تاریخ انتشار:
پیش زمینه‌های بازگشت سازمان مدیریت در گفت‌وگو با محمدحسین شریف‌زادگان
احیای سازمان در گرو انتخاب دولتی شایسته‌سالار
محمدحسین شریف‌زادگان مدرک دکترای توسعه اقتصادی و برنامه‌ریزی منطقه‌ای از انگلستان دارد.
محمدحسین شریف‌زادگان مدرک دکترای توسعه اقتصادی و برنامه‌ریزی منطقه‌ای از انگلستان دارد. او در کابینه دوم دولت اصلاحات به وزارت رفاه و تامین اجتماعی رفت که به تازگی تاسیس شده بود. شریف‌زادگان در این گفت و گو به بازخوانی وظایف سازمان مدیریت و بودجه و سپس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی می‌پردازد و سپس مصادیقی برای وظایف سازمان بیان می‌کند. او همچنین تاکید خاصی بر تعامل میان دولت و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی دارد و معتقد است در این شرایط است که می‌توان سازمان را بار دیگر احیا کرد.
سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از 60 سال پیش به این طرف، با تحولات بسیاری در ساختار خود مواجه بوده است. آخرین باری که این سازمان مشمول تغییر ساختار شد در سال 1385 بود. از نظر شما این تغییر ساختار به انحلال سازمان انجامید یا اینکه به کارکرد این سازمان کمک کرد؟
این درست است که از نظر حقوقی سازمان مدیریت منحل و جایگاه آن در سطح معاونت رئیس‌جمهور کاهش داده شد اما به اعتقاد من این موضوع اهمیت زیادی ندارد، آنچه مهم است تغییر کارکرد سازمان مدیریت و بودجه و کاهش شدید آن بود.
این کاهش کارکرد از چه منظری قابل طرح است؟
ببینید مهم‌ترین وظایف سازمان مدیریت یعنی بودجه‌ریزی، نظارت بر تدوین بودجه، تدوین برنامه‌های میان‌مدت و بلندمدت و تهیه نظام فنی بوده است. با تغییرات سازمان، وظایف آن هم تغییر کرد. بودجه‌ریزی به شکل ناقصی همچنان در سازمان انجام شد. اما نظارت بر تدوین بودجه از بین رفت. تدوین برنامه‌های توسعه‌ای کاملاً فراموش شد و فقط تهیه نظام فنی است که کم و بیش در حیطه اختیارات سازمان ماند. استقلال سازمان از بین رفت. در حالی که فلسفه تشکیل سازمان مدیریت، مستقل بودن آن از دولت بود. در سال‌های 1353-1352 که درآمدهای نفتی چند برابر شد برنامه پنجم عمرانی در این سازمان تدوین شد. وقتی ایران به درآمد بالای نفتی دست پیدا کرد؛ تصمیم گرفته شد که مستقیماً این درآمدها هزینه شود. یعنی نوعی توسعه آمرانه که از بالا قرار بود بر ظرفیت‌های اقتصادی، اداری، زیربنایی و حتی حمل و نقل که هیچ کدام گنجایش این میزان بودجه را نداشت. بنابراین همان زمان سازمان مدیریت با این برنامه‌های آمرانه مخالفت کرد. در مقابل به «رویکرد کمونیستی» متهم شد. این نشان می‌دهد که سازمان می‌تواند نقش مستقلی داشته باشد.
این رویکرد در پس از انقلاب هم وجود داشت؟
بعد از انقلاب هم همین‌طور بود. در زمان جنگ بارها میان سازمان مدیریت و دولت اختلاف نظر ایجاد شد. بعد از جنگ هم همین‌طور بود. نظرات سازمان مدیریت الزاماً نظرات رئیس دولت نبود. البته روسای دولت هم این را می‌پذیرفتند که نهادی باید باشد که به طور مستقل راجع به مقوله توسعه کار کند. سازمان مدیریت در آن زمان نقش یک «منتقد» را داشت. منتقدی که یک فرآیند برنامه‌ریزی، علمی و کارشناسی دارد و چشم‌اندازهای آینده را می‌بیند. از همه مهم‌تر سازمان مدیریت تنها دستگاهی در ایران بود که برای هر فعالیتی که در کشور اتفاق می‌افتاد وظیفه نظارت و کنترل را بر عهده می‌گرفت. در حال حاضر معاونت نظارت راهبردی وجود دارد که هم برنامه می‌نویسد و هم نظام فنی را مطالعه می‌کند. قطعاً سازمان مدیریت برای خود مشکلاتی داشت؛ اما این مشکلات در سطحی نبود که به خاطر آن سازمان منحل شود یا تغییر ساختار دهد.
