تاریخ انتشار:
طهماسب مظاهری مدل جدیدی برای احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی پیشنهاد می‌دهد
وزارت خزانه‌داری به‌جای سازمان مدیریت
طهماسب مظاهری مدل جدیدی برای احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی طراحی کرده است.
طهماسب مظاهری مدل جدیدی برای احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی طراحی کرده است. از نظر او اگر قرار است این سازمان دوباره به نهاد ریاست جمهوری برگردد باید ساختار دولت تغییر یابد. مظاهری مدل وزارت خزانه‌داری آمریکا را پیشنهاد می‌کند. بدین صورت که خزانه‌داری از وزارت اقتصاد منفک شده و با ادغام در چارت سازمان مدیریت وزارت خزانه‌داری جمهوری اسلامی ایران تشکیل شود.
در حال حاضر بعضی نامزدهای ریاست‌جمهوری شعار احیای سازمان مدیریت را می‌دهند و تعداد زیادی از نماینده‌های مجلس هم از دولت آینده خواسته‌اند سازمان مدیریت و بودجه را مجدداً برقرار کند. آیا شما فکر می‌کنید این سازمان در حال حاضر باید احیا شود و اگر این‌طور است، باید به همان شکل سابق دربیاید یا تغییراتی لازم است؟
من فکر می‌کنم به هر حال دولت در کشور نیاز دارد که در بدنه خود سازمانی را داشته باشد که سیاست‌ها و مسائل را درازمدت‌تر ببیند و افق‌های آینده را دوراندیشانه‌تر تنظیم کند. این نقش را در کشور ما سازمان مدیریت به نوعی بر عهده داشته است. یکی از ایرادهایی که دولت به سازمان مدیریت و بودجه وارد کرده بود و البته شاید از بعضی جهات ایراد واردی هم بود، این مساله بود که دو وظیفه برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی درون دولت در یکجا نبود. یعنی با اینکه سازمان مدیریت وظیفه تدوین بودجه و برنامه‌ریزی برای مخارج سازمان‌ها و نیز جهت‌گیری بودجه در بخش‌های اقتصادی کشور را بر عهده داشت، اما ساختار تخصیص بودجه در کشور در جای دیگری و در وظایف زیرمجموعه‌های وزارت امور اقتصادی و دارایی واقع بود. به این ترتیب، در ماهیت برنامه‌ریزی و تخصیص بودجه کشور، نوعی دوگانگی تعبیه شده بود که پتانسیل تعارض را به این مجموعه تزریق می‌کرد.
بنابراین ممکن بود بودجه‌ای را که سازمان مدیریت تهیه می‌کند، در فرآیند تخصیص به شکل دیگری اجرایی شود؟
این مساله منشاء همان تعارضی بود که عرض کردم. بعضاً دولت اعتقاد داشت بودجه‌ای که سازمان مدیریت تدوین می‌کند قابل قبول نیست و نسبت به برنامه‌های سازمان هم ایراداتی وارد می‌کرد. به عنوان مثال یکی از ایرادات عمده‌ای که دولت وارد می‌کرد به تخصیص بودجه سازمان برای بخش‌های اقتصادی و به خصوص برای مناطق کشور بود. دولت می‌خواست خودش با توجه به علایقی که دارد این تخصیص را در قسمت‌های مختلف انجام دهد و لزومی نمی‌دید که حتی خودش هم اجزای این تخصیص را مشخص کند. شما نشانه‌های این تمایل دولت را در لایحه‌های بودجه‌ای هم که در این چند ساله از سوی دولت ارائه شده می‌توانید ببینید. تمایل دولت همواره بر این بوده که متناسب با سیاست‌های خودش و بیشتر در طول دوره اجرا، بودجه را تخصیص دهد و از تقسیم‌بندی‌های لایحه همیشه گریزان بوده است. نتیجه این تمایل هم همین لوایحی بوده که می‌بینید به شکل کلی و مبهم تلاش بوده تهیه شود تا دست دولت در بودجه‌ریزی باز باشد.
