عواید رشد هنوز به فقرا نرسیده است
بررسی علل رشد فقر در گفت‌وگو با جواد صالحی‌اصفهانی
جواد صالحی‌اصفهانی می‌گوید: در ایران از طریق دو سازمان کمیته امداد و بهزیستی به نوعی افراد فقیر شناسایی می‌شوند و دیگر شما نیازی به خط فقر ندارید بلکه یک سیستم پیچیده‌ای برای شناسایی افراد وجود دارد و دولت هیچ‌وقت لازم ندیده خط فقری را تعریف کند. چراکه آن خط فقر در سیاست فقرزدایی تاثیری ندارد.
رئیس کمیته امداد می‌گوید فقر در حال افزایش است، سیاست‌های ناکارآمد سیاستگذاران یا کم‌کاری‌های نهادهای متولی باعث شده که یک مقام مسوول از رشد فقر سخن بگوید؟ چرا با وجود مثبت شدن روند رشد اقتصادی در سال‌های اخیر همچنان باید نگران رشد فقر در کشور بود؟ جواد صالحی‌اصفهانی، استاد اقتصاد دانشگاه ویرجینیاتک، می‌گوید: «به جای اینکه به دنبال تنها یک مقصر اصلی باشیم باید وجود شوک‌های خارجی را قبول کنیم، ضمن اینکه باید دولت را در ایجاد پوشش حمایتی مسوول دانست. اگر شوک اقتصادی رخ داده و عده‌ای زیر خط فقر رفته‌اند، باز مسوولیت کمک به فقرا با دولت است.» در همین حال صالحی‌اصفهانی به روند ناهمگون توزیع عواید ناشی از رشد اقتصادی اشاره و بیان می‌کند: «در یکی دو سال اخیر با وجود اینکه اقتصاد ایران یک تکان قابل توجهی خورد اما سیستم اقتصادی ایران هنوز نتوانسته این پول را به طبقات پایین‌دست جامعه برساند.»
♦♦♦
طبق پژوهشی که از سوی موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی انجام شده، تاکنون برای خط فقر ۹۷۵ عدد از سوی مراجع رسمی و غیررسمی در کشور عنوان شده است. چرا تعریف و معیار واحدی از فقر مطلق در ایران نداریم؟
در ایران همیشه از نظر سیاستگذاری نگاه به فقر با کشورهایی که خط فقر دارند متفاوت بوده است. سیاست فقرزدایی کشورهایی که خط فقر دارند بر مبنای همان مبلغی است که به عنوان خط فقر تعریف می‌شود. این کشورها سیستم مالیاتی‌ای هم دارند که طبق آن از درآمد افراد آگاه می‌شوند و طبق قانون وقتی فردی درآمدی کمتر از خط فقر اعلامی داشته باشد از کمک مالی دولت بهره‌مند می‌شود. در دوره‌ای در آمریکا مالیات بر درآمد منفی (Negative income tax) وجود داشت که یک نوع یارانه به فقرا محسوب می‌شد و اگر فردی درآمدی کمتر از خط فقر داشت به جای پرداخت مالیات به دولت، از دولت پولی هم دریافت می‌کرد. امتیاز اصلی این سیاست این است که چنانچه ازدیاد درآمد یک فرد فقیر از کسب‌وکار، او را به بالای خط فقر ببرد، او همه یارانه‌اش را از دست نمی‌دهد و بدین ترتیب انگیزه لازم برای خروج از فقر را دارد.
اما در ایران به خصوص پس از انقلاب اسلامی این دید وجود داشته که از طریق دو سازمان کمیته امداد و بهزیستی به نوعی افراد فقیر شناسایی شوند (حالا یا خود افراد فقیر به این سازمان‌ها مراجعه می‌کنند یا اینکه این خانوار از سوی همسایه و آشنا به کمیته امداد معرفی می‌شوند). در این شرایط دیگر شما نیازی به خط فقر ندارید بلکه یک سیستم پیچیده‌ای برای شناسایی افراد وجود دارد و به همین دلیل دولت هیچ‌وقت لازم ندیده که خط فقری را تعریف کند. چراکه آن خط فقر در سیاست فقرزدایی تاثیری ندارد.
