاوتی میان واگذاری شرکت‌های خصولتی و موضوعی که در دستور کار سازمان خصوصی‌سازی وجود دارد، متصور بود.
بگذارید سوال را این‌گونه بپرسم؛ فرض کنید یک بنگاه پیشتر از دولت به یک نهاد عمومی واگذار شده و بر اساس اسناد موجود اکنون مالکیت بنگاه را در اختیار دارد. حالا دولت در نظر دارد این بنگاه را پس گرفته و به بخش خصوصی واگذار کند. این امر چگونه امکان‌پذیر است؟
سابقه بحث در خصوص مواردی که موضوع آن رد دیون دولت از طریق انتقال سهام بوده وجود دارد. درواقع مواردی از مصوبات دولت وجود دارد که طی آن، دولت مصوب کرده سهام برخی از بنگاه‌ها به نهادهای عمومی غیردولتی واگذار شود و سپس طی همان مصوبه اعلام کرده مثلاً بعد از سه سال با توجه به اینکه این موسسات نباید بنگاهداری کنند، مجدداً به سازمان خصوصی‌سازی برگردد و سازمان به وکالت از این موسسات، بنگاه را می‌فروشد و منابع را به موسسه منتقل می‌کند. بر این اساس بستر قانونی و حقوقی کار آماده است و از نظر ما پیچیدگی خاصی در این زمینه وجود ندارد.
فکر می‌کنید اگر دستور رئیس‌جمهور اجرا شود و خصولتی‌ها به دست بخش خصوصی واقعی سپرده شوند، چه هزینه-فایده‌ای خواهد داشت؟
اجرای این دستور از منظر کارشناسی، تماماً فایده به نظر می‌رسد و زیانی قابل تصور نیست. بررسی سوابق و مستندات بنگاه‌هایی که تحت تملک نهادهای عمومی قرار دارند نشان می‌دهد بخش قابل توجهی از این بنگاه‌ها چندان سودآور نیستند. به همین دلیل به واسطه واگذاری آنها، از یک طرف بار زیاندهی کاسته می‌شود و منابع به صورت کاراتر و با بهره‌وری بیشتر به صرف می‌رسند. از طرف دیگر، تکیلف بازیگران اقتصادی در فضای رقابت‌پذیری کاملاً روشن می‌شود. در این رابطه قانون می‌گوید موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی به عنوان بازیگران اقتصادی به این مفهوم که اقدام به بنگاهداری کنند محسوب نمی‌شوند. حال آنکه می‌دانیم وجود این‌گونه نهادها در بازار، تاثیر منفی بر رقابت دارد و معادلات فضای رقابتی را برهم می‌زند. چراکه عموم نهادهای غیردولتی متکی به منابع قابل توجهی هستند که به نوعی متعلق به مردم است. بنابراین هنگامی که گفته می‌شود ایجاد فضای رقابتی از جمله اهداف سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی است، از این‌رو باید تمامی شرایط برای بازیگران اقتصادی برابر باشد. اینکه منابعی در اختیار عده‌ای باشد و در رقابت با عده‌ای دیگر استفاده شود، قطعاً موازنه رقابت را با اخلال مواجه می‌کند. از سوی دیگر قانون خیلی صریح اظهار نظرکرده است؛ چنان‌که بانک‌ها و نهادهای عمومی را به عنوان بازیگر اقتصادی و به مفهوم مالک بنگاه نمی‌شناسد. همان‌گونه که اطلاع دارید، نظام اقتصادی به سه بخش خصوصی، تعاونی و دولتی تقسیم‌بندی شده و رویکرد قانون اصل 44 نیز با توجه به سهم مشخص هریک از این بخش‌ها در اقتصاد، به آنها اجازه فعالیت داده است. حال آنکه همین قانون اجازه فعالیت اقتصادی را به موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی نیز می‌دهد اما با قید این محدودیت که نمی‌توانند بیش از 50 درصد سهام مالکیت یک بنگاه اقتصادی را در اختیار داشته باشند. بنابراین این دستور در جریان اصلاح ساختار اقتصادی به مفهومی که قانون اصل 44 و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در پیش گرفته، یک اقدام اساسی است که باید در کشور انجام پذیرد.
