حمید آذرمند: افزایش تعهدات برای دولت دوازدهم مشکل‌آفرین است
آدرس نادرست در بدهی‌های دولت
حمید آذرمند می‌گوید: در زمینه ساماندهی بدهی‌ها، دولت یازدهم اقدامات مختلفی را آغاز کرده است. به عنوان مثال یک واحد سازمانی در وزارت امور اقتصادی و دارایی به منظور ثبت و نگهداری متمرکز حساب بدهی‌های دولت ایجاد شده است. علاوه بر آن برای سیال‌سازی بدهی دولت به پیمانکاران طی دو سال گذشته اوراق بدهی برای مبادله در بازار منتشر شده است.
در روزهایی که رسانه‌های منتقد دولت، صحبت از هزینه‌ها و بدهی‌های بالای دولت می‌کنند مهم‌ترین برنامه‌های کاندیداهای مخالف برنامه‌های دولت را وعده پرداخت یارانه بیشتر، کارانه یا تداوم پروژه مسکن مهر تشکیل می‌دهد. حمید آذرمند در گفت‌وگو با تجارت فردا معتقد است صرف بالا بودن نسبت بدهی‌ها به تولید ناخالص داخلی، نمی‌تواند نشان‌دهنده شرایط بحرانی در اقتصاد باشد، بلکه برای تحلیل و مقایسه با دیگر کشورها باید سنجش‌هایی مانند ترکیب و نوع بدهی‌ها، توان بازپرداخت بدهی‌ها از سوی دولت، برنامه زمان‌بندی بازپرداخت بدهی‌ها و وجود ابزارهای مناسب بدهی مورد توجه قرار بگیرد. از نگاه او، مشکل زمانی پیش می‌آید که به عنوان مثال خالص بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی و شبکه بانکی مستمراً افزایش یابد. چراکه این قلم از بدهی دولت، پایه پولی و حجم نقدینگی را افزایش داده و آثار تورمی دارد. این کارشناس اقتصادی در خصوص وعده‌های غیراصولی انتخابات ریاست‌جمهوری تاکید کرد: «اگر دولت دوازدهم بنا داشته باشد با گسترش سیاست‌های حمایتی غیراصولی و افزایش یارانه یا پرداخت کارانه به بیکاران، در ابعاد گسترده‌ای اقدام به افزایش تعهدات و مخارج دولت کند، اقتصاد کشور در آینده‌ای بسیار نزدیک‌تر، با بحران جدی بدهی‌ها و موج نقدینگی مواجه خواهد شد.»
♦♦♦
یکی از خبرگزاری‌های منتقد دولت به نقل از صندوق بین‌المللی پول از افزایش 5 /5برابری بدهی دولت در چهار سال اخیر خبر داده است. آیا چنین افزایشی در بدهی‌های دولت اتفاق افتاده است؟
پیش از ورود به بحث لازم است تاکید شود که تحلیل و تفسیر آمارهای تخصصی نیازمند توجه به نکات ظریفی است که عدم توجه به آنها ممکن است هم تحلیلگر و هم مخاطب را گمراه کند. متغیر بدهی‌های دولت، یک متغیر اسمی است و در آن اثر رشد عمومی قیمت‌ها نهفته است. به بیان ساده‌تر، مقدار اسمی یک متغیر مانند بدهی دولت را نمی‌توان بین دو مقطع زمانی متفاوت، با یکدیگر مقایسه کرد. در چنین مواردی یا باید متغیر اسمی را با یک deflator مناسب تعدیل کرد یا می‌توان متغیر اسمی مورد نظر را بر متغیری مانند تولید ناخالص داخلی یا یک متغیر اسمی مناسب دیگر تقسیم کرد و نسبت آن را مورد تحلیل قرار داد. در تحلیل منتشرشده در خبرگزاری مورد نظر شما، این نکته در نظر گرفته نشده است.
