تقسیم بی‌رحمانه
بررسی اهمیت تغییر پارادایم اقتصاد سیاسی در گفت‌وگو با فرشاد فاطمی
فرشاد فاطمی معتقد است: اگر درآمد دولت از طریق مالیات تامین شود، همین مالیات به نوعی دولت را به پاسخگویی به مردم مجبور می‌کند، ولی اگر درآمد دولت از یک منبع زیرزمینی مثل نفت تامین شود، دولت نیازی به پاسخگویی حس نمی‌کند و ممکن است درآمد حاصل از این منابع هم لزوماً در بخش‌هایی که ترجیح اجتماعی است هزینه نشود.
مسعود نیلی، دستیار ویژه رئیس‌جمهوری در امور اقتصادی، گفته است: اگر انگاره‌های ذهنی «رفاه مبتنی بر هدررفت منابع طبیعی و مالی» و پارادایم اقتصاد سیاسی حاکم مبتنی بر رفاه منبع‌محور در کشور تغییر کند می‌شود ابرچالش‌های کشور را کنترل کرد. اما آیا می‌توان به تغییر پارادایم اقتصاد سیاسی منابع در ایران امیدوار بود؟ فرشاد فاطمی، عضو هیات علمی دانشگاه صنعتی شریف، در این باره می‌گوید: «وقتی منابع از جایی می‌آید که لزوماً دولت را به پاسخگویی وادار نمی‌کند، دولت در هزینه کردن منابع هم چندان دقت نخواهد کرد.» این اقتصاددان تصریح می‌کند: «پارادایم سیاستگذاری اقتصادی ما باید تغییر کند. یعنی دولت ما باید از دولت هزینه‌کننده به دولتی تبدیل شود که ابتدا منابع را ایجاد کرده و سپس آن منابع را هزینه کند. مالیات بگیرد و مالیات را هزینه کند، ثروت ایجاد کند و بعد آن ثروت ایجادشده را هزینه کند.» به اعتقاد فاطمی، اگر سیاستمداران به چند قاعده مانند عدم تورم‌زایی برای جبران کسری بودجه دولت و سرریز نکردن همه درآمدهای نفت به بودجه پایبند باشند، می‌توان به آغاز تغییراتی امیدوار بود.
♦♦♦
دکتر نیلی معتقد است وجه اشتراک شش ابرچالش اقتصاد ایران این است که بر همه آنها قواعدی حاکم است که نوعی رفاه مبتنی بر اضمحلال منابع را به وجود آورده، اگر شما هم با این نگاه موافق هستید، فکر می‌کنید چه روندی به این اضمحلال منجر شده است؟
من فکر می‌کنم این نگاه درست است. دولت در کشور ما بیشتر از اینکه به دنبال جمع کردن منابع باشد، در پی تقسیم کردن منابع بوده است. منابعی که چنین دولتی می‌توانسته تقسیم کند، منابعی بوده که دیگران چندان تملکی بر آنها نداشته‌اند، در نتیجه دولت همواره منابع عمومی کشورمان از جمله منابع زیست‌محیطی، آب و منابع نفتی را برای تقسیم کردن مصرف کرده است. حال یا به این صورت که خود این منابع را به صورت خام مصرف کرده مانند کاری که با آب انجام شده است، یا منافع حاصل از آن را مثل پولی که از طریق فروش نفت به دست آمده، بین مردم کشور تقسیم می‌کرد. به این ترتیب دولت همیشه عادت داشته که نقش تقسیم‌گری را انجام دهد. اگر بخواهیم بگوییم یک نقطه افتراق در اقتصاد ما، یا یک نقطه‌ای که در آن روند توسعه ما متفاوت شد، اوایل دهه 1350 شمسی بوده، آن مقطع نقطه‌ای است که شوک نفتی اتفاق افتاد و منابعی که در اختیار دولت بود، به طور ناگهانی و به میزانی وسیع افزایش پیدا کرد. نکته این است که ما هرگاه به لحاظ فنی و تکنولوژیک به منبعی دسترسی پیدا کرده‌ایم که بتوان آن را تقسیم کرد، بی‌رحمانه و بدون ملاحظه، تقسیم منابع را شروع کرده‌ایم. از همین‌رو همان بلایی که بر سر نفت آمد، به شکلی دیگر وقتی به تکنولوژی حفر چاه‌های عمیق دسترسی پیدا کردیم و تقسیم منابع آب ممکن شد، تقسیم این منابع را شروع کردیم.
