تضاد منافع به مانع اصلی مبارزه با فساد تبدیل شده است
بررسی آسیب‌های امضای طلایی و فساد اداری در گفت‌وگو با ملک‌رضا ملک‌پور
ملک‌رضا ملک‌پور می‌گوید: ما بخش خصوصی قابلی داریم اما نخواسته‌ایم به آنها میدان بدهیم. بخش خصوصی در کشور ما سوابق تاریخی در تولید و صادرات کالا و خدمات به دنیا دارد. دولت ما توانسته است به منابع عظیم نفت و گاز با هزینه پایین دست پیدا کند. اما فقط در یک حوزه مالکیت فکری، بخش خصوصی ظرفیت صادراتی بیشتری از میزان درآمدهای صادراتی نفت و گاز دارد.
بدنه بزرگ دولت، باعث شکل‌گیری نهادها و سازمان‌هایی شده است که مدیران آن با یکدیگر درگیر تضاد منافع شده‌اند؛ از این رو اصلاح ساختار به منظور عاری کردن آن از فساد همواره با موانع جدی مواجه می‌شود. ملک‌رضا ملک‌پور، قائم‌مقام دبیرکل کمیته ایرانی اتاق بازرگانی بین‌الملل (ICC)که تجربه بالایی در زمینه مطالعات مربوط به مبارزه با فساد در ایران و در نظام تجاری بین‌الملل دارد، با اشاره به این تضاد منافع، معتقد است که بخش خصوصی باید نقشی فراگیر و موثر در مبارزه با فساد داشته باشد. ضمن اینکه همراهی دولت برای رسیدن به نتیجه نیز بسیار حائز اهمیت است. به گفته این کارشناس اقتصادی نمونه‌های موفق زیادی در جهان وجود دارد که به ما راه رسیدن به نظام اداری عاری از فساد را نشان می‌دهند اما دستیابی به آن مستلزم رها شدن از حرف و پرداختن به عمل با یک نظام جامع مدیریتی و الگویی با موازین بین‌المللی است.
♦♦♦
فساد اقتصادی و یکی از ریشه‌های آن یعنی وجود امضای طلایی و مجوزهای طلایی در دو سال گذشته بسیار مورد توجه مقامات ارشد دولت، از جمله رئیس‌‌جمهور و معاون اول رئیس‌‌جمهور قرار گرفته است و بارها از لزوم مبارزه با آن سخن گفته شده است. اما به نظر می‌رسد تاکنون نتیجه‌ای قابل توجه حاصل نشده است. به نظر شما این ضعف در عمل ناشی از چیست؟
به طور مشخص پاسخ این است که مبارزه با فساد باید به طور نهادینه و با استفاده از یک نظام مدیریتی مدون باشد. مهم‌ترین مساله در مبارزه با فساد این است که ما یک الگو داشته باشیم. در مورد مبارزه با فساد سخنان زیادی گفته شده اما مهم این است که این مبارزه با چه مدلی صورت بگیرد و براساس چه مکانیسمی با ریشه‌های فساد مانند امضای طلایی مقابله شود. این مکانیسم باید به گونه‌ای باشد که از آن نتایج ماندگاری حاصل شود. تجربه بین‌المللی می‌گوید یکی از دلایل عمده تفوق دولت و فراگیری فساد اداری، کمرنگ بودن نقش بخش خصوصی در یک کشور است. حالا یا بخش خصوصی اصلاً به بازی گرفته نمی‌شود، یا جایی که بازی گرفته می‌شود ظرفیت و توان کافی را از خودش برای نقش‌آفرینی در بلندمدت نشان نمی‌دهد، یعنی این نگاه به ذهن متبادر می‌شود که نگاهش کوتاه‌مدت و در راستای کسب منافع محدود است. این محدود به کشور ما نیست و تجربه بین‌الملل است که دولت پررنگ و بخش خصوصی کمرنگ در کنار یکدیگر هستند. دولت بخش خصوصی را به بازی نمی‌گیرد و در نتیجه قابلیت‌های بخش خصوصی ضعیف می‌ماند. این نتیجه انحصار دولت است. 40 سال است که در دنیا حاکمیت دولتی به حاکمیت شرکتی تبدیل شده است. این حاکمیت ورای مسائل امنیتی است، چون تا شما عنوان حاکمیتی را می‌آورید نگاه‌ها به این سمت معطوف می‌شود که پس مساله امنیت چه می‌شود. ببینید مساله امنیت کاملاً جداست اما اکنون در حوزه‌های مدیریتی و تجاری و اقتصادی، حاکمیت شرکتی در دنیا مطرح و جاری است. نتیجه آن هم شفافیت عمیق‌تر و رهایی بیشتر از فساد بوده است. یکی از دلایلی که می‌بینید در نظام اداری کشورهایی مانند ایران مساله امضای طلایی بسیار جدی است می‌تواند این باشد که بخش خصوصی دست دراز نکرده است.