علاوه بر نکته مطرح‌شده، بررسی آمار منتشرشده از سوی صندوق بین‌المللی پول ما را با ابهاماتی مواجه می‌کند. در پایگاه اطلاع‌رسانی صندوق بین‌المللی پول، بدهی ناخالص دولت به قیمت‌های جاری در سال 2014 برابر با 132 هزار میلیارد تومان و در سال 2015 برابر با 471 هزار میلیارد تومان اعلام شده است. چنین جهشی قابل توضیح نیست. به عنوان مثال، یکی از اقلام بدهی‌های دولت، بدهی دولت به سیستم بانکی است. به استناد گزارش بانک مرکزی، در سال 1393، فقط بدهی دولت به سیستم بانکی، رقمی برابر با 119 هزار میلیارد تومان بوده است. از این‌رو مطمئناً رقم اعلام‌شده برای بدهی‌های دولت در سال 1393 و همین‌طور ارقام پیش از آن با کم‌گویی مواجه است. احتمال دارد که صندوق از سال 2015 به بعد، اقلام بیشتری را نسبت به سال‌های قبل برای آمار بدهی‌های دولت پوشش داده است. از این‌رو به نظر می‌رسد سری زمانی بدهی‌های دولت از سال 2015 به بعد با ارقام قبل از آن قابل مقایسه نباشد. برای ما روشن نیست که صندوق بین‌المللی پول از کدام مرجع داخلی، آمارهای بدهی دولت را اخذ کرده است. در این زمینه مناسب است که وزارت اقتصاد بررسی‌ها و پیگیری‌های لازم را انجام دهد. با این حال، با توجه به ارقام اعلام‌شده از سوی مسوولان وزارت اقتصاد، به نظر می‌رسد ارقام منتشرشده برای سال‌های 2015 به بعد، دارای ابعاد واقع‌بینانه‌تری هستند.
به استناد آخرین آمار صندوق بین‌المللی پول، نسبت بدهی‌های دولت به تولید ناخالص داخلی به چه میزان رسیده است، آیا این رقم نسبت به دیگر کشورها رقم قابل توجهی است؟
اگر بخواهیم به آمارهای منتشرشده از سوی صندوق بین‌المللی پول برای سال‌های 2015 به بعد استناد کنیم و رقم نسبت بدهی‌های دولت به تولید ناخالص داخلی را با سایر کشورها مقایسه کنیم، این شاخص در مقایسه با سایر کشورها، چندان بالا نیست. به عنوان مثال در سال 2016 نسبت بدهی‌های دولت به تولید ناخالص داخلی، که در ایران برابر با 35 درصد است، در آمریکا و بریتانیا به ترتیب برابر با 107 و 89 درصد بوده است. این رقم در کشورهای مواجه با بحران نظیر یونان و پرتغال برابر با 181 و 130 درصد است. حتی نسبت مذکور در کشور باثباتی مانند کره جنوبی، برابر با 39 درصد است. بنابراین نمی‌توان در اقتصاد ایران صرفاً از رقم فعلی بدهی‌های دولت، وقوع یک بحران مالی یا یک بی‌انضباطی مالی را استنباط کرد. به عنوان مثال، اگر کشورهایی را که بالاترین نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی را دارند در نظر بگیریم، در جمع آن کشورها هم کشورهایی مانند ژاپن و ایتالیا و سنگاپور قرار دارند و هم کشورهایی مانند زیمبابوه و اریتره و هم کشوری مانند یونان. در این زمینه برای تحلیل و مقایسه کشورها، باید عواملی مانند ترکیب و نوع بدهی‌ها، توان بازپرداخت بدهی‌ها از سوی دولت، برنامه زمان‌بندی بازپرداخت بدهی‌ها و وجود ابزارهای مناسب بدهی مورد توجه قرار بگیرد.