به نظر شما در رفتار حاکم بر منابع طبیعی و مالی کشور برقراری تعادل منابع و مصارف مدنظر قرار گرفته یا این رفتارها از سوی مصرف‌کننده، دولت و تولیدکننده در جهت بزرگ‌تر کردن عدم تعادل در بازارها بوده است؟ به عنوان مثال در صندوق‌های بازنشستگی چگونه باید تعادل بین منابع و مصارف برقرار می‌شد؟
ما به صندوق‌های بازنشستگی کمتر به عنوان صندوق‌هایی نگاه کرده‌ایم که این صندوق‌ها یا باید امروز پول افراد را بگیرند که فردا این پول را با بازده به افراد پس بدهند یا اینکه صندوق‌های بازنشستگی امروز از کارکنان پول می‌گیرند و به بازنشسته‌های دیروز می‌دهند یعنی فرآیند بازتوزیع را انجام می‌دهند. یعنی حتی مدل صندوق بازنشستگی ما هم در مقطع فعلی به این صورت درآمده که افرادی زمانی پول‌هایی تحت عنوان حق بیمه به صندوق‌ها پرداخته‌اند، اما این پول‌ها به هر نحوی یا در مدیریت ضعیف دولتی از بین رفته، یا صرف پرداخت به نسل‌های قبل شده و در حال حاضر صندوق‌های بازنشستگی ما با کسری خیلی بزرگ مواجه شده‌اند. در نتیجه این شرایط، بعضی از صندوق‌های بازنشستگی ما به طور کلی برای پرداخت مبالغ مستمری بازنشستگان، به کمک‌های دولت وابسته هستند. یعنی در این صندوق‌ها سازوکاری مشابه موارد قبلی شکل گرفته و همان منطقی به کار رفته که می‌گوید ما منبعی را که از محل درآمدهای نفت به دست آورده‌ایم بین افراد تقسیم می‌کنیم و سهمی از آن هم به بازنشسته‌ها می‌رسد که از طریق صندوق‌های بازنشستگی بین آنها تقسیم می‌شود. بنابراین این مساله در صندوق‌های بازنشستگی هم کاملاً صادق است.
به نظر شما خطای غفلت که باعث شده دولت منابع را آنجا که باید، هزینه نکند و آنجا که نباید، مصرف کند، در چه مواردی بیشتر صادق است؟
واقعیت این است که وقتی منابع از جایی می‌آید که لزوماً دولت را به پاسخگویی وادار نمی‌کند، دولت در هزینه کردن منابع هم چندان دقت نخواهد کرد. اگر درآمد دولت از طریق مالیات تامین شود، همین مالیات به نوعی دولت را به پاسخگویی به مردم مجبور می‌کند، ولی اگر درآمد دولت از یک منبع زیرزمینی مثل نفت تامین شود، یا از طریق ثروت حاصل از سایر منابع طبیعی حاصل شود، چون به نوعی فاصله بین هزینه‌ای که به طور خاص برای برداشت منابع صرف می‌شود، با منفعتی که از فروش آن منبع حاصل می‌شود، خیلی زیاد است، دولت نیازی به پاسخگویی حس نمی‌کند و چون نیازی به پاسخگویی نمی‌بیند، ممکن است درآمد حاصل از این منابع هم لزوماً در بخش‌هایی که ترجیح اجتماعی است هزینه نشود. در نتیجه عملاً سیاستمدار قدرت بسیار زیادی در این دارد که منابع را در بخش‌های مختلفی هزینه کند که لزوماً بهینه نیستند. چراکه سیاستمدار در نهایت نیازی به پاسخگویی احساس نمی‌کند. بنابراین اینکه بهره‌وری هزینه‌کرد منابع کجاست، برای سیاستمدار کمتر اهمیت خواهد داشت و دقتی که برای هزینه‌کرد منابع لازم است، حاصل نخواهد شد.