در بحث برنامه‌ریزی و برنامه‌نویسی، یکی از بزرگ‌ترین انتقادهایی که به سازمان مدیریت می‌شد؛ نبود نگاه کاربردی در برنامه‌نویسی بود. جنابعالی این رویکرد انتقادی را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
ببینید جایگاه بسیاری از سازمان‌ها در کشورهای در حال توسعه ناکارآمد است. اما برای کاستن از ناکارآمدی «استراتژی» نوشته شد. یعنی به جای برنامه‌های جامع، برنامه‌های استراتژیک تدوین شد. کشورهایی که اقتصاد مبتنی بر نفت دارند و به اصطلاح «رانتیر» هستند؛ 60 تا 70 درصد از درآمدهای عمومی خود را از منابع نفتی تامین می‌کنند. در ایران علاوه بر وجود «دولت رانتیر» یک دولت ویژه‌خو‌ار نفتی شکل گرفته است. در حالی که درآمد نفت به دلیل وابستگی به بازار بین‌الملل با ناپایداری‌هایی مواجه می‌شود. چون بازار بین‌الملل به عواملی وابسته است که غیر‌قابل پیش‌بینی است. چنان که در ایران ظرف30 سال گذشته نفت بشکه‌ای 6، 7 دلاری تا نفت بشکه‌ای130، 140 دلاری وجود داشته است. این درآمدها می‌تواند سرمنشاء تغییرات عمده‌ای باشد. در این شرایط که همواره درآمدهای نفتی ناپایدار است؛ باید نوع برنامه‌ریزی نیز تغییر کند. یکی از وظایف مهم دستگاه‌های برنامه‌ریزی و همین سازمان مدیریت و بودجه، «تخصیص منابع» بوده است. تخصیص منابع به معنای آن است که بر مبنای روش‌های علمی، پروژه‌های توسعه‌ای، با توجه به بودجه موجود پوشش داده شود. چون منابع محدود است. بزرگ‌ترین کار سازمان مدیریت این بود که پول را در برنامه‌هایی تزریق می‌کرد که بازده بالا داشت. مثلاً با توجه به پیشرفت پروژه‌ها، میزان بودجه‌دهی به آنها را کم و زیاد می‌کرد. این یک کارکرد علمی و تجربه بسیار پیچیده‌ای است که سازماندهی بسیار گسترده و وسیعی نیاز دارد. در کشوری مانند ایران که درآمدهای نفتی ناپایدار دارد، توجه به تخصیص منابع یک موضوع حیاتی است. اصلاً ضرورت برنامه‌ریزی به این دلیل است که بتوان تخصیص منابع را در سطح درستی انجام داد. طبیعتاً در بلندمدت مثلاً 20، 30 سال آینده باید از میزان نظارت و دخالت دولت در اقتصاد کاست و اقتصاد را آزادتر کرد. در واقع باید اقتصاد را به تدریج به تعاملات بخش خصوصی سپرد. اینجاست که نقش دولت پررنگ‌تر می‌شود. قاعدتاً باید یک دولت توسعه‌گرا، هوشیار و دانش‌بنیان وجود داشته باشد که برای آینده کشور بتواند از منافع مقطعی خود گذر کند و قدرت خود را بیشتر تفویض کند. این مشخصه دولت‌های توسعه‌گراست. در این نوع دولت‌ها، برنامه‌ریزی در خدمت نهاد‌سازی است تا در آینده وظایف دولت کمتر و نقش مردم در جای‌جای اقتصاد و مسائل اجتماعی بیشتر باشد. الگوهای به کار گرفته‌شده در دنیا نیز نشان می‌دهد دیگر دولت‌ها زیاد در اقتصاد یک کشور دخالت ندارند و تمام وظایف را بر عهده نمی‌گیرند. قاعدتاً در ایران نیز باید این اتفاق بیفتد. حتی من تصورم این است که از لحاظ تئوریک، کارکرد سازمان مدیریت از سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بهتر می‌تواند باشد.
چرا؟
چون رویکرد سازمان مدیریت و بودجه؛ برنامه بود و در مباحث برنامه‌ریزی بیشتر وارد می‌شد. در آینده نیز باید به روشی عمل کرد که نقش برنامه‌ریزی در این سازمان پررنگ‌تر باشد.
سوال من هم همین است. چرا باید به بخش برنامه‌نویسی سازمان بیشتر توجه کرد؟
در یک دولت «رانتیر» که بخش عمده‌ای از نقش‌های سیاسی و اقتصادی را درآمد نفتی بازی می‌کند، برای تخصیص منابع ناچار به پررنگ کردن بخش برنامه هستیم. چون در غیر این صورت، منابع موجود را هدر داده‌ایم. این منابع در اختیار دولت است و اگر دولت برنامه‌ای برای هزینه‌کرد آن نداشته باشد و جهت‌گیری منابع به استفاده درست از آن نباشد و سازماندهی نظارتی نداشته باشد تنها چیزی که در نهایت به دست می‌آید هدر‌رفت منابع است. کما‌اینکه در هشت سال گذشته دولت منابعی را در اختیار داشته که نتوانسته آنها را به درستی و در جای خود تخصیص بدهد و این منابع در نهایت به هدر رفته است.
با توجه به ویژگی‌هایی که برای دولت «رانتیر» عنوان کردید و اینکه درآمد نفت به صورت رانت در اختیار دولت است؛ با فرض احیای سازمان مدیریت، چگونه می‌توان استقلال سازمان را از دولت حفظ کرد؟
خب، این دو‌طرفه است. ببینید سازمان مدیریت یک نهاد عالی دولتی است که زیر نظر رئیس‌جمهور فعالیت می‌کند. طبیعتاً ممکن است رئیس‌جمهور نخواهد در بسیاری از کارها نظر سازمان مدیریت را بداند. چون بسیاری از فعالیت‌هایی که سازمان مدیریت انجام می‌دهد اگر‌چه از نظر شکلی به طور مستقل صورت می‌گیرد ولی رئیس دولت این را امضا و ابلاغ می‌کند. در واقع رئیس دولت این اختیار را دارد که مقابل تصمیمی بایستد. این یک دعوای دو‌طرفه است. دولت باید توسعه‌گرا باشد. اهداف بلندمدت داشته باشد، بینش توسعه ایران برایش روشن باشد که به دنبال چیست. یعنی از نظر چشم‌اندازهای توسعه تفکر مشخصی داشته باشند. تجربه نشان داده که اشکال مقوله توسعه - اگر به طور مستقل این مفهوم را در نظر بگیریم - این است که برای نیل به آن باید یک وفاق نظری در کارگزاران توسعه در ایران یا در هر
این تجهیز سازمان مدیریت که می‌گویید چه ویژگی خاصی دارد؟
«تجهیز شدن» سازمان به معنای عدم مداخله در کارهای جزیی است. نگاه سازمان باید کلان و استراتژیک باشد و فقط در خطوط کلی توسعه مداخله کند. یعنی در جایی این مداخله صورت بگیرد که احتمال تاثیرگذاری در آن وجود داشته باشد.