ساختار بدهی‌های دولت از نگاه اقتصادی چیست؟ با توجه به رشد بالای بدهی در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه آیا می‌توان رشد بدهی‌ها را یکی از عوامل ضعف اقتصاد دانست؟
بنا بر تعریف، بدهی بخش عمومی در یک مفهوم وسیع شامل بدهی تمام وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی، صندوق‌های تامین اجتماعی، شهرداری‌ها، شرکت‌های دولتی، بانک مرکزی، بانک‌های دولتی و سایر موسسات مالی دولتی است. این بدهی دربرگیرنده تمامی ابزارهای ایجاد بدهی از قبیل وام، اوراق بدهی، سپرده‌ها، بیمه، ضمانت و حتی برخی تعهدات احتمالی و نظایر آن است. با این توضیح بدهی‌های بخش عمومی در ایران، از اقلامی مانند بدهی دولت به بانک مرکزی و سیستم بانکی، بدهی دولت به شرکت‌ها و پیمانکاران و نظایر آن تشکیل شده است.
افزایش میزان و حجم بدهی‌های بخش دولتی به تنهایی نشان‌دهنده یک بحران مالی برای دولت‌ها نیست. طبیعتاً بدهی‌هایی که مطابق جدول زمان‌بندی بازپرداخت می‌شوند یا در مواردی که بدهی‌های دولتی به ابزارهای مالی مناسب و قابل مبادله در بازار تبدیل می‌شوند، حجم بدهی‌ها مشکلی ایجاد نمی‌کند.
مشکل زمانی ایجاد می‌شود که به عنوان مثال، خالص بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی و شبکه بانکی مستمراً افزایش یابد. چراکه این قلم از بدهی دولت، پایه پولی و حجم نقدینگی را افزایش داده و آثار تورمی دارد. در مورد بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به پیمانکاران نیز، حجم بالای بدهی‌های معوق موجب انجماد منابع مالی شرکت‌ها شده و تبعاتی مانند افزایش بدهی‌های معوق شرکت‌ها به سیستم بانکی را به دنبال خواهد داشت. این مساله نیز سیستم بانکی کشور را دچار مشکلات مضاعف می‌کند.
از نگاه شما عملکرد دولت یازدهم از لحاظ مدیریت بدهی‌ها چگونه بوده است و آیا سیاست‌های در پیش‌گرفته توانسته در این بخش مناسب عمل کند؟
در زمینه ساماندهی بدهی‌ها، دولت یازدهم اقدامات مختلفی را آغاز کرده است. به عنوان مثال یک واحد سازمانی در وزارت امور اقتصادی و دارایی به منظور ثبت و نگهداری متمرکز حساب بدهی‌های دولت ایجاد شده است. علاوه بر آن برای سیال‌سازی بدهی دولت به پیمانکاران طی دو سال گذشته اوراق بدهی برای مبادله در بازار منتشر شده است. این اقدامات را می‌توان برای شروع مثبت ارزیابی کرد.
با این حال با توجه به تعهدات سنگین دولت بابت پرداخت یارانه خانوار، یارانه انرژی و سایر سیاست‌های حمایتی، دولت ناگزیر به افزایش میزان بدهی‌های خود در بودجه‌های سنواتی سال‌های اخیر شده است. در واقع دولت برای حل مشکلات بودجه‌ای خود ناچار به استفاده گسترده از ظرفیت بازار بدهی شده است. این مساله جای نگرانی دارد و برای مواجه نشدن با بحران بدهی‌ها در سال‌های آینده، به‌طور جدی لازم است دولت اقدام به اصلاح ساختار بودجه و مدیریت هزینه‌ها و بازنگری در سیاست‌های حمایتی خود کند.
در همین ارتباط، یکی از روزنامه‌های منتقد دولت، به نقل از صندوق بین‌المللی پول، خبر داده است که دولت یازدهم پرخرج‌ترین دولت ایران بوده است و در چهار سال فعالیت خود 746 هزار میلیارد تومان هزینه داشته است. آیا این موضوع صحیح است؟
در اینجا نیز تکرار مطلب نخست ضروری است. متغیر مخارج دولت، همانند متغیر بدهی‌های دولت، یک متغیر اسمی است. از این‌رو جمع‌زدن مقادیر اسمی مخارج یک دولت و مقایسه آن با دولت قبلی، قطعاً بی‌اعتبار است. به لحاظ آماری، برای اینکه بتوان روند تغییرات مخارج دولت را در سال‌های مختلف مقایسه کرد می‌توان از شاخص نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی اسمی استفاده کرد. بر این اساس، نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی در سال‌های 1394 و 1395 برابر با 9 /17 درصد بوده است. میانگین 10ساله این متغیر برابر با 1 /18 درصد بوده است. آمارها نشان می‌دهد، نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی در سال‌های 1385 و 1387 بسیار بیش از سال‌های دولت یازدهم بوده است.