به عنوان نمونه اکنون شرکت سرمایه‌گذاری تامین اجتماعی (شستا) آمادگی سرمایه‌گذاری هشت هزار میلیاردتومانی خود را اعلام کرده است. در این رابطه این پرسش وجود دارد که این سرمایه قابل توجه چگونه تجهیز خواهد شد؟ در واقع بخشی که قاعدتاً باید به عنوان بازوی حمایتی از صندوق بازنشستگی فعالیت داشته باشد، عملاً وارد یک فضای اقتصادی شده که مشخص نیست در پایان چه اتفاقی رخ می‌دهد. همچنین بخش قابل توجهی از منابع مصروف کارخانه‌هایی می‌شود که عملاً سودآوری ندارند. امروز اگر وضعیت شستا مورد بررسی قرار گیرد، عوامل آن اذعان دارند حدود نیمی از شرکت‌های تحت تملک زیان‌ده است. اولویت نخست دولت در واگذاری خصولتی‌ها قطعاً جدا کردن این شرکت‌های زیان‌ده از بدنه نهادهای عمومی غیردولتی است. بنابراین اقدام به واگذاری شرکت‌های خصولتی یک معامله برد-برد است.
از منظر اقتصاد سیاسی آیا این اقدام هزینه‌ای برای دولت در پی نخواهد داشت؟ آیا نهادهای عمومی به راحتی تن به این واگذاری‌ها می‌دهند؟
اگرچه این مسیر به مصلحت نهادهای عمومی غیردولتی است اما به هر حال بروز واکنش‌هایی در این زمینه طبیعی به نظر می‌رسد. به طور کلی هر تصمیمی گرفته می‌شود واکنش‌های سیاسی وجود دارد اما این برنامه دولت، در واقع یک تصمیم اقتصادی است. تصمیمی که به بهبود وضعیت موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی منجر می‌شود و قطعاً آثاری که بر این نهادها برجای می‌ماند، قابل دفاع خواهد بود. در مورد بخش دوم سوال، باید اشاره کنم که این تصمیم دولت، سه‌جانبه است. اگرچه راهبرد آن در سطح دولت به تصویب رسیده اما قطعاً با همکاری بخش خصوصی و بخش عمومی غیردولتی به اجرا درخواهد آمد. حال آنکه هیات امنای برخی از این نهادها ممکن است مقاومت‌هایی نشان دهند، اما بعید به نظر می‌رسد در این تصمیم که منافع آن به مردم می‌رسد، همراهی نکنند و مخالفت جدی وجود داشته باشد.
با توجه به فضای کسب‌و‌کار که به اذعان فعالان اقتصادی هنوز مساعد نیست، آیا بخش خصوصی اکنون ظرفیت و آمادگی دریافت این بنگاه‌ها را دارد؟
ببینید اساساً یکی از بحث‌هایی که همواره مطرح می‌شود آن است که آیا کاهش تصدی‌گری دولت و نهادهای عمومی غیردولتی در فعالیت‌های اقتصادی کشور، با آمادگی بخش خصوصی همراهی دارد یا خیر. واقعیت این است که بخش خصوصی هنوز توانمندی لازم را به دست نیاورده است. البته به این مفهوم نیست که اگر این مسیر آغاز شود، بخش خصوصی نمی‌تواند توانمندی لازم را کسب کند. اما بستر لازم فراهم نشده و هنوز مقررات زدایی و بهبود فضای کسب و کار صورت نگرفته است. چنانچه موانع تقویت بخش خصوصی مرتفع شود، قطعاً فعالان اقتصادی استقبال خواهند کرد. چراکه اساساً شأن ایجاد بخش خصوصی و تعاونی آن است که بر اساس حقوق مالکانه خود فعالیت اقتصادی انجام دهند و سودآور باشند.
اکنون تصویر روشن و مشخصی از سهم دولت در فعالیت‌های اقتصادی وجود ندارد، اما قابل مشاهده است به محض اینکه فضایی برای حضور بخش غیردولتی فراهم می‌شود، با استقبال مواجه می‌شود. اما به هر روی باید ملاحظات حضور بخش غیردولتی نیز در نظر گرفته شود. انتظاراتی از جمله وجود یک نظام قضایی شفاف و روشن، و همچنین یک نظام حقوقی که حقوق مالکانه را تبیین کرده باشد. افزون بر این شیوه‌های حمایتی موثر و ابزارهای مالی به جهت تشویق بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری نیز شامل این مطالبات هستند. چنانچه تمامی این عوامل دست‌به‌دست یکدیگر دهند، قطعاً بخش خصوصی احساس امنیت سرمایه‌گذاری بیشتری پیدا می‌کند و با استقبال فعالیت‌های اقتصادی خود را توسعه می‌دهد.