در این حالت احتمال برخورد با نظرات دولت وجود ندارد؟
قرار نیست سازمان مدیریت‌ای داشته باشیم که مثلاً با دولت بجنگد. این اصلاً معنایی ندارد.
این الگو بستگی به سلیقه رئیس دولت دارد یا اینکه در همه حال قابل اجراست؟
اینجا بحث یک نهاد است. نهادهای اجتماعی با هم به تعامل می‌رسند. عالی‌ترین نهاد اجتماعی دولت است. یکی از نهادهای بسیار عالی نهاد مردم است. سازمان مدیریت یک نهاد است. اینها با یکدیگر تعامل می‌کنند.
منظور شما از دولت قوه مجریه است یا مراد بدنه دولت است؟
نه، منظورم قوه مجریه است.
حاکمیت در این بحث تعامل جایگاهی ندارد؟
وسیله تعامل کاملاً در اختیار قوه مجریه است. قوه مجریه است که قدرت اعمال برنامه را دارد. مداخلات خیلی ریز در امر مدیریت عالی بخش‌ها و وزارتخانه‌ها کار سازمان مدیریت نیست. جهت‌گیری‌های کلی و استراتژیک برای دستگاه‌هاست که مهم است و باید سازمان مدیریت در سرفصل وظایف خود دنبال کند.
اما سازمان مدیریت و بودجه به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تغییر یافت. آیا وظایف ماهوی این دو سازمان با یکدیگر تفاوتی ندارد؟
به هر حال سازمان مدیریت باید در شرایط مدرن‌تری قرار می‌گرفت و کارشناسان آن خبره‌تر می‌شدند. وقتی سازمان مدیریت تشکیل شد، این هدفگذاری انجام شد که کارشناسان خبره و کار‌بلد و تحصیل‌کرده وارد این فضا شوند. آن زمان خود سازمان مدیریت، مثلاً بین یک هزار تا هزار و پانصد نفر پرسنل داشت و تا این میزان زیاد نبود. یعنی نیروی خیلی گسترده‌ای لازم نداشت و تمرکز خود را بر روی نیروهای کیفی گذاشته بود. سازماندهی آنجا یک سازماندهی «ماتریسی» بود. یعنی هر گزارشی قرار بود نوشته شود از تمام وجوه اجتماعی، اقتصادی و فنی در یک برنامه میان‌مدت یا بلندمدت بررسی و تدوین می‌شد. این نزدیکی تفکر و اندیشه و انضباط کاری تشکیلات ماتریسی در سازمان مدیریت امکان اشتباه را به حداقل رسانده بود. در کمتر دستگاهی می‌توان این ویژگی‌ها را یافت.
دیگر این کارکرد را ندارد؟
نه اصلاً. سازمان دیگر کارکردش را از دست داده است. تقریباً وقتی سازمان به معاونت تبدیل شد دیگر نمی‌توان آن نقش‌های اولیه را در نظر گرفت.
برای تجدید ساختار سازمان مدیریت باید چه عواملی را در نظر گرفت؟
سازمان نیاز به طراحی مجدد دارد. اتفاقاً فرصت بسیار خوبی است. اگر یک زمانی دولت و مجلس تصمیم بگیرند که سازمان مدیریت را اعاده کنند، باید یکسری از افراد بسیار خبره، با‌تجربه، و افرادی که عالم به این قضیه هستند و به علم برنامه‌ریزی و اقتصاد و توسعه آشنایی دارند، بر اساس تجارب گذشته، تجاربی که در جهان هم وجود دارد، سازمان را سازمانی مدرن‌تر و کارآمد‌تر از گذشته طراحی کنند. سازمانی که بتواند ضعف‌های گذشته را نداشته باشد و نقاط قوت‌اش وزنه سنگین‌تری باشد و پاسخ نیازهای امروز جامعه را بدهد.
با فرض احیای سازمان، دو موضوع مورد سوال است. آیا بودجه‌ریزی باز هم باید در اختیار این سازمان باشد، نه وزارت اقتصاد و اینکه برنامه‌نویسی با توجه به الگوهای برنامه‌های توسعه‌ای پیشین باشد یا نیاز به الگوهای جدید وجود دارد؟
بودجه ابزار مناسبی برای اعمال برنامه است. شاید در بلندمدت یا میان‌مدت تدوین بودجه به وزارت امور اقتصادی و دارایی سپرده شود ولی در حال حاضر این وظیفه باید در اختیار سازمان مدیریت باشد. برنامه‌نویسی هم به همین ترتیب باید بر اساس الگوی به کار گرفته شده در برنامه‌های توسعه‌ای پیشین و سازمان مدیریت باشد.