آیا حال که منابع مالی و طبیعی کشور به مرز بحران رسیده‌اند، می‌توان گفت پارادایم اقتصاد سیاسی مبتنی بر اضمحلال منابع مالی و طبیعی کشور به انتهای خود رسیده است یا باز هم ادامه این پارادایم را امکان‌پذیر می‌دانید؟
به نظر می‌رسد از ابعاد مختلف دیگر این مساله برای ما قابل حل نیست یعنی حداقل در کوتاه‌مدت بعید است قیمت نفت از بشکه‌ای 40 دلار بالاتر برود. علاوه بر این، ما منابع آب کشور را هم از بین برده‌ایم و منابع آبی چندانی باقی نمانده است. در نهایت چون این منابع دیگر وجود ندارند، بخش بزرگی از هزینه‌ها را دیگر نمی‌توانیم داشته باشیم. توجه کنید واقعیت این است که بخشی از بزرگ کردن هزینه‌ها دست دولت بوده است، اما وقتی منابع از بین رفته، نمی‌توان دیگر به سادگی آن هزینه‌ها را کوچک کرد. بنابراین فشار بر دولت خیلی زیاد می‌شود. به عبارتی واقعیت این است که پارادایم سیاستگذاری اقتصادی ما باید تغییر کند. یعنی دولت ما باید از دولت هزینه‌کننده به دولتی تبدیل شود که ابتدا منابع را ایجاد کرده و سپس آن منابع را هزینه کند. مالیات بگیرد و مالیات را هزینه کند، ثروت ایجاد کند و بعد آن ثروت ایجادشده را هزینه کند. یعنی پارادایم منطق سیاستگذار دولتی باید از مدیریت کردن هزینه به مدیریت کردن درآمد و هزینه تبدیل شود. بنابراین فکر می‌کنم ما به یک تغییر پارادایم اساسی در سیاستگذار اقتصادی نیاز داریم.
چقدر می‌توانیم به تغییر پارادایم اقتصاد سیاسی منابع در ایران امیدوار باشیم؟
از گذشته در بین برخی از اقتصاددان‌های ایرانی این جمله شبیه یک ضرب‌المثل، معروف بود که «چوب ادب بودجه سیاستمدار را منضبط می‌کند». من فکر می‌کنم الان زمانی است که چوب ادب بودجه و مساله کمبود منابع، سیاستمدار ما را به منضبط شدن مجبور می‌کند. اما نکته مهم و نیاز اساسی این است که سیاستمداران ما در همه طیف‌های سیاسی و نخبگان سیاسی در همه طیف‌ها به‌خوبی متوجه این مشکل بزرگ بشوند. این مشکل بزرگ مساله ملی ماست. نباید از این مشکل برای کوبیدن این گروه سیاسی و آن دسته سیاسی استفاده کنیم. در این وضعیت در پیدا کردن راه‌حل هم مساله پیدا کردن راهکار برای چهار سال آینده مطرح نیست که مساله سیاستمدار در قدرت را حل کند، بلکه مساله ما مساله 40 سال آینده خواهد بود که هر سیاستمداری بخواهد در 40 سال آینده در قدرت باشد، باید در حل این مساله کمک کند. بنابراین من فکر می‌کنم ما به تغییر گفتمان سیاستگذاری اقتصادی نیاز داریم.