دولت نفتی رانتیر علاقه‌ای به رشد بخش خصوصی نداشته و اجازه نداده است بخش خصوصی قوت بگیرد، چون با اتکا به درآمدهای نفتی خود را بی‌نیاز از فعالیت و تولید ثروت بخش خصوصی دانسته است. درست است؟
کاملاً درست است. ما بخش خصوصی قابلی داریم اما نخواسته‌ایم به آنها میدان بدهیم. بخش خصوصی در کشور ما سوابق تاریخی در تولید و صادرات کالا و خدمات به دنیا دارد. دولت ما توانسته است به منابع عظیم نفت و گاز با هزینه پایین دست پیدا کند. اما فقط در یک حوزه مالکیت فکری، بخش خصوصی ظرفیت صادراتی بیشتری از میزان درآمدهای صادراتی نفت و گاز دارد. این سخن مستند به آمار و ارقام است. در بخش نرم‌افزار، هنر، کالاهای سنتی و صنایع دستی که مغفول باقی مانده است، توانایی و ظرفیت زیادی برای صادرات وجود دارد که باید به تحقق آن کمک کرد. بسیاری از برنامه‌های بنگاه‌های خارجی برای سرمایه‌گذاری مستقیم در ایران به دلیل مسائلی مانند فساد اداری و امضای طلایی رخ نمی‌دهد. اغلب سرمایه‌گذاران خارجی این مساله را در ذهن دارند که اگر قرار است وارد فعالیت در اقتصاد ایران شوند باید چقدر هزینه برای فساد و مسائل مرتبط به آن کنار بگذارند. متاسفانه این مساله وجود دارد. بعد از برجام و با وجود تمام گشایش‌ها می‌بینید که تمام قراردادهای سرمایه‌گذاری در حوزه نفت و گاز و نهایتاً خودروسازی بسته شده است. چرا ظرفیت‌های بخش خصوصی که بسیار بالاست دیده نشد؟ چون سرمایه‌گذار خارجی به خاطر نظام اداری سنگین و فساد پیچیده در آن ترجیح می‌دهد هزینه‌ای برای ورود نکند. میزان سرمایه‌گذاری خارجی در کشور خودمان را با کشور ترکیه مقایسه کنید. ترکیه در یک سال گذشته تقریباً 10 برابر ما سرمایه خارجی جذب کرده است، ضمن اینکه ما با وجود منابع نفتی موفق شدیم بیش از سه میلیارد دلار سرمایه‌گذاری خارجی مصوب داشته باشیم اما ترکیه بیش از 30 میلیارد دلار جذب سرمایه‌گذاری خارجی داشته است. اگر سیستم شفافی داشته باشیم که سرمایه‌گذار اطمینان داشته باشد سرمایه‌اش حفظ می‌شود و نیازی به پرداخت هزینه‌های سربار برای امضاهای طلایی ندارد، قطعاً سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی افزایش می‌یابد. فسادزدایی و رفع ریشه‌های آن مانند امضای طلایی باید با اجماع همگانی و توافق همه جلو برود. با این همه به نظر می‌رسد حلقه محکمی برای مبارزه عملی با فساد شکل نگرفته و به نوعی این حلقه هنوز متصل نشده است. در نظر داشته باشید که در حال حاضر در نهادهای مهم و زیادی مانند شهرداری‌ها، شرکت نفت، شرکت گاز و... بحث مبارزه با فساد مطرح است و در گزارش مجامع سالیانه هم ارائه می‌شود اما چرا خروجی مثبت و ملموسی از آن دیده نمی‌شود؟ من معتقدم در کنار دست اراده دولت، باید دست مطالبه‌گری بخش خصوصی هم دراز شود و در حقیقت این حلقه اتصال برقرار شود. در بحث فساد من بیش از 50 درصد برای بخش خصوصی نقش قائل هستم.