حتی در برنامه‌های سوم و چهارم؟
بله، برنامه چهارم بهترین برنامه‌ای بود که از نظر محتوا نوشته‌ایم. خیلی برنامه خوبی بوده و پشتوانه‌های علمی‌اش هم خیلی زیاد بوده است. کاری که دکتر حسین عظیمی کرد، برای پشتیبانی علمی برنامه چهارم در ایران بی‌نظیر بود. تقریباً هیچ وقت چه در گذشته و چه قبل از انقلاب و چه بعد از انقلاب اتفاق نیفتاده بود. اما ادعای برنامه این بود که این برنامه راهبردی است. ولی برنامه راهبردی نبود. چون مثلاً رفته بود تعیین تکلیف کرده بود برای کار بخشداران در استان. خب این نمی‌تواند نگاه راهبردی باشد. به نظر می‌آید که از نظر محتوا برنامه چهارم خیلی قوی بود. اما هنوز از نظر علمی و روشی، ممکن است تنظیم‌کنندگان برنامه استراتژیک و راهبردی را بلد نبودند که بنویسند یا ببینند که اصلاً چه خصوصیاتی دارد. چون برنامه‌ریزی راهبردی یک اصولی دارد. اگر از آن اصول تخطی شود، دیگر برنامه راهبردی نیست. وقتی شما رفتید و در یک برنامه ملی، مثلاً برای بخشدار تکالیف را روشن کردید این دیگر یک برنامه راهبردی نیست. یا وقتی تمام بخش‌ها را شما ریز رفتید و تعیین تکلیف کردید آن برنامه راهبردی نیست. بنابراین برنامه راهبردی اصولی دارد که آن اصول عملگراست. اصول فرآیندی است. اصول مواجهه با عدم قطعیت است. الان ببینید در تهران ما هم طرح جامع تهران هم طرح توسعه تهران و هم طرح راهبردی ساختاری داریم ولی آن هم گرایشش بیشتر به طرح جامع است. برنامه‌ریزی در ایران باید گرایش پیدا کند به برنامه‌ریزی استراتژیک در سطح ملی و برنامه‌های دقیق‌تر را آن زمان باید در سطوح منطقه‌ای، محلی و شهری نوشت. آنجا این کارها را با دقت بیشتری بنشینیم و انجام بدهیم.
نهادهایی مثل نهاد سازمان مدیریت چه وظایفی دارد؟
آنها فقط تکالیف را روشن می‌کنند.
جایی مثل استانداری که بیشتر نماینده سیاسی و امنیتی و حاکمیتی دارد که نمی‌تواند کار توسعه‌ای بکند، قبول دارید؟
نه ببینید، من به شدت مخالف این هستم که سازمان مدیریت‌های استان زیر نظر استاندار باشد. حتماً باید مستقل باشد. مثل سابق که بود. آن کار اشتباهی است. حتی زمانی هم قبل از انقلاب زیر نظر استانداران رفته بود که ناکارآمد بود و دوباره برگشت. این سابقه دارد. دلیلش هم روشن است. همان دلیلی است که گفتم. همان مساله‌ای که در دولت است که رئیس دولت و هیات دولت و سازمان مدیریت که رقابتی بین‌شان وجود دارد و رقابت هم نمی‌توان گفت. یک تعاملی وجود دارد که تعامل قدرتمندانه است، که این در استان‌ها هم هست. یعنی استان‌ها هم دوست دارند که در حقیقت مثلاً استانداران سازمان مدیریت حرف آنها را بزند. ولی در حقیقت این‌گونه نیست. استانداران هم می‌توانند در تعامل با سازمان‌های برنامه عمل کنند. که بیشتر به نفع‌شان است و توسعه را بهتر پیش می‌برند.
قبول دارید که در جامعه امروزی تعامل کار سختی است؟
نه خب اینها چیزی است که در جامعه امروز لازم است. یادتان باشد برای پیشبرد توسعه ما به یک جامعه مدنی هم نیاز داریم. توسعه یک ملزوماتی دارد. خود برنامه‌ریزی پیش‌نیازی دارد که به آن «برنامه فرهنگی» می‌گویند. این پیش‌نیاز، توسعه‌پذیری است. فرهنگ توسعه‌پذیری و برنامه‌ریزی است. یعنی فرهنگی که در حقیقت تصمیم‌گیرندگان و مدیران باید آن را داشته باشند تا کار را پیش ببرند. این هم امر نسبی است. به نظر می‌آید ما در ایران این را داریم. ما این را جابه‌جا می‌کنیم. یعنی اگر شایسته‌سالاری باشد این را داریم. یعنی در بدنه دولت‌مان و دستگاه‌های دولتی‌مان، در دانشگاه‌هایمان در محیط‌های به اصطلاح غیر‌دولتی‌مان همه اینها را داریم. یعنی این جوری نیست که فراهم نباشد. باید بتوانیم استفاده کنیم و پیش ببریم. بدون این قضیه پلنینگ کالچر اصلاً امکان ندارد توسعه پیش برود. آنجا از ملزوماتش است. بعد الان می‌دانید که بحث این است که برای پیشبرد توسعه احتیاج به چیز دیگری داریم که دیگری هم نهادهای اجتماعی اقتصادی است. یعنی اگر ما نهادهایی را که لازمه پیشبرد امر توسعه است فراهم نکنیم، در حقیقت باز کارمان پیش نمی‌رود.
نقش دولت در این میان چیست؟
اینها دیگر یک بخشی‌اش به عهده جامعه است و بخش دیگر بر عهده دولت است منتها در ایران چون نقش دولت همیشه قوی بوده خب دولت نقشش در سرمایه‌گذاری بیشتر است؛ و این نهادها تنها سازمان‌ها نیستند. نهادها قوانین و مقررات است. روش‌هاست. مثلاً یکی از مهم‌ترین نهادهایی که در جامعه می‌تواند کار را پیش ببرد یکی خود نهاد دولت است. نهاد دولت باید نهادی باشد که کارآمدی خیلی بالایی داشته باشد که در تعامل با مردم باشد. نه در تقابل یا حتی در رقابت با مردم. باید در تعامل با مردم باشد. مردم منظورم آنهایی هستند که می‌خواهند در امر توسعه پایدار شرکت کنند. آنهایی که به اصطلاح کار توسعه را پیش می‌برند باید در تعامل با مردم باشند. یعنی تسهیل‌کننده کارآنها باشند.
اگر بخواهیم یک جمع‌بندی از این بحث داشته باشیم نیاز به یک دولت وجود دارد که به لحاظ اخلاقی مایل به توسعه و شایسته‌سالار باشد و مصمم باشد که کشور را به سمت توسعه ببرد.
بله، کاملاً همین طور است. اما این امری نسبی است. ایران یک کشور در حال توسعه است و به هر حال تمام این مشخصه‌ها یک امر نسبی است. جهت‌گیری‌ها مهم است.
سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از 60 سال پیش به این طرف، با تحولات بسیاری در ساختار خود مواجه بوده است. آخرین باری که این سازمان مشمول تغییر ساختار شد در سال 1385 بود. از نظر شما این تغییر ساختار به انحلال سازمان انجامید یا اینکه به کارکرد این سازمان کمک کرد؟
این درست است که از نظر حقوقی سازمان مدیریت منحل و جایگاه آن در سطح معاونت رئیس‌جمهور کاهش داده شد اما به اعتقاد من این موضوع اهمیت زیادی ندارد، آنچه مهم است تغییر کارکرد سازمان مدیریت و بودجه و کاهش شدید آن بود.
این کاهش کارکرد از چه منظری قابل طرح است؟
ببینید مهم‌ترین وظایف سازمان مدیریت یعنی بودجه‌ریزی، نظارت بر تدوین بودجه، تدوین برنامه‌های میان‌مدت و بلندمدت و تهیه نظام فنی بوده است. با تغییرات سازمان، وظایف آن هم تغییر کرد. بودجه‌ریزی به شکل ناقصی همچنان در سازمان انجام شد. اما نظارت بر تدوین بودجه از بین رفت. تدوین برنامه‌های توسعه‌ای کاملاً فراموش شد و فقط تهیه نظام فنی است که کم و بیش در حیطه اختیارات سازمان ماند. استقلال سازمان از بین رفت. در حالی که فلسفه تشکیل سازمان مدیریت، مستقل بودن آن از دولت بود. در سال‌های 1353-1352 که درآمدهای نفتی چند برابر شد برنامه پنجم عمرانی در این سازمان تدوین شد. وقتی ایران به درآمد بالای نفتی دست پیدا کرد؛ تصمیم گرفته شد که مستقیماً این درآمدها هزینه شود. یعنی نوعی توسعه آمرانه که از بالا قرار بود بر ظرفیت‌های اقتصادی، اداری، زیربنایی و حتی حمل و نقل که هیچ کدام گنجایش این میزان بودجه را نداشت. بنابراین همان زمان سازمان مدیریت با این برنامه‌های آمرانه مخالفت کرد. در مقابل به «رویکرد کمونیستی» متهم شد. این نشان می‌دهد که سازمان می‌تواند نقش مستقلی داشته باشد.
این رویکرد در پس از انقلاب هم وجود داشت؟
بعد از انقلاب هم همین‌طور بود. در زمان جنگ بارها میان سازمان مدیریت و دولت اختلاف نظر ایجاد شد. بعد از جنگ هم همین‌طور بود. نظرات سازمان مدیریت الزاماً نظرات رئیس دولت نبود. البته روسای دولت هم این را می‌پذیرفتند که نهادی باید باشد که به طور مستقل راجع به مقوله توسعه کار کند. سازمان مدیریت در آن زمان نقش یک «منتقد» را داشت. منتقدی که یک فرآیند برنامه‌ریزی، علمی و کارشناسی دارد و چشم‌اندازهای آینده را می‌بیند. از همه مهم‌تر سازمان مدیریت تنها دستگاهی در ایران بود که برای هر فعالیتی که در کشور اتفاق می‌افتاد وظیفه نظارت و کنترل را بر عهده می‌گرفت. در حال حاضر معاونت نظارت راهبردی وجود دارد که هم برنامه می‌نویسد و هم نظام فنی را مطالعه می‌کند. قطعاً سازمان مدیریت برای خود مشکلاتی داشت؛ اما این مشکلات در سطحی نبود که به خاطر آن سازمان منحل شود یا تغییر ساختار دهد.
در بحث برنامه‌ریزی و برنامه‌نویسی، یکی از بزرگ‌ترین انتقادهایی که به سازمان مدیریت می‌شد؛ نبود نگاه کاربردی در برنامه‌نویسی بود. جنابعالی این رویکرد انتقادی را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
ببینید جایگاه بسیاری از سازمان‌ها در کشورهای در حال توسعه ناکارآمد است. اما برای کاستن از ناکارآمدی «استراتژی» نوشته شد. یعنی به جای برنامه‌های جامع، برنامه‌های استراتژیک تدوین شد. کشورهایی که اقتصاد مبتنی بر نفت دارند و به اصطلاح «رانتیر» هستند؛ 60 تا 70 درصد از درآمدهای عمومی خود را از منابع نفتی تامین می‌کنند. در ایران علاوه بر وجود «دولت رانتیر» یک دولت ویژه‌خو‌ار نفتی شکل گرفته است. در حالی که درآمد نفت به دلیل وابستگی به بازار بین‌الملل با ناپایداری‌هایی مواجه می‌شود. چون بازار بین‌الملل به عواملی وابسته است که غیر‌قابل پیش‌بینی است. چنان که در ایران ظرف30 سال گذشته نفت بشکه‌ای 6، 7 دلاری تا نفت بشکه‌ای130، 140 دلاری وجود داشته است. این درآمدها می‌تواند سرمنشاء تغییرات عمده‌ای باشد. در این شرایط که همواره درآمدهای نفتی ناپایدار است؛ باید نوع برنامه‌ریزی نیز تغییر کند. یکی از وظایف مهم دستگاه‌های برنامه‌ریزی و همین سازمان مدیریت و بودجه، «تخصیص منابع» بوده است. تخصیص منابع به معنای آن است که بر مبنای روش‌های علمی، پروژه‌های توسعه‌ای، با توجه به بودجه موجود پوشش داده شود. چون منابع محدود است. بزرگ‌ترین کار سازمان مدیریت این بود که پول را در برنامه‌هایی تزریق می‌کرد که بازده بالا داشت. مثلاً با توجه به پیشرفت پروژه‌ها، میزان بودجه‌دهی به آنها را کم و زیاد می‌کرد. این یک کارکرد علمی و تجربه بسیار پیچیده‌ای است که سازماندهی بسیار گسترده و وسیعی نیاز دارد. در کشوری مانند ایران که درآمدهای نفتی ناپایدار دارد، توجه به تخصیص منابع یک موضوع حیاتی است. اصلاً ضرورت برنامه‌ریزی به این دلیل است که بتوان تخصیص منابع را در سطح درستی انجام داد. طبیعتاً در بلندمدت مثلاً 20، 30 سال آینده باید از میزان نظارت و دخالت دولت در اقتصاد کاست و اقتصاد را آزادتر کرد. در واقع باید اقتصاد را به تدریج به تعاملات بخش خصوصی سپرد. اینجاست که نقش دولت پررنگ‌تر می‌شود. قاعدتاً باید یک دولت توسعه‌گرا، هوشیار و دانش‌بنیان وجود داشته باشد که برای آینده کشور بتواند از منافع مقطعی خود گذر کند و قدرت خود را بیشتر تفویض کند. این مشخصه دولت‌های توسعه‌گراست. در این نوع دولت‌ها، برنامه‌ریزی در خدمت نهاد‌سازی است تا در آینده وظایف دولت کمتر و نقش مردم در جای‌جای اقتصاد و مسائل اجتماعی بیشتر باشد. الگوهای به کار گرفته‌شده در دنیا نیز نشان می‌دهد دیگر دولت‌ها زیاد در اقتصاد یک کشور دخالت ندارند و تمام وظایف را بر عهده نمی‌گیرند. قاعدتاً در ایران نیز باید این اتفاق بیفتد. حتی من تصورم این است که از لحاظ تئوریک، کارکرد سازمان مدیریت از سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بهتر می‌تواند باشد.