آیا بنگاه‌های اقتصادی تحت مالکیت یا کنترل نهادهای نظامی هم شامل این واگذاری‌ها می‌شوند؟
در این زمینه نیز قانون صریح سخن گفته است. بر اساس ماده 2 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی فعالیت‌های اقتصادی شامل تولید، خرید یا فروش کالاها و خدمات به سه گروه تقسیم می‌شود. در گروه اول عموم بخش‌های رقابتی جای می‌گیرد. گروه دوم فعالیت‌های اقتصادی یادشده در صدر اصل 44 بوده که به دولت اجازه داشتن سهم بیش از 20 درصد را نمی‌دهد و حتی اجازه واگذاری 100درصدی دارد. گروه سوم نیز شامل فعالیت‌هایی است که مطلقاً سرمایه‌گذاری و مدیریت آن در اختیار دولت قرار می‌گیرد. در این گروه ملاحظه‌ای وجود دارد مبنی بر اینکه تولیدات محرمانه یا ضروری نظامی، انتظامی و امنیتی به تشخیص فرماندهی کل نیروهای مسلح نیز در گروه سوم می‌گنجد. به این مفهوم که در این حوزه همه فعالیت‌های اقتصادی باید در جریان خصوصی‌سازی قرار گیرند مگر کالا یا تولیداتی که با اذن مقام معظم رهبری در گروه سوم باقی بماند. آنچه از رویکرد قانون برمی‌آید، آن است که همه فعالیت‌های اقتصادی که قاعدتاً در این محدودیت نیست، قابلیت واگذاری دارد.
اساساً علت اینکه فرآیند خصوصی‌سازی از ابتدا مسیر صحیحی طی نکرد چیست؟ در واقع چرا پیشتر خصولتی سازی یا رد دیون انجام شد تا الان مجبور باشیم این واگذاری‌ها را به بخش خصوصی واقعی منتقل کنیم؟
باید بپذیریم تا سال 1384 تصویری که از اقتصاد داشتیم تصویر نامتعادلی از جهت حضور بخش دولتی بود. یعنی دولت تقریباً تمامی فرآیندهای صدور مجوزها، پس از آن اجرا و در نهایت کنترل و نظارت هرآنچه به حوزه‌های تولید مربوط می‌شد، را در اختیار داشت. هنگامی که سازمان خصوصی‌سازی شروع به کار کرد، تقریباً تمامی حوزه‌ها تحت کنترل دولت بود. برای تغییر این شرایط کارهای پرشماری نیاز بود که به‌رغم گام‌هایی که برداشته شد، اما همچنان نیز این نیاز وجود دارد. در واقع هم باید بستر لازم به منظور انجام تغییر این وضعیت فراهم شود و هم باید این واگذاری‌ها صورت گیرد و هم مطمئن باشیم که در آینده دولت دیگر به این مسیر بازنمی‌گردد. این موارد را به عنوان الزامات و مقدمات اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در نظر بگیرید که باید انجام می‌شد. بخشی از این الزامات محقق شد اما بخش قابل توجهی همچنان مسکوت مانده است. به عنوان نمونه هنوز مشخص نیست حوزه فعالیت‌های حاکمیت در اقتصاد شامل چه بخش‌هایی است. حتی دیده شده در مواردی که سازمان خصوصی‌سازی اقدام به واگذاری یک بنگاه می‌کند، اما وزارتخانه مربوطه از دولت بودجه می‌گیرد و همان فعالیت اقتصادی را مجدد راه‌اندازی می‌کند. در این میان دو اتفاق رخ می‌دهد؛ نخست آنکه انگیزه فعالیت بخش خصوصی از بین می‌رود، دوم اینکه بودجه‌ای که باید صرف موارد زیرساختی شود، وارد حوزه‌ای می‌شود که بخش خصوصی نیز در آن فعال است.
از سوی دیگر با حجم قابل توجه مطالبات از دولت در موضوعات پیمانکاری مواجه هستیم که برخی از آنها با علامت سوال همراه است. پروژه‌هایی که بخشی با فشار نمایندگان مجلس انجام می‌شود و بخشی به دلیل وجود ملاحظاتی صورت می‌گیرد و بعد از مدت‌ها تازه متوجه می‌شویم که این سرمایه‌گذاری‌ها فاقد توجیه بوده‌اند. اما به جای اینکه مشکل را حل کنیم یک تصمیم بدتر گرفتیم و بنگاه‌ها را در قالب رد دیون واگذار کردیم که به منزله یک انحراف در برنامه خصوصی‌سازی بود. این‌گونه بود که فرآیندهای اصلی خصوصی‌سازی به فراموشی سپرده شد و رد دین جای آنها را گرفت. هرچند که دولت یازدهم با این فرآیند مخالف بود و الزام قانونی آن را به کمک مجلس ایجاد کرد. در واقع مسیری که تاکنون طی شده نتیجه تمامی تصمیمات نادرستی است که طی مقاطعی برای اقتصاد کشور اتخاذ شد.