مقاومت برای اصلاح ساختار فسادانگیز در بدنه میانی دولت است و مدیران میانی علاقه‌ای ندارند که قدرت و سیطره خودشان را از دست بدهند. این مشکل چه راهکاری دارد؟
مشکل اینجاست که در بدنه میانی دولت تضاد منافع وجود دارد و این تضاد منافع مانع از به نتیجه رسیدن اصلاحات ساختاری برای حذف بوروکراسی و مقررات زائد می‌شود. در نتیجه همچنان امضای طلایی و مقررات دست‌وپاگیر وجود دارد. ضمن اینکه در نظر داشته باشید که بدنه بخش خصوصی هم درگیر این تضاد منافع است. گروه‌هایی در بخش خصوصی هم از فرصت‌های رانتی به‌وجود‌آمده به‌واسطه امضاها و مجوزهای طلایی با صرف هزینه، سودهایی کوتاه‌مدت اما قابل توجه می‌برند. از این رو در مقابل اصلاح و شفاف‌سازی هم بدنه دولت مقاومت می‌کند و هم این گروه از بخش خصوصی که در کوتاه‌مدت به منافع هنگفت رسیده است. مدل مبارزه با فساد باید به‌گونه‌ای باشد که این تضاد منافع را بتواند حل کند. عامل فساد همواره هوشمندانه‌تر از عامل مبارزه با فساد رفتار کرده است. عامل مبارزه باید قدرت پیش‌بینی و توان برخورد مناسبی داشته باشد و با همراهی دولت و بخش خصوصی باشد. تجربه مکزیک در این خصوص در پیش روی ماست که بعد به آن بیشتر اشاره خواهم کرد. وقتی مدیری در بدنه دولت و نهادهای حاکمیتی می‌بیند که می‌تواند با یک امضای ساده ده برابر دریافتی ماهانه‌اش را یکجا داشته باشد، به طور حتم در برابر تغییر ساختار مقاومت می‌کند. این مقاومت هم به شیوه‌های غیرمستقیم انجام می‌گیرد نه به صورت مخالفت مستقیم و واضح. تضاد منافع از علل اصلی فساد است. این تضاد منافع باید از بین برود. تا جایی که می‌دانم دولت در این زمینه وارد عمل شده و در حال تهیه لایحه هستند که تضاد منافع داخل دولت از بین برود و بتوان با ابزار حقوقی آن را مرتفع کرد.
علت دوم فساد که در مطالعات بین‌المللی به آن بسیار اشاره شده است، ایجاد فساد برای گرفتن سهم بازار بوده است. این مطالعات نشان می‌دهد تحت عنوان هزینه‌های بازاریابی، پول‌هایی صرف فساد شده است. حتی این هزینه بازاریابی در پروژه‌های مختلف در کشورهای متفاوت را در دفاتر خود وارد می‌کردند و می‌پذیرفتند. یعنی در واقع پولی که بابت فساد و رشوه پرداخت می‌شد هم تحت عنوان هزینه بازاریابی در صورت‌های مالی وارد می‌شد. تا اینکه در سال 1977 حسابرسان موفق شدند تاحدودی جلوی این مساله را با خروج هزینه‌های بازاریابی از سرفصل هزینه‌ها بگیرند. یعنی دیگر بازاریابی به عنوان هزینه محاسبه نمی‌شود و مشمول مالیات است. چون این هزینه‌ها معمولاً بدون سند و تحت عنوان هزینه بازاریابی مطرح می‌شد. برای مبارزه با فساد باید پادزهر تمامی این مفرها را اندیشید و به کار بست.
آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های داخلی دولت را راحت‌تر می‌توان از میان برداشت اما بسیاری از قوانین ما در مجلس تصویب شده است و برای رفع و اصلاح آن نیز باید قوه مقننه را قانع کرد. تعامل با این قوه باید چگونه باشد و چگونه می‌توان آن را قانع کرد؟
در اینکه ما قوانین متورم و مازاد زیادی داریم تردیدی نیست. اما اصلاح آن کاری نیست که بشود سریع و یک‌شبه انجام داد. این باید در قالب یک برنامه مثلاً 10ساله دیده شود. شاید نهادهایی چون شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی و اتاق‌های بازرگانی بتوانند در این مسیر بیشتر و موثرتر به مجلس کمک کنند. قاعدتاً یک دوره چهارساله دولت یا مجلس برای برطرف کردن کامل این مشکل کافی نیست. ما با تورم قوانین و دستورالعمل‌ها مواجه هستیم. زمانی شرایط کشور شرایط زمان جنگ بود از این رو قواعدی به نظام اداری و اقتصادی کشور وارد شد اما بعد از پایان جنگ از بین نرفت و اصلاح نشد. بعدتر دوره سازندگی و بعد دوره تحریم و به تناسب هر کدام از این دوره‌ها قوانین و مقرراتی وضع و اجرا شد اما همه این قوانین همچنان به حیات و اثرگذاری خود ادامه داده‌اند و حتی بر آنها افزوده هم شده است. از نظر من اتاق‌های بازرگانی این ظرفیت را دارند که در این زمینه از نظر کارشناسی کمک کنند. ضمن اینکه اولویت ما باید آزادسازی در حوزه اقتصاد و تجارت باشد. ما می‌توانیم به طور مستند نشان دهیم که چگونه تورم قوانین و مقررات ما را از دسترسی به سهم‌مان در بازارهای جهان باز داشته است. به نمونه کشور عراق توجه کنید که همسایه و هم‌مرز با ماست و از نظر دینی و مذهبی با ما اشتراکات بسیاری دارد. در بازار عراق ما بعد از ترکیه و چین قرار داریم در حالی که چین اصلاً مرز مشترکی با عراق ندارد و ترکیه هم به دلیل ناامن بودن مرزهایش، بخش عمده‌ای از تجارتش با عراق را از طریق مرزهای کشور ما انجام می‌دهد. ما برای صادرات به عراق کف شش میلیارد و سقف 13 میلیارد تعیین کرده‌ایم اما این حجم در سال گذشته از 3 /2 میلیارد دلار فراتر نرفته است. ضمن اینکه خطرات آینده را هم دست‌کم می‌گیریم. وابسته بازرگانی سفارت عراق معتقد بود این کشور تا سال 2018 به عنوان عضو دائم سازمان تجارت جهانی پذیرفته می‌شود و این به معنای جریمه شدن ما در تجارت با این کشور در مقابل سایر رقباست. مساله روند تجاری ما اگر اصلاح نشود ما فرصت‌های بزرگی را از دست می‌دهیم.
یکی از مشکلات ما برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی همین مقررات مازاد و مجوزهای بسیار است که باید اصلاح شود اما توان اصلاح و حذف آن وجود ندارد.
مساله همین است اما برای این کار هم راه‌حل‌های جایگزین وجود دارد. من هفت سال از طرف موسسه استاندارد نماینده ایران در ژنو بودم. در تمام این سال‌ها نماینده سازمان تجارت جهانی را در سخنرانی‌ها ملاقات می‌کردم. یک سال از او پرسیدم چرا پیوستن ایران به این سازمان تا این اندازه زمانبر شده است. او به صراحت گفت کشوری که در سازمان تجارت جهانی، جزو تصمیم‌گیران اصلی است مخالف پیوستن شماست. اما دلیلی ندارد که شما تمام تمرکزتان را روی الحاق به سازمان تجارت جهانی بگذارید. در کنار پیگیری روند درخواست می‌توانید خودتان را با طرف‌های تجاری تطبیق بدهید و از توافق‌نامه‌های تسهیلات تجاری بهره‌مند شوید. دقت کنید که خود سازمان تجارت جهانی هم متوجه شد که صرف پرداختن به مساله تعرفه، باعث رونق تجارت نمی‌شود و باید از ابزار جدیدی به نام موافقت‌نامه تسهیلات تجاری (TFA) سود برد. این ابزار اگر‌چه برای اعضای سازمان تجارت جهانی است اما غیراعضا هم می‌توانند خودشان را با آن تطبیق دهند. این مساله مدیریت بازرگانی خارجی است که مهم است. از سال 2014 روی این ابزار جدید کار کردند. گزارش سازمان تجارت جهانی می‌گوید منافع حاصل از اجرای موافقت‌نامه تسهیل تجارت چندین برابر موافقت‌نامه سازمان تجارت جهانی است. مثال هم آورده است که تا قبل از این موافقت‌نامه تسهیلات تجاری، صادرات در مرز شانگهای هفت روز طول می‌کشید چون سازمان‌های مختلفی مثل قرنطینه، استاندارد و بازرسی باید روی روند کار اعمال مسوولیت می‌کردند اما در حال حاضر با وجود این موافقت‌نامه روند کاری به چهار ساعت کاهش پیدا کرده است. ما هنوز برای تطبیق دادن خودمان با TFA وقت داریم. نکته مهم در مورد این ابزار این است که علاوه بر سازمان تجارت جهانی، اتاق بازرگانی بین‌الملل و سازمان جهانی گمرکات هم در این ابزار دخیل هستند. گمرک‌ها در سراسر جهان و نه فقط در ایران، چکشی عمل می‌کنند. به دلیل اینکه مسوولیت دروازه‌بانی اقتصاد به آنها واگذار شده است، سعی می‌کنند در طی کردن نظام بوروکراتیک بسیار سختگیر باشند و این جزو ماهیت آنهاست. اما سازمان تجارت جهانی موفق شد که با موافقت‌نامه تسهیلات تجاری این معضل را هم برطرف کند. در نتیجه از این نظر هم TFA به حذف فساد و به ایجاد شفافیت بسیار کمک می‌کند. تجربه واقعی و عملی آن هم در دنیا به وفور وجود دارد. رئیس گمرک امارات در همایشی رسمی گفت: هر گونه صادراتی که از امارات انجام می‌شود، دو روز قبل از آن عملیات گمرکی‌اش به پایان رسیده است و در زمان عملیات بارگیری و صدور هیچ کار کاغذی و دولتی و حاکمیتی وجود ندارد. به همین ترتیب هر وارداتی بر اساس موافقت‌نامه تسهیلات تجاری به دوبی انجام شود، قبل از ورود تمام مراحل اداری آن انجام شده و در گمرک جز عملیات تخلیه و حمل هیچ کار دیگری ندارد. این وضعیت را با کشور ما مقایسه کنید و در مورد فساد اداری و امضای طلایی به نتیجه برسید.