چرا؟
چون رویکرد سازمان مدیریت و بودجه؛ برنامه بود و در مباحث برنامه‌ریزی بیشتر وارد می‌شد. در آینده نیز باید به روشی عمل کرد که نقش برنامه‌ریزی در این سازمان پررنگ‌تر باشد.
سوال من هم همین است. چرا باید به بخش برنامه‌نویسی سازمان بیشتر توجه کرد؟
در یک دولت «رانتیر» که بخش عمده‌ای از نقش‌های سیاسی و اقتصادی را درآمد نفتی بازی می‌کند، برای تخصیص منابع ناچار به پررنگ کردن بخش برنامه هستیم. چون در غیر این صورت، منابع موجود را هدر داده‌ایم. این منابع در اختیار دولت است و اگر دولت برنامه‌ای برای هزینه‌کرد آن نداشته باشد و جهت‌گیری منابع به استفاده درست از آن نباشد و سازماندهی نظارتی نداشته باشد تنها چیزی که در نهایت به دست می‌آید هدر‌رفت منابع است. کما‌اینکه در هشت سال گذشته دولت منابعی را در اختیار داشته که نتوانسته آنها را به درستی و در جای خود تخصیص بدهد و این منابع در نهایت به هدر رفته است.
با توجه به ویژگی‌هایی که برای دولت «رانتیر» عنوان کردید و اینکه درآمد نفت به صورت رانت در اختیار دولت است؛ با فرض احیای سازمان مدیریت، چگونه می‌توان استقلال سازمان را از دولت حفظ کرد؟
خب، این دو‌طرفه است. ببینید سازمان مدیریت یک نهاد عالی دولتی است که زیر نظر رئیس‌جمهور فعالیت می‌کند. طبیعتاً ممکن است رئیس‌جمهور نخواهد در بسیاری از کارها نظر سازمان مدیریت را بداند. چون بسیاری از فعالیت‌هایی که سازمان مدیریت انجام می‌دهد اگر‌چه از نظر شکلی به طور مستقل صورت می‌گیرد ولی رئیس دولت این را امضا و ابلاغ می‌کند. در واقع رئیس دولت این اختیار را دارد که مقابل تصمیمی بایستد. این یک دعوای دو‌طرفه است. دولت باید توسعه‌گرا باشد. اهداف بلندمدت داشته باشد، بینش توسعه ایران برایش روشن باشد که به دنبال چیست. یعنی از نظر چشم‌اندازهای توسعه تفکر مشخصی داشته باشند. تجربه نشان داده که اشکال مقوله توسعه - اگر به طور مستقل این مفهوم را در نظر بگیریم - این است که برای نیل به آن باید یک وفاق نظری در کارگزاران توسعه در ایران یا در هر
برای پیشبرد توسعه ما به یک جامعه مدنی هم نیاز داریم. توسعه یک ملزوماتی دارد. خود برنامه‌ریزی پیش‌نیازی دارد که به آن «برنامه فرهنگی» می‌گویند. این پیش‌نیاز، توسعه‌پذیری است. فرهنگ توسعه‌پذیری و برنامه‌ریزی است. یعنی فرهنگی که در حقیقت تصمیم‌گیرندگان و مدیران باید آن را داشته باشند تا کار را پیش ببرند. این هم امر نسبی است.
کشوری وجود داشته باشد. در واقع کارگزاران نظام باید بدانند چه می‌خواهند و برای رسیدن به آن باید چه کار کرد؟ وقتی از یک سو چنین تفکری در بدنه دولت وجود داشته باشد و از طرف دیگر سازمان مدیریت هم خود را تجهیز کند و بهترین کارشناسان در آن باشند تغییر ساختار به خودی خود شکل می‌گیرد.این تجهیز سازمان مدیریت که می‌گویید چه ویژگی خاصی دارد؟
«تجهیز شدن» سازمان به معنای عدم مداخله در کارهای جزیی است. نگاه سازمان باید کلان و استراتژیک باشد و فقط در خطوط کلی توسعه مداخله کند. یعنی در جایی این مداخله صورت بگیرد که احتمال تاثیرگذاری در آن وجود داشته باشد.