از جهت دیگر خیلی از اقتصاددانان برای اینکه فقر را اندازه‌گیری کنند خودشان خط فقری را تعیین کرده‌اند. بالاخره در ادبیات فقر موضوعی به اسم خط فقر و انواع متدولوژی تعیین خط فقر وجود دارد که قدیمی‌ترین آن همان احتساب خط فقر با در نظر گرفتن میزانی از مصرف کالری بود. این روش هرچند در جهان کمتر استفاده می‌شود، به‌خصوص در کشورهای با سطح درآمد سرانه ایران، اما این روش هنوز در ایران مورد استفاده قرار می‌گیرد و پژوهشگران و اقتصاددانان ایرانی پس از تعیین خط فقر، درصد فقرا را اعلام می‌کنند. البته آنها چون هیچ نوع مسوولیتی برای پرداخت مبلغی به فقرا ندارند، نگران این نیستند که اگر خط فقر را خیلی بالا بگیرند و مثلاً سهم این فقرا به 40 درصد از جامعه هم برسد، در اختصاص بودجه به آنها دچار مشکل شوند. در واقع یک نوع عدم مسوولیت است که باعث شده هرکسی خط فقر را به هر میزان که می‌خواهد تعیین کند. معمولاً افراد مایل هستند این خط فقر را بالاتر در نظر بگیرند که مردم به آنها خرده نگیرند. گاهی هم موضوع سیاسی می‌شود، برای بد جلوه دادن کارکرد یک دولت. من در مطبوعات خارج این نوع غلوها را در مورد فقر در ایران زیاد می‌بینم. به‌طور مثال یک استاد ایرانی مقیم سوئد در نیویورک‌تایمز ماه پیش درصد فقر را با استناد به نوشته یک اقتصاددان مقیم ایران ۴۰ درصد اعلام کرد.
اما در مجموع توجه کنید هدف تعیین خط فقر این نیست که یک زندگی معمولی و عادی برای فقرا ایجاد شود. این رقم به نوعی تعیین می‌شود که افراد بتوانند با حداقلی از درآمد سلامت جسمی و روحی خود را در دوره کم‌پولی حفظ کنند، و مثلاً اگر کم‌پولی آنها به علت بیکاری است توانایی بازگشت به بازار کار را داشته باشند. نکته مهم دیگر در تعیین خط فقر این است که جامعه پرداخت چنان مبلغی از بودجه عمومی دولت را بپذیرد، نه اینکه با همت عالی از جیب دیگران ببخشند. در ایران خط فقرهای غیررسمی معمولاً این دو نکته را رعایت نمی‌کنند.
در مورد روند فقر در ایران فکر می‌کنید سیاست‌های ناکارآمد سیاستگذاران یا کم‌کاری‌های نهادهای متولی باعث شده که رئیس کمیته امداد بگوید فقر در حال افزایش است؟
در این مورد نیاز است که دو توضیح بدهم. یکی اینکه برای اندازه‌گیری روند فقر باید نظام ثابتی وجود داشته باشد. اینکه افراد خودشان هر طور که می‌خواهند خط فقر را اندازه‌گیری کنند در تحلیل و ارزیابی روند دچار مشکل می‌شوند. چراکه اکثراً، به خصوص آنها که از طریق محاسبه کالری به خط فقر دست پیدا می‌کنند، از خط فقر ثابتی در طول زمان استفاده نمی‌کنند. چراکه در روش کالری دقت در تعیین خط فقر آنقدر پایین است که امکان دارد فرد پژوهشگر یک سال خط فقر را سه دلار در روز در نظر بگیرد و سال بعد بدون آنکه مطلع باشد خط فقر را چهار دلار در روز محاسبه کند و بعد بگوید درصد فقر افزایش یافته است. این در حالی است که اگر خط فقر را مثلاً همان سه دلار در نظر می‌گرفت میزان فقر بالا نرفته بود. بنابراین برای تعیین روند، داشتن خط فقری که در طول زمان ثابت است خیلی اهمیت دارد.