در مورد چگونگی پیشرفت مبارزه با فساد در کشور مکزیک هم اشاره‌ای داشتید. چگونه مکزیک موفق به انجام این کار شد؟
مکزیک یکی از کشورهایی بود که در فساد گسترده اداری و امضاها و مجوزهای طلایی زبانزد بود. این کشور 10 سال پیش تصمیم گرفت این روند را متوقف کند. دولت مکزیک هم کاملاً در اجرای این روند همراه و جدی بود. وضعیت به شکلی شد که اگر یک بنگاه در مکزیک می‌توانست گواهینامه مبارزه با فساد دریافت کند از ممیزی وزارت دارایی معاف می‌شد، چون دیگر دولت مطمئن بود که سیستم این شرکت سالم است و اظهاراتش نیازی به راستی‌آزمایی ندارد. این شرکت در گمرک هم از کانال سبز استفاده می‌کند و در سازمان‌های مربوط به کار و تامین اجتماعی نیز در فهرست بنگاه‌های عاری از فساد قرار می‌گیرد. مکزیک برای مبارزه با فساد یک سامانه ملی مانند پلیس 110 ما دارد. یعنی با یک تماس، بدون اینکه به فرد تماس‌گیرنده فشاری وارد شود، با ابزار حقوقی با تضاد منافع، سیستم‌های فسادآور و امضاهای طلایی برخورد می‌شود. بستر حقوقی این کار در مجلس و دولت مکزیک طی این سال‌ها تهیه و با قاطعیت اجرا شده است و اکنون برای نمونه پلیس جرات ندارد وجهی دریافت کند و متخلف را جریمه نکند، یا در شهرداری مذاکره و تعاملی صورت بگیرد و تخطی از یک بند قانونی انجام شود. این طرح نتایج مثبت زیادی برای مکزیک به بار آورده و اکنون مردم هم متقاعد شده‌اند که این سیستم برای آنها اشتغال بهتر، درآمد بیشتر و فرصت‌های برابر ایجاد می‌کند. مکزیک و البته عربستان هم نمونه‌های موفقی در دنیا در مبارزه با فساد هستند. عربستان با قطعیت و جدیت اعلام می‌کند که هر کسی که می‌تواند یک نقطه از فساد در سیستم تجاری و اقتصادی آنها پیدا کند. در حالی که ما اگر بخواهیم وارد این مساله شویم، سازمانی درست می‌کنیم با رئیس و مدیر و کارمند و در کنار تمام دستگاه‌های موازی یک دستگاه دیگر هم برای مبارزه با فساد شکل می‌دهیم. اینجاست که من اصرار دارم باید بخش خصوصی ورود کند. در عربستان کمیسیونی داریم که مسوول گمرک عضو آن است اما بخش خصوصی است که کار را هدایت می‌کند، در امارات متحده عربی بخش خصوصی کار را هدایت می‌کند. دقت کنید که در مراسم تنفیذ ریاست جمهوری به صراحت به دولت توصیه شد که از تصدی‌گری خارج شود، کار را به بخش خصوصی بسپارد و به آن شک نداشته باشد. برای ایجاد اشتغال، درآمدزایی، تولید ثروت، رهایی از فساد و توسعه پایدار باید کار را به بخش خصوصی سپرد.