برخی از رسانه‌ها بالا بودن بدهی دولت را به دلیل افزایش مخارج دولت یازدهم عنوان کردند و بدین طریق، دولت یازدهم را پرهزینه‌ترین دولت تاریخ عنوان کردند. آیا لزوماً هر افزایشی در مخارج دولت به معنی ریخت‌و‌پاش دولت و بی‌انضباطی مالی است؟
باید توجه داشت صرفاً افزایش یا کاهش مخارج دولت، بدون توجه به اجزای آن، قابل تفسیر نیست. در این زمینه تحلیل ساختار و اجزای مخارج دولت، از حجم آن اهمیت بیشتری دارد. در این زمینه به چند نکته اشاره می‌شود. نکته اول اینکه بخشی از پرداخت‌های دولت، پرداخت‌های عمرانی است که افزایش آن می‌تواند منجر به تشکیل سرمایه بیشتر و در نهایت رشد اقتصادی بالاتر شود. البته در اینجا نیز ملاحظاتی وجود دارد. به عنوان مثال عواملی مانند کارایی و اثربخشی سرمایه‌گذاری‌های دولتی، اولویت‌بندی طرح‌های عمرانی، میزان شفافیت و سلامت در اجرای طرح‌های عمرانی و نظایر آن، در کنار حجم پرداخت‌های عمرانی، حائز اهمیت است. به بیان ساده‌تر، لزوماً هر افزایشی در پرداخت‌های عمرانی به معنی بهبود زیرساخت‌های اقتصادی در کشور نیست. در مقاطعی در دوره‌های گذشته و در زمان وفور درآمدهای نفتی، انبوهی از طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام و ناقص، بدون مطالعات اقتصادی کافی آغاز شد که اگر چه به لحاظ آماری موجب افزایش پرداخت‌های عمرانی دولت شد ولی اثری در رشد تولید نداشت. رشد پرداخت‌های عمرانی دولت زمانی قابل دفاع ارزیابی می‌شود که به شکلی موثر و کارا منجر به توسعه زیرساخت‌های اساسی کشور شود.
نکته دوم اینکه، بخشی از پرداخت‌های دولت، به عنوان پرداخت‌های انتقالی طبقه‌بندی می‌شوند. بخشی از پرداخت‌های حمایتی و یارانه‌ای دولت در این گروه دسته‌بندی می‌شود. این‌گونه پرداخت‌ها، فشار بر بودجه عمومی را افزایش می‌دهد و منشأ کسر بودجه و در نهایت افزایش بدهی‌های دولت می‌شود بی‌آنکه آثار پایدار بر رشد اقتصادی و افزایش رفاه خانوار داشته باشد. طبیعتاً اگر افزایشی در مخارج دولت از این محل حاصل شود، نمی‌توان آن را یک سیاست بلندمدت و قابل دفاع ارزیابی کرد.
بخش دیگری از پرداخت‌های دولت نیز هزینه‌های جاری دولت است. هزینه‌های جاری دولت پرداخت‌هایی مانند جبران خدمت کارکنان دولت، خرید کالا و خدمت و امثال آن را شامل می‌شود. در اینجا نیز عواملی نظیر تصدی‌گری دولت، بزرگ بودن دولت، بهره‌وری پایین بخش دولتی و نظایر آن، که به‌طور ساختاری از گذشته وجود داشته است، موجب بالا رفتن مخارج دولت می‌شود.
با این توضیحات، افزایش یا کاهش مخارج دولت، به تنهایی بیانگر کارایی دولت یا بی‌انضباطی مالی دولت نیست و لازم است در طی هر دوره، ساختار مخارج دولت به دقت تحلیل و مورد قضاوت قرار گیرد.