در این حالت احتمال برخورد با نظرات دولت وجود ندارد؟
قرار نیست سازمان مدیریت‌ای داشته باشیم که مثلاً با دولت بجنگد. این اصلاً معنایی ندارد.
این الگو بستگی به سلیقه رئیس دولت دارد یا اینکه در همه حال قابل اجراست؟
اینجا بحث یک نهاد است. نهادهای اجتماعی با هم به تعامل می‌رسند. عالی‌ترین نهاد اجتماعی دولت است. یکی از نهادهای بسیار عالی نهاد مردم است. سازمان مدیریت یک نهاد است. اینها با یکدیگر تعامل می‌کنند.
منظور شما از دولت قوه مجریه است یا مراد بدنه دولت است؟
نه، منظورم قوه مجریه است.
حاکمیت در این بحث تعامل جایگاهی ندارد؟
وسیله تعامل کاملاً در اختیار قوه مجریه است. قوه مجریه است که قدرت اعمال برنامه را دارد. مداخلات خیلی ریز در امر مدیریت عالی بخش‌ها و وزارتخانه‌ها کار سازمان مدیریت نیست. جهت‌گیری‌های کلی و استراتژیک برای دستگاه‌هاست که مهم است و باید سازمان مدیریت در سرفصل وظایف خود دنبال کند.
اما سازمان مدیریت و بودجه به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تغییر یافت. آیا وظایف ماهوی این دو سازمان با یکدیگر تفاوتی ندارد؟
به هر حال سازمان مدیریت باید در شرایط مدرن‌تری قرار می‌گرفت و کارشناسان آن خبره‌تر می‌شدند. وقتی سازمان مدیریت تشکیل شد، این هدفگذاری انجام شد که کارشناسان خبره و کار‌بلد و تحصیل‌کرده وارد این فضا شوند. آن زمان خود سازمان مدیریت، مثلاً بین یک هزار تا هزار و پانصد نفر پرسنل داشت و تا این میزان زیاد نبود. یعنی نیروی خیلی گسترده‌ای لازم نداشت و تمرکز خود را بر روی نیروهای کیفی گذاشته بود. سازماندهی آنجا یک سازماندهی «ماتریسی» بود. یعنی هر گزارشی قرار بود نوشته شود از تمام وجوه اجتماعی، اقتصادی و فنی در یک برنامه میان‌مدت یا بلندمدت بررسی و تدوین می‌شد. این نزدیکی تفکر و اندیشه و انضباط کاری تشکیلات ماتریسی در سازمان مدیریت امکان اشتباه را به حداقل رسانده بود. در کمتر دستگاهی می‌توان این ویژگی‌ها را یافت.
دیگر این کارکرد را ندارد؟
نه اصلاً. سازمان دیگر کارکردش را از دست داده است. تقریباً وقتی سازمان به معاونت تبدیل شد دیگر نمی‌توان آن نقش‌های اولیه را در نظر گرفت.
برای تجدید ساختار سازمان مدیریت باید چه عواملی را در نظر گرفت؟
سازمان نیاز به طراحی مجدد دارد. اتفاقاً فرصت بسیار خوبی است. اگر یک زمانی دولت و مجلس تصمیم بگیرند که سازمان مدیریت را اعاده کنند، باید یکسری از افراد بسیار خبره، با‌تجربه، و افرادی که عالم به این قضیه هستند و به علم برنامه‌ریزی و اقتصاد و توسعه آشنایی دارند، بر اساس تجارب گذشته، تجاربی که در جهان هم وجود دارد، سازمان را سازمانی مدرن‌تر و کارآمد‌تر از گذشته طراحی کنند. سازمانی که بتواند ضعف‌های گذشته را نداشته باشد و نقاط قوت‌اش وزنه سنگین‌تری باشد و پاسخ نیازهای امروز جامعه را بدهد.
با فرض احیای سازمان، دو موضوع مورد سوال است. آیا بودجه‌ریزی باز هم باید در اختیار این سازمان باشد، نه وزارت اقتصاد و اینکه برنامه‌نویسی با توجه به الگوهای برنامه‌های توسعه‌ای پیشین باشد یا نیاز به الگوهای جدید وجود دارد؟
بودجه ابزار مناسبی برای اعمال برنامه است. شاید در بلندمدت یا میان‌مدت تدوین بودجه به وزارت امور اقتصادی و دارایی سپرده شود ولی در حال حاضر این وظیفه باید در اختیار سازمان مدیریت باشد. برنامه‌نویسی هم به همین ترتیب باید بر اساس الگوی به کار گرفته شده در برنامه‌های توسعه‌ای پیشین و سازمان مدیریت باشد.