گویا بعد از انحلال سازمان قرار بر این بوده که بعضی از این کارکردها را معاونت برنامه‌ریزی ریاست‌جمهوری انجام دهد. شما این انتقال وظایف را در اجرا چطور می‌بینید؟
خب این قضیه بعد از انحلال به شکل چرخش در معاونت برنامه‌ریزی درآمد. سازمان منحل شد اما آن نیازهایی که به ایجاد سازمان انجامیده بود که برطرف نشده بود. این موضوع در قالب نام معاونت برنامه‌ریزی هنوز هم حفظ شده است. قبلاً هم اگر یادتان باشد، این ساختار به اشکال و اسامی مختلف وجود داشت. مثلاً قبل از انقلاب برای دوره‌ای رئیس سازمان مدیریت و بودجه بود، بعد وزیر مشاور شد و بعد از انقلاب هم مدتی معاون نخست‌وزیر بود و بعد دوباره به شکل رئیس برنامه و بودجه درآمد. یعنی در تمام این دوران نیاز به این ساختار بود حالا در اسامی مختلف و بعضاً تفاوت‌هایی در کارکردها تداوم داشته و حالا هم معاونت برنامه‌ریزی رئیس‌جمهور شده است. در تمام این دوران هم این فعالیت در همان ساختمان بهارستان انجام می‌شده است. یعنی وقتی منحل شد و آقای رهبر از آنجا بیرون آمد، معاون رئیس‌جمهور هم که آمد به همان اتاق ریاست او رفت. همان ساختمان و همان تشکیلات. دولت طبیعتاً قصد داشته دست بازتری در خصوص بودجه داشته باشد. اما آن ساختار و تقسیم‌بندی کلان همیشه وجود داشته است. یعنی نیاز به وجود یک ساختاری که برای دولت فکر کند و بتواند بودجه دولت را تنظیم کند. این ضرورتی است که نه این دولت و نه هیچ دولت دیگری نمی‌تواند آن را تغییر دهد.
با این حساب احیای سازمان مدیریت به چه شکلی باید صورت گیرد؟
احیای سازمان مدیریت و بودجه یعنی احیای توان فکر کردن توسط این تشکیلات. حالا چه این ساختار معاونت باشد، چه سازمان و چه وزارتخانه. یعنی تشکیلاتی که فکر کند دولت چه کار باید بکند. نه اینکه الزاماً حرف من رئیس‌جمهور را هر چی تبدیل به مصوبه کند. در حال حاضر به این شکل است و انتظار دارند این ساختار به شکل یک دبیرخانه باشد و همه دستورات را پیش‌نویس و مصوبه کند. پس باید ببینیم چه کار باید بکنیم که این ماهیت و روح را در قالب هر تشکیلاتی به آن بدهیم. حالا با این تعبیر، دادن این روح به آن مجموعه تغییرات سازمانی لازم دارد که باید نشست و روی آن فکر کرد. این جزو آخرین پیشنهادهایی است که به آقای خاتمی دادم و البته فرصت هم نشد که فراهم بشود.
پیشنهاد شما چه بود؟ فکر میکردید چه تغییرات سازمانی می‌تواند آن‌طور که می‌گویید ماهیت و روح فکر کردن به این مجموعه بدهد.