شما از چوب ادب بودجه صحبت کردید، اما یکی از ابرچالش‌های اقتصاد ما «بودجه دولت» است که به تعبیر دکتر نیلی، همیشه هنگام تنظیم بودجه، قسمت هزینه‌ها را در ابتدا رسالت‌محور تنظیم می‌کنیم و در قسمت درآمدها نیز بدون در نظر گرفتن هزینه‌ها، آرمان‌محور عمل می‌کنیم و تعادل و تراز بودجه هیچ‌گاه مبنا نبوده است. به نظر شما بودجه که خود یکی از ابرچالش‌هاست چگونه به متقاعد کردن سیاستمداران ما به تغییر پارادایم منجر می‌شود؟
نکته اساسی این است که سیاستمدار اگر به دو، سه قاعده پایبند بماند و آن دو، سه قاعده خیلی هم سخت نیست می‌توان به آغاز تغییراتی امیدوار بود. نکته اول که به نظر می‌رسد سیاستمدار حداقل در دو سال اخیر آن را فهمیده و به آن پایبند است، این است که با تورم ایجاد کردن، مساله کسری بودجه قابل حل نیست و نباید به سراغ این برود که با ایجاد تورم مساله کسری بودجه‌اش را حل کند. قاعده دوم این است که حتی اگر درآمدهای نفت از حدی بالاتر رفت، اجازه ندهد همه درآمدهای نفت در بودجه سرریز شود. اگر سیاستمداران فعلی از این معجزه‌های فریبنده که سیاستمداران ما در دهه‌های گذشته به آنها عادت کرده‌اند، دست بکشند و خود را به نظام سیاسی متعهد کنند که از این دو ابزار استفاده نکنند، نهایتاً باید بودجه کشور تراز باشد؛ چراکه سیاستمدار اگر محلی برای درآمد نداشته باشد، نمی‌تواند هزینه جدیدی هم بتراشد و در نهایت مجبور می‌شود بودجه را کنترل کند. چالشی که در نظام بودجه وجود دارد، کسری بودجه است و خود کسری بودجه اگر از هیچ محلی تامین نشود، سیاستمدار مجبور است هوشمندانه منابع اندکی را که دارد هزینه کند. در این صورت باید از بعضی هزینه‌هایی که در کشور ما برای توسعه بعضی زیرساخت‌ها، توسعه بی‌رویه آموزش عالی و موارد این‌چنینی صرف شده، به‌تدریج کاسته شود.
لازمه تغییر پارادایم اقتصاد سیاسی حاکم مبتنی بر رفاه منبع‌محور، کاستن از رفاه عده‌ای دیگر است. چگونه می‌توان سیاستمدارانی را که به خرید محبوبیت از طریق خرج کردن منابع عادت کرده‌اند و مردمی را که به رفاه منبع‌محور خو گرفته‌اند، برای تغییر پارادایم متقاعد و ترغیب کرد؟
چند نکته اساسی در این زمینه مطرح است که به نوعی پیش‌شرط‌های این تغییر هستند. نکته اول شفافیت روابط مالی دولت است. در واقع باید سیاستمداران نشان بدهند کسی در این فضا نمی‌تواند رانت جدیدی کسب کند. یعنی در این فضا سیاستگذاری اقتصادی نباید به گونه‌ای باشد که گروه‌های در قدرت بتوانند رانت کسب کنند.
نکته بعدی این است که سیاستمداران وقتی می‌توانند تصمیم‌های سخت سیاسی بگیرند که بتوانند از پشتوانه حمایت سیاسی که بین مردم دارند خرج کنند یعنی سیاستمدار باید آمادگی داشته باشد که برای خود پشتوانه سیاسی قوی‌تر ایجاد کند، آن هم از طریق مکانیسم‌هایی مانند شفافیت و مبارزه با فساد تا در مرحله بعد، از پشتوانه سیاسی که ایجاد شده هزینه کند. به عبارت دیگر سیاستمدار باید بتواند به مردم قول بدهد و مردم بتوانند قولش را قبول کنند که هرچند در کوتاه‌مدت برخی تصمیمات به ضرر آنهاست، اما در بلندمدت، نسل حاضر و نسل‌های آینده از مزایای این تصمیم بهره‌مند خواهند شد. سیاستمدار برای اینکه این کار را انجام دهد باید این آمادگی را داشته باشد که از ذخیره سیاسی خود برای این کار هزینه کند. بنابراین بخشی از هزینه‌ای که در این راه باید پرداخته شود، هزینه سیاسی است که خود سیاستمدار باید بپذیرد که آن را بپردازد.
به نظر شما در حال حاضر سیاستمداران ما برای پرداخت این هزینه آمادگی دارند؟
من برآورد دقیقی از این آمادگی ندارم، اما فکر می‌کنم علاوه بر دو نکته‌ای که ذکر کردم، نکته سومی که وجود دارد اهمیت داشتن یک سیاست ارتباطی (communication Policy) دقیق با مردم است؛ به این معنا که مردم باید احساس کنند درباره سیاست‌هایی که حاکمیت یا دولت می‌خواهد تنظیم و اتخاذ کند، به آنها اطلاعاتی دقیق، صحیح و بهنگام داده می‌شود. این اطلاعات باید از طریق یک سیاست ارتباطی دقیق به مردم منتقل شود. یعنی باید با شفافیت به مردم گفته شود که هر سیاست به چه دلیل الزامی است، چه مقدار در زندگی تک‌تک مردم تاثیر دارد و چرا این سیاست در بلندمدت برای آنها و نسل‌های آینده به‌صرفه است.