حتی در برنامه‌های سوم و چهارم؟
بله، برنامه چهارم بهترین برنامه‌ای بود که از نظر محتوا نوشته‌ایم. خیلی برنامه خوبی بوده و پشتوانه‌های علمی‌اش هم خیلی زیاد بوده است. کاری که دکتر حسین عظیمی کرد، برای پشتیبانی علمی برنامه چهارم در ایران بی‌نظیر بود. تقریباً هیچ وقت چه در گذشته و چه قبل از انقلاب و چه بعد از انقلاب اتفاق نیفتاده بود. اما ادعای برنامه این بود که این برنامه راهبردی است. ولی برنامه راهبردی نبود. چون مثلاً رفته بود تعیین تکلیف کرده بود برای کار بخشداران در استان. خب این نمی‌تواند نگاه راهبردی باشد. به نظر می‌آید که از نظر محتوا برنامه چهارم خیلی قوی بود. اما هنوز از نظر علمی و روشی، ممکن است تنظیم‌کنندگان برنامه استراتژیک و راهبردی را بلد نبودند که بنویسند یا ببینند که اصلاً چه خصوصیاتی دارد. چون برنامه‌ریزی راهبردی یک اصولی دارد. اگر از آن اصول تخطی شود، دیگر برنامه راهبردی نیست. وقتی شما رفتید و در یک برنامه ملی، مثلاً برای بخشدار تکالیف را روشن کردید این دیگر یک برنامه راهبردی نیست. یا وقتی تمام بخش‌ها را شما ریز رفتید و تعیین تکلیف کردید آن برنامه راهبردی نیست. بنابراین برنامه راهبردی اصولی دارد که آن اصول عملگراست. اصول فرآیندی است. اصول مواجهه با عدم قطعیت است. الان ببینید در تهران ما هم طرح جامع تهران هم طرح توسعه تهران و هم طرح راهبردی ساختاری داریم ولی آن هم گرایشش بیشتر به طرح جامع است. برنامه‌ریزی در ایران باید گرایش پیدا کند به برنامه‌ریزی استراتژیک در سطح ملی و برنامه‌های دقیق‌تر را آن زمان باید در سطوح منطقه‌ای، محلی و شهری نوشت. آنجا این کارها را با دقت بیشتری بنشینیم و انجام بدهیم.
نهادهایی مثل نهاد سازمان مدیریت چه وظایفی دارد؟
آنها فقط تکالیف را روشن می‌کنند.
جایی مثل استانداری که بیشتر نماینده سیاسی و امنیتی و حاکمیتی دارد که نمی‌تواند کار توسعه‌ای بکند، قبول دارید؟
نه ببینید، من به شدت مخالف این هستم که سازمان مدیریت‌های استان زیر نظر استاندار باشد. حتماً باید مستقل باشد. مثل سابق که بود. آن کار اشتباهی است. حتی زمانی هم قبل از انقلاب زیر نظر استانداران رفته بود که ناکارآمد بود و دوباره برگشت. این سابقه دارد. دلیلش هم روشن است. همان دلیلی است که گفتم. همان مساله‌ای که در دولت است که رئیس دولت و هیات دولت و سازمان مدیریت که رقابتی بین‌شان وجود دارد و رقابت هم نمی‌توان گفت. یک تعاملی وجود دارد که تعامل قدرتمندانه است، که این در استان‌ها هم هست. یعنی استان‌ها هم دوست دارند که در حقیقت مثلاً استانداران سازمان مدیریت حرف آنها را بزند. ولی در حقیقت این‌گونه نیست. استانداران هم می‌توانند در تعامل با سازمان‌های برنامه عمل کنند. که بیشتر به نفع‌شان است و توسعه را بهتر پیش می‌برند.
قبول دارید که در جامعه امروزی تعامل کار سختی است؟
نه خب اینها چیزی است که در جامعه امروز لازم است. یادتان باشد برای پیشبرد توسعه ما به یک جامعه مدنی هم نیاز داریم. توسعه یک ملزوماتی دارد. خود برنامه‌ریزی پیش‌نیازی دارد که به آن «برنامه فرهنگی» می‌گویند. این پیش‌نیاز، توسعه‌پذیری است. فرهنگ توسعه‌پذیری و برنامه‌ریزی است. یعنی فرهنگی که در حقیقت تصمیم‌گیرندگان و مدیران باید آن را داشته باشند تا کار را پیش ببرند. این هم امر نسبی است. به نظر می‌آید ما در ایران این را داریم. ما این را جابه‌جا می‌کنیم. یعنی اگر شایسته‌سالاری باشد این را داریم. یعنی در بدنه دولت‌مان و دستگاه‌های دولتی‌مان، در دانشگاه‌هایمان در محیط‌های به اصطلاح غیر‌دولتی‌مان همه اینها را داریم. یعنی این جوری نیست که فراهم نباشد. باید بتوانیم استفاده کنیم و پیش ببریم. بدون این قضیه پلنینگ کالچر اصلاً امکان ندارد توسعه پیش برود. آنجا از ملزوماتش است. بعد الان می‌دانید که بحث این است که برای پیشبرد توسعه احتیاج به چیز دیگری داریم که دیگری هم نهادهای اجتماعی اقتصادی است. یعنی اگر ما نهادهایی را که لازمه پیشبرد امر توسعه است فراهم نکنیم، در حقیقت باز کارمان پیش نمی‌رود.
نقش دولت در این میان چیست؟
اینها دیگر یک بخشی‌اش به عهده جامعه است و بخش دیگر بر عهده دولت است منتها در ایران چون نقش دولت همیشه قوی بوده خب دولت نقشش در سرمایه‌گذاری بیشتر است؛ و این نهادها تنها سازمان‌ها نیستند. نهادها قوانین و مقررات است. روش‌هاست. مثلاً یکی از مهم‌ترین نهادهایی که در جامعه می‌تواند کار را پیش ببرد یکی خود نهاد دولت است. نهاد دولت باید نهادی باشد که کارآمدی خیلی بالایی داشته باشد که در تعامل با مردم باشد. نه در تقابل یا حتی در رقابت با مردم. باید در تعامل با مردم باشد. مردم منظورم آنهایی هستند که می‌خواهند در امر توسعه پایدار شرکت کنند. آنهایی که به اصطلاح کار توسعه را پیش می‌برند باید در تعامل با مردم باشند. یعنی تسهیل‌کننده کارآنها باشند.
اگر بخواهیم یک جمع‌بندی از این بحث داشته باشیم نیاز به یک دولت وجود دارد که به لحاظ اخلاقی مایل به توسعه و شایسته‌سالار باشد و مصمم باشد که کشور را به سمت توسعه ببرد.
بله، کاملاً همین طور است. اما این امری نسبی است. ایران یک کشور در حال توسعه است و به هر حال تمام این مشخصه‌ها یک امر نسبی است. جهت‌گیری‌ها مهم است.
دیدگاه تان را بنویسید