این طرح بر مبنای تفکیک و تقسیم‌بندی مجدد بین سازمان مدیریت و وزارت اقتصاد و بانک مرکزی بود. پیشنهاد ما این بود که این تغییرات و تفکیک به همین شکل هم در سیاست مالی و امور مالی دولت انجام شود. به این شکل که این بخش‌های مختلفی که یکی بودجه را می‌نویسد و یکی آن را هزینه می‌کند، در یک جا متمرکز شوند. چیزی که در همه جای دنیا هم به همین شکل است. هر کشوری را که بررسی کنید، می‌بینید یک وزارتخانه برنامه یا خزانه‌داری وجود دارد که هم مسوول تهیه بودجه است و هم مسوول کسب درآمدهای بودجه‌ای دولت مثل مالیات، گمرک و جمع‌آوری اموال دولت است و هم مخارج و هزینه‌های دولت را مدیریت می‌کند. به نظر من بهتر است این وظایف در قالب یک وزارت خزانه‌داری انجام شود نه یک سازمان. شما الان سازمان‌بندی وزارت اقتصاد را که بررسی کنید، می‌بینید اجزا و وظایفی دارد که می‌شود اینها به شکل هدفمندتری در ساختارهای دیگری تعبیه شود. پیشنهادی هم که ما داده بودیم مبنی بر این بود که بخش‌هایی از وزارت اقتصاد و سازمان مدیریت که در تدوین بودجه و تخصیص آن به نهادها دخیل بود، در وزارتخانه جدیدی به نام وزارت خزانه‌داری ترکیب شود. در کنار آن هم، بخش‌های دیگری که مربوط به شرکت‌ها و نهادهای دولتی مثل بیمه مرکزی، سرمایه‌گذاری خارجی و مثل اینهاست، در قالب وزارت اقتصاد یا سازمان یا وزارت برنامه‌ریزی بماند. یعنی یک بدنه و تشکیلات دیگری که ساختار اقتصاد را مطالعه و مدیریت می‌کند. بخشی از گرفتاری‌های آن زمان این بود که بودجه را سازمان مدیریت‌ریزی تهیه می‌کرد اما اجرایش بر عهده وزارت اقتصاد و دارایی بود. در حالی که وقتی این دو یک جا باشد، آن نهاد خودش تخصیص می‌دهد و خودش خرج می‌کند. مالیات و درآمد را هم می‌داند و می‌تواند روی آن برنامه‌ریزی کند. حالا اما این ضرورت با آن فوریت اولیه‌اش مطرح نیست و باید روی این ساختار، خوب فکر کرد.
اما خب این سازمان متولی سیاست‌های مالی بود. الان ما بانک مرکزی را داریم که متولی سیاست‌های پولی است، اما می‌بینیم خیلی نتوانسته سیاست‌های دولت را عوض کند.
در سیاست‌های پولی بانک مرکزی عملاً تدبیری نکرد و دستورات را بیشتر اجرا کرد. آنجا ساختار سازمانی‌اش عوض نشد، ولی عملکردش چرا و مجری دستورات شد. حالا می‌گویید منحل نشد، خب مضمحل شد. یعنی مجری دستورات شد. سازمان مدیریت هم درست است که می‌گویید اسماً منحل شد، اما ساختمان که همان است. تشکیلات به نامی دیگر باقی ماند. ولی وقتی مجری دستورات شد، عملاً دیگر فرقی نمی‌کند و انحراف پیدا کرد. البته هر کدام از اینها اگر به جای اینکه چشم‌بسته مجری دستورات باشند، تدبیر می‌کردند و بهتر عمل می‌کردند، امروز وضعیت بهتری داشتیم.