در ایام انتخابات، در حالی که رسانه‌های منتقد دولت از رقم بالای بدهی‌ها و هزینه‌های دولت انتقاد می‌کنند، نامزدهای رقیب دولت فعلی، از اعطای یارانه یا کارانه چندبرابری یا به جریان انداختن مسکن مهر صحبت می‌کنند، آیا در خصوص این رویکرد تناقض دیده نمی‌شود؟ آیا بخشی از بدهی قابل توجه دولت به بانک‌ها و پیمانکاران به دلیل سیاست‌های حساب‌نشده قبل نبوده است؟
سوال بسیار مهمی است. منشأ بخش عمده‌ای از بدهی‌های انباشته دولت و حتی رشد فزاینده نقدینگی، سیاست‌هایی است که تعهداتی بیش از توان مالی دولت بر بودجه عمومی تحمیل می‌کنند. این‌گونه تعهدات در اثر اجرای سیاست‌هایی نظیر پرداخت یارانه مستقیم به خانوار، طرح مسکن مهر، خرید تضمینی گندم، پرداخت یارانه به حامل‌های انرژی، طرح بنگاه‌های زودبازده و نظایر آن ایجاد شده است. منابع مورد نیاز این‌گونه سیاست‌ها در ابعادی است که از محل درآمدهای دولت تامین نمی‌شوند و از این‌رو تامین منابع مورد نیاز این‌گونه طرح‌ها، با یک وقفه، در نهایت منجر به افزایش بدهی دولت و یا در موارد دیگر افزایش نقدینگی می‌شود. در حال حاضر نیز بخشی از حجم بدهی‌های انباشته دولت، ناشی از تعهدات ایجاد‌شده در دولت قبل یا ناشی از تامین مالی سیاست‌های پایه‌گذاری‌شده در دولت قبل است. به عنوان مثال، تصمیم دولت یازدهم به تداوم پرداخت یارانه نقدی منجر به عدم توازن بودجه عمومی شده و دولت را ناچار کرده است برای جبران آن به ایجاد بدهی و فروش اوراق در ابعاد وسیع متوسل شود. علاوه بر بازپرداخت اصل بدهی‌ها، تعهد دولت به پرداخت سود اوراق نیز، مشکل تعهدات دولت را به‌طور مضاعف افزایش می‌دهد. در صورت ادامه این روند، حجم بدهی‌های انباشته دولت مستمراً افزایش یافته و می‌تواند دولت را در سال‌های آینده با چالش بازپرداخت بدهی‌ها مواجه کند. آنچه گفته شد، تبعات ادامه روند فعلی است. اگر دولت دوازدهم بنا داشته باشد با گسترش سیاست‌های حمایتی غیراصولی و افزایش یارانه یا پرداخت کارانه به نیروی کار، در ابعاد گسترده‌ای اقدام به افزایش تعهدات و مخارج دولت کند، اقتصاد کشور در آینده‌ای بسیار نزدیک‌تر با یک بحران جدی بدهی‌ها و موج نقدینگی مواجه خواهد شد. تبعات چنین سیاست‌هایی، وقوع ابرتورم و بی‌ثباتی شدید اقتصاد کلان خواهد بود. نظیر چنین تورمی را در ونزوئلا شاهد هستیم.
به بیان صریح‌تر باید گفت به استناد مطالعاتی که اخیراً انجام شده است، اقتصاد کشور حتی توان ادامه شیوه فعلی پرداخت یارانه خانوار، پرداخت یارانه انرژی و نظایر آن را ندارد. بدیهی است که هرگونه افزایش تعهدات دولت، تا چه حد می‌تواند آینده کشور را دچار تهدید کند. دولت دوازدهم با هر ابتکار و خلاقیتی که بخواهد اقدام به افزایش تعهدات خود برای پرداخت یارانه بیشتر و تداوم سیاست‌های حمایتی غیراصولی کند، بی‌تردید آینده کشور را دچار مخاطرات جدی خواهد کرد.