نکته دوم در مورد اینکه مقصر کیست باید بگویم ایران شش سال است در یک بحران اقتصادی قرار گرفته و مسوول آن را به سادگی نمی‌توان تعیین کرد. یعنی می‌توانیم بگوییم مثلاً آمریکا مقصر است چون تحریم‌هایی را وضع کرده یا اینکه بگوییم مقصر اصلی کاهش قیمت نفت است. به جای اینکه به دنبال تنها یک مقصر اصلی باشیم باید وجود شوک‌های خارجی را قبول کنیم، ضمن اینکه باید دولت را در ایجاد پوشش حمایتی مسوول دانست. اگر شوک اقتصادی رخ داده و عده‌ای زیر خط فقر رفته‌اند، باز مسوولیت کمک به فقرا با دولت است.
آیا راهکار مواجه شدن با فقر افزایش بودجه نهادهای کمک‌کننده و کمک‌های مردمی است یا اصلاح سیاست‌های کلان اقتصادی؟
پیش از پاسخ دادن به این سوال، دو نکته به توضیحات قبلی باید اضافه کنم. اول اینکه اقتصاد ایران به گونه‌ای است که وقتی رشد اقتصادی دارد، عواید این رشد اقتصادی همیشه به طور مساوی بین اقشار جامعه تقسیم نمی‌شود. اخیراً در یک بررسی این را نشان داده‌ام که در سال ۱۳۹۵ که ما رشد اقتصادی 11درصدی داشتیم، پایین‌ترین دهک جامعه از این رشد اقتصادی بهره‌ای نبرده بود. در اقتصاد ایران وقتی یک شوک خارجی مثبت وارد می‌شود (مثلاً افزایش قیمت نفت یا اجرای برجام) منابعی از خارج به دست دولت می‌رسد که استفاده آنها رونق اقتصادی به همراه دارد. منتها عواید این رونق اقتصادی به صورت قطره‌ای از تهران و اقشار ثروتمند شروع می‌شود و دیرتر به شهرهای کوچک و روستاها و اقشار ضعیف می‌رسد. بنابراین رشد اقتصادی در ایران همواره در ابتدای کار روند ناهمگونی دارد و ابتدا به افراد دهک دهم می‌رسد و بعد به کارمندان و سپس به دست اقشار ضعیف می‌رسد. یعنی بالاخره به دست آنها می‌رسد اما ممکن است یک یا دو سال بعد این اتفاق بیفتد. در یکی دو سال اخیر هم با وجود اینکه اقتصاد ایران یک تکان قابل توجهی خورد اما سیستم اقتصادی ایران هنوز نتوانسته این پول را به طبقات پایین‌دست جامعه برساند.
نکته دوم مربوط به سیاست دولت آقای روحانی است. این دولت سیاست مبادله یارانه انرژی با یارانه نقدی را خیلی کم‌بها در نظر گرفته و من فکر می‌کنم یکی از سیاست‌های خیلی خوبی که تاکنون در اقتصاد ایران اجرا شده همین سیاست است. یعنی ما باید همیشه سعی کنیم یارانه انرژی را به صفر برسانیم و درآمد ناشی از آن، یا بخشی از آن را بین مردم تقسیم کنیم. حال اگر این پول را به شرط فقیر بودن افراد به آنها پرداخت کنیم ممکن است مشکل انگیزه برای کار به وجود بیاید. در همه جوامع یک مشکل انگیزه‌ای مالیات وجود دارد که وقتی شما برای کمک به اقشار ضعیف از سایرین مالیات می‌گیرید، انگیزه فعالیت اقتصادی مالیات‌دهنده‌ها را کم می‌کنید. در اینجاست که اهمیت تبدیل یارانه انرژی به یارانه نقدی مهم می‌شود. چون به جای آثار منفی مالیات، اثرات مثبت مصرف بهینه انرژی را خواهیم داشت. از طرف دیگر برای اینکه انگیزه کار برای افراد فقیر هم از بین نرود، نباید به یک فرد فقیر بگویید تا زمانی که فقیر هستی به تو پول می‌دهیم اما به محض اینکه بیشتر از خط فقر درآمد کسب کردی یارانه‌ات قطع می‌شود. در این صورت مثل این است که مالیات بر درآمد 100درصدی برای درآمد نزدیک به خط فقر وضع کنید. یعنی اگر فرد شغلی پیدا کند که هزار تومان بیشتر از درآمد قبلی‌اش باشد دولت آن مبلغ را از سهمیه‌ای که به او می‌دهد کم می‌کند و به نوعی مالیات 100درصدی وضع کرده که انگیزه کار را کاملاً از بین می‌برد.