فکر می‌کنید در این صورت مردم حاضر خواهند بود با سیاستمداران همکاری کنند و هزینه‌های تغییر را بپردازند؟
مردم صداقت و شفافیت را می‌فهمند و اگر در سیاستمداران صداقت و شفافیت ببینند به تغییر تن می‌دهند. البته لازمه همه اینها این است که سیاستمدار حاضر باشد هزینه سیاسی بدهد، حاضر باشد شفافیت ایجاد کند و با فساد مبارزه کند. لازمه تغییر این است که سیاستمدار از پشتوانه سیاسی لازم برخوردار شود. هیچ‌کدام از اینها هم موضوع‌های ساده‌ای نیست، اما شدنی است.
اگر پارادایم اقتصاد سیاسی منابع در ایران تغییر نکند، در آینده ما با ابرچالش‌های بحران آب، محیط زیست، بیکاری، چالش‌های نظام بانکی، صندوق‌های بازنشستگی و بودجه دولت، به کدام سمت خواهیم رفت؟
پاسخ دادن به این سوال بسیار دشوار است چون عالم اقتصاد عالم فیزیک نیست که بتوانیم بگوییم آزمایش کرده‌ایم و فلان فلز تحت این میزان فشار شکست. از همین رو نمی‌توان با قطعیت نتیجه‌ای را اعلام کرد، اما می‌توان گفت هرچه ما دیرتر به این مسائل بپردازیم، عمق چالش‌ها بیشتر و حل کردن آنها دشوارتر می‌شود. نمی‌خواهم بگویم اگر با این ابرچالش‌ها به‌درستی مواجه نشویم، اقتصاد ما دچار فروپاشی می‌شود، اما می‌توان گفت مشکلات عمیق‌تر می‌شود و حل مشکلات عمیق‌تر برای سیاستمداران سخت‌تر می‌شود. به همین دلیل نمی‌توان به این مسائل بی‌توجه بود.
البته احتمال دارد شوک‌هایی در اقتصاد اتفاق بیفتد که در کوتاه‌مدت برخی از مسائل ما را حل کند. به عنوان مثال دور نبود زمانی که قیمت هر بشکه نفت 140 دلار بود، اگر فرضاً اتفاقی رخ دهد که دوباره قیمت نفت به 140 دلار برسد، ممکن است بخشی از مشکلات ما به صورت مقطعی حل شود، ولی حتی در این صورت هم ما باید توجه کنیم که چنین موضوعی دائمی نیست.
در صورت تحقق چنین فرضی، افزایش قیمت نفت تا چه حد می‌تواند بر ابرچالش‌ها تاثیر مثبت داشته باشد. چگونه می‌توان مسائل محیط زیست و بحران آب را با درآمدهای نفت تسکین داد؟
باید مسائل را اولویت‌بندی کرد، اما باید توجه داشته باشیم که راه‌حل‌هایی که پیدا می‌کنیم مشکلات جدیدی ایجاد نکنند یا مشکلات سایر بخش‌ها را تشدید نکنند.
یعنی ممکن است اتفاقی بیفتد و ما بتوانیم سال‌های بیشتری را با پارادایم کنونی ادامه دهیم؟ به غیر از منابع نفتی، چه منابع دیگری باقی‌مانده که همچنان هزینه کردن از آنها ممکن باشد؟
فکر نمی‌کنم این اتفاق برای سال‌های زیادی رخ دهد، اما ممکن است بعضاً اتفاق‌هایی بیفتد که حجم ابرچالش‌های ما اندکی کوچک‌تر شود، اما واقعیت این است که به نظر نمی‌رسد بتوانیم با این اتفاق‌های مقطعی ابرچالش‌ها را آن‌طور که باید، کنترل کنیم.