در حال حاضر بعضی نامزدهای ریاست‌جمهوری شعار احیای سازمان مدیریت را می‌دهند و تعداد زیادی از نماینده‌های مجلس هم از دولت آینده خواسته‌اند سازمان مدیریت و بودجه را مجدداً برقرار کند. آیا شما فکر می‌کنید این سازمان در حال حاضر باید احیا شود و اگر این‌طور است، باید به همان شکل سابق دربیاید یا تغییراتی لازم است؟
من فکر می‌کنم به هر حال دولت در کشور نیاز دارد که در بدنه خود سازمانی را داشته باشد که سیاست‌ها و مسائل را درازمدت‌تر ببیند و افق‌های آینده را دوراندیشانه‌تر تنظیم کند. این نقش را در کشور ما سازمان مدیریت به نوعی بر عهده داشته است. یکی از ایرادهایی که دولت به سازمان مدیریت و بودجه وارد کرده بود و البته شاید از بعضی جهات ایراد واردی هم بود، این مساله بود که دو وظیفه برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی درون دولت در یکجا نبود. یعنی با اینکه سازمان مدیریت وظیفه تدوین بودجه و برنامه‌ریزی برای مخارج سازمان‌ها و نیز جهت‌گیری بودجه در بخش‌های اقتصادی کشور را بر عهده داشت، اما ساختار تخصیص بودجه در کشور در جای دیگری و در وظایف زیرمجموعه‌های وزارت امور اقتصادی و دارایی واقع بود. به این ترتیب، در ماهیت برنامه‌ریزی و تخصیص بودجه کشور، نوعی دوگانگی تعبیه شده بود که پتانسیل تعارض را به این مجموعه تزریق می‌کرد.
بنابراین ممکن بود بودجه‌ای را که سازمان مدیریت تهیه می‌کند، در فرآیند تخصیص به شکل دیگری اجرایی شود؟
این مساله منشاء همان تعارضی بود که عرض کردم. بعضاً دولت اعتقاد داشت بودجه‌ای که سازمان مدیریت تدوین می‌کند قابل قبول نیست و نسبت به برنامه‌های سازمان هم ایراداتی وارد می‌کرد. به عنوان مثال یکی از ایرادات عمده‌ای که دولت وارد می‌کرد به تخصیص بودجه سازمان برای بخش‌های اقتصادی و به خصوص برای مناطق کشور بود. دولت می‌خواست خودش با توجه به علایقی که دارد این تخصیص را در قسمت‌های مختلف انجام دهد و لزومی نمی‌دید که حتی خودش هم اجزای این تخصیص را مشخص کند. شما نشانه‌های این تمایل دولت را در لایحه‌های بودجه‌ای هم که در این چند ساله از سوی دولت ارائه شده می‌توانید ببینید. تمایل دولت همواره بر این بوده که متناسب با سیاست‌های خودش و بیشتر در طول دوره اجرا، بودجه را تخصیص دهد و از تقسیم‌بندی‌های لایحه همیشه گریزان بوده است. نتیجه این تمایل هم همین لوایحی بوده که می‌بینید به شکل کلی و مبهم تلاش بوده تهیه شود تا دست دولت در بودجه‌ریزی باز باشد.
گویا بعد از انحلال سازمان قرار بر این بوده که بعضی از این کارکردها را معاونت برنامه‌ریزی ریاست‌جمهوری انجام دهد. شما این انتقال وظایف را در اجرا چطور می‌بینید؟
خب این قضیه بعد از انحلال به شکل چرخش در معاونت برنامه‌ریزی درآمد. سازمان منحل شد اما آن نیازهایی که به ایجاد سازمان انجامیده بود که برطرف نشده بود. این موضوع در قالب نام معاونت برنامه‌ریزی هنوز هم حفظ شده است. قبلاً هم اگر یادتان باشد، این ساختار به اشکال و اسامی مختلف وجود داشت. مثلاً قبل از انقلاب برای دوره‌ای رئیس سازمان مدیریت و بودجه بود، بعد وزیر مشاور شد و بعد از انقلاب هم مدتی معاون نخست‌وزیر بود و بعد دوباره به شکل رئیس برنامه و بودجه درآمد. یعنی در تمام این دوران نیاز به این ساختار بود حالا در اسامی مختلف و بعضاً تفاوت‌هایی در کارکردها تداوم داشته و حالا هم معاونت برنامه‌ریزی رئیس‌جمهور شده است. در تمام این دوران هم این فعالیت در همان ساختمان بهارستان انجام می‌شده است. یعنی وقتی منحل شد و آقای رهبر از آنجا بیرون آمد، معاون رئیس‌جمهور هم که آمد به همان اتاق ریاست او رفت. همان ساختمان و همان تشکیلات. دولت طبیعتاً قصد داشته دست بازتری در خصوص بودجه داشته باشد. اما آن ساختار و تقسیم‌بندی کلان همیشه وجود داشته است. یعنی نیاز به وجود یک ساختاری که برای دولت فکر کند و بتواند بودجه دولت را تنظیم کند. این ضرورتی است که نه این دولت و نه هیچ دولت دیگری نمی‌تواند آن را تغییر دهد.