یا باید یارانه‌ای مساوی به همه بدهند یا اینکه شیب آن، آنقدر کم باشد که اثر آن روی انگیزه ناچیز باشد. یعنی گفته نشود یک مبلغ به معنای خط فقر است و اگر عددی بیشتر از خط فقر کسب کردی ما از یارانه‌ات کم می‌کنیم. این را می‌توان با یک نظام هوشمند تنظیم کرد که هرچه درآمدی بالا می‌رود به میزان کمتر از آن از مبلغ یارانه کاسته شود.
اما در مورد اینکه چگونه با فقر مبارزه کنیم ابتدا باید بگویم دولت باید منابع آن را تامین کند. فکر می‌کنم تامین آن از طریق کمک‌های مردمی روش مناسبی است اما وقتی شوک اقتصادی اتفاق می‌افتد درآمد آن نهادهای خیریه هم کاهش می‌یابد. بنابراین متولی اصلی که منبع پول برای فقرا را تامین کند، دولت است. حال اینکه چگونه این پول را بدهد نیاز به توضیح بیشتری دارد.
ما دو نوع فقیر داریم. افراد بیکار و افرادی که قابلیت کار کردن ندارند. کمیته امداد برای توجه به گروه دوم امتیاز زیادی دارد و بهتر هم است که حمایت از این گروه را برعهده کمیته امداد بگذارند. اما فقر از نوع اول مربوط به افرادی است که می‌توانند کار کنند اما در آن شرایط کار برای آنها وجود ندارد یا منبع درآمد آنها به واسطه اتفاقاتی مانند خشکسالی قطع شده است. به نظرم بهتر است دولت، یعنی بهزیستی از این گروه‌ها حمایت کند. درست است که اگر پول بیشتر به کمیته امداد بدهند، این نهاد بهتر می‌تواند به وضعیت فقرا رسیدگی کند اما من فکر نمی‌کنم پول دادن به همه فقرا از یک منبع کار درستی باشد. اگر نهادی که از ناتوانان جسمی و سالخوردگان حمایت می‌کند، از کسانی که شغل خود را از دست می‌دهند هم حمایت کند، به نوعی کاهش اعتبار اجتماعی برای آن گروه بیکارشده خواهد بود.
من فکر می‌کنم از نظر نحوه پرداخت، آن روشی که در دولت دهم اجرا شد و پول مستقیم به حساب افراد واریز می‌شد و آنها بدون مراجعه به نهادی می‌توانستند از یارانه بهره ببرند خیلی مناسب بود، زیرا کمتر با تحقیر اجتماعی همراه بود. من نظام پرداختی از طریق پرداخت دستگاه‌های خودپرداز (ATM) را خیلی می‌پسندم و فکر می‌کنم اصولاً کوتاه‌تر شدن دست دولت در پرداخت به سلامت نظام پرداختی کمک می‌کند.
با توجه به اهمیتی که شما برای نقش نهادهایی مانند کمیته قائل شدید می‌خواهم اشاره کنم به گفته رئیس کمیته امداد که 90 نفر از کارکنان کمیته امداد در آخرین انتخابات مجلس تخلف داشته‌اند. آیا در این شرایط می‌توان امیدوار بود مردم به چنین نهادهایی اعتماد کنند؟
این‌گونه مشکلات اهمیت روش پرداخت مساوی و مستقیم از محل درآمد حاصل از فروش انرژی در داخل کشور را بیشتر روشن می‌کند. این را هم اضافه کنم اگر پرداخت مساوی مطلوب نیست، پرداخت با شیب ملایم مالیات ضمنی هم مشکل انگیزه‌ای را کم می‌کند. در این صورت یک سازمان دولتی باید متولی تدوین و اجرای آن باشد. پیدا کردن این فرمول و تعیین اینکه هرکدام از افراد در کجای این فرمول قرار دارند باید در دست دولت باشد. من فکر نمی‌کنم کمیته امداد باید این کار را انجام دهد. چون از یک طرف به شناخت سطح درآمدی و از یک طرف هم به پرداخت به افراد مربوط می‌شود. کار کمیته امداد از این نظر باارزش است که سعی می‌کند افرادی را در مناطق دورافتاده شناسایی کند که ممکن است خودشان به علت عزت نفس نمی‌خواهند به دولت برای اخذ کمک مراجعه کنند. به نظرم این وظیفه مهمی است و این کار را کمیته امداد بهتر از بهزیستی می‌تواند انجام دهد.
البته من با اینکه درآمدهای ناشی از اصلاح قیمت حامل‌های انرژی را به کمیته امداد بدهیم موافق نیستم، برای اینکه آن مبلغ باید یک حالت غیرخیریه‌ای داشته باشد و افراد باید بتوانند با عزت نفس این مبالغ را دریافت کنند. به دلیل اینکه مردم صاحب درآمدهای نفتی و گازی کشور هستند و اگر دولت این منبع را به طور نامساوی از طریق یارانه انرژی به مردم پرداخت می‌کند جدای از ضررهایش به محیط زیست و اشتغال، کار غیراخلاقی است.
اکنون شاید روزی هفت میلیون بشکه نفت و گاز در ایران استخراج و یک‌سوم آن به خارج صادر و بقیه در داخل مصرف می‌شود. اگر از این میزان یک میلیون بشکه یعنی یک‌هفتم آن را به صورت مستقیم به مردم بدهند بعید می‌دانم مشکل اقتصادی بزرگی به وجود بیاید. چون مردم بالاخره پول‌ها را حرام نمی‌کنند. شاید از دولت هم بهتر هزینه کنند. اعتقاد من بر این است که باید در نظام پولی دولت این مساله را در نظر گرفت که دولت نمی‌تواند برای تمام پول نفت تصمیم بگیرد، برای اینکه شش دهه است دولت چنین کاری را انجام می‌دهد و کارهای عمرانی هم می‌کند و در عین حال مردم هم درست فهمیده‌اند بهترین مدرسه‌ها و راه‌ها در مناطقی مثل شمال شهر تهران و بدترین آنها در مناطق دورافتاده از پایتخت ساخته شده است. یعنی متولی بودن دولت برای اینکه درآمد نفت و گاز به صورت مساوی برای مردم خرج شود و در سرمایه‌گذاری‌های دولت به سهم یکسان مردم توجه شود مورد خدشه است. یک‌هفتم از این منابع را می‌توانند به صورت مساوی (تا زمانی که شناخت از فقرا به صورت دقیق صورت نگرفته) و به صورت ماهانه به مردم پرداخت کنند. اکنون مشکل بزرگ عدم شناخت فقرا نیست بلکه عدم افزایش قیمت انرژی است که دولت فکر می‌کند با افزایش قیمت انرژی به مردم صدمه وارد می‌شود. به‌طور مثال ما روزانه 25 درصد از یارانه بنزین را که تخمین می‌زنم حدود ۱۰ میلیون دلار است به دهک بالای جامعه اختصاص می‌دهیم (طبق آمارهای بودجه خانوار) و تنها دو درصد آن به دهک پایین جامعه می‌رسد. به عقیده من این اصلاً قابل قبول نیست که ثروت ملی را این طور نامتوازن تقسیم کنیم.
علاوه بر دو گروه فقرای مورد اشاره شما، ما با شاغلان فقیر نیز مواجهیم. به نظر شما برای این گروه چه حمایت‌ها و سیاستگذاری‌هایی نیاز است؟
من فکر می‌کنم بحث شاغلان فقیر یک مقوله مهم است و اینکه فقرا باید تشویق به شاغل شدن شوند، ولو نه‌تمام وقت کار بسیار مناسبی است. بنابراین باید این گروه را شناسایی کرد و نباید به آنها این طور نگاه کرد که چون شغلی دارند یارانه نگیرند. مهم‌ترین مساله در نظام یارانه حفظ انگیزه کار است. به‌علاوه چون ما یک نظام مالیاتی که از درآمد عموم افراد آگاهی داشته باشد نداریم، پرداخت شرطی مشکلات بزرگی دارد.