با این حساب احیای سازمان مدیریت به چه شکلی باید صورت گیرد؟
احیای سازمان مدیریت و بودجه یعنی احیای توان فکر کردن توسط این تشکیلات. حالا چه این ساختار معاونت باشد، چه سازمان و چه وزارتخانه. یعنی تشکیلاتی که فکر کند دولت چه کار باید بکند. نه اینکه الزاماً حرف من رئیس‌جمهور را هر چی تبدیل به مصوبه کند. در حال حاضر به این شکل است و انتظار دارند این ساختار به شکل یک دبیرخانه باشد و همه دستورات را پیش‌نویس و مصوبه کند. پس باید ببینیم چه کار باید بکنیم که این ماهیت و روح را در قالب هر تشکیلاتی به آن بدهیم. حالا با این تعبیر، دادن این روح به آن مجموعه تغییرات سازمانی لازم دارد که باید نشست و روی آن فکر کرد. این جزو آخرین پیشنهادهایی است که به آقای خاتمی دادم و البته فرصت هم نشد که فراهم بشود.
پیشنهاد شما چه بود؟ فکر میکردید چه تغییرات سازمانی می‌تواند آن‌طور که می‌گویید ماهیت و روح فکر کردن به این مجموعه بدهد.
این طرح بر مبنای تفکیک و تقسیم‌بندی مجدد بین سازمان مدیریت و وزارت اقتصاد و بانک مرکزی بود. پیشنهاد ما این بود که این تغییرات و تفکیک به همین شکل هم در سیاست مالی و امور مالی دولت انجام شود. به این شکل که این بخش‌های مختلفی که یکی بودجه را می‌نویسد و یکی آن را هزینه می‌کند، در یک جا متمرکز شوند. چیزی که در همه جای دنیا هم به همین شکل است. هر کشوری را که بررسی کنید، می‌بینید یک وزارتخانه برنامه یا خزانه‌داری وجود دارد که هم مسوول تهیه بودجه است و هم مسوول کسب درآمدهای بودجه‌ای دولت مثل مالیات، گمرک و جمع‌آوری اموال دولت است و هم مخارج و هزینه‌های دولت را مدیریت می‌کند. به نظر من بهتر است این وظایف در قالب یک وزارت خزانه‌داری انجام شود نه یک سازمان. شما الان سازمان‌بندی وزارت اقتصاد را که بررسی کنید، می‌بینید اجزا و وظایفی دارد که می‌شود اینها به شکل هدفمندتری در ساختارهای دیگری تعبیه شود. پیشنهادی هم که ما داده بودیم مبنی بر این بود که بخش‌هایی از وزارت اقتصاد و سازمان مدیریت که در تدوین بودجه و تخصیص آن به نهادها دخیل بود، در وزارتخانه جدیدی به نام وزارت خزانه‌داری ترکیب شود. در کنار آن هم، بخش‌های دیگری که مربوط به شرکت‌ها و نهادهای دولتی مثل بیمه مرکزی، سرمایه‌گذاری خارجی و مثل اینهاست، در قالب وزارت اقتصاد یا سازمان یا وزارت برنامه‌ریزی بماند. یعنی یک بدنه و تشکیلات دیگری که ساختار اقتصاد را مطالعه و مدیریت می‌کند. بخشی از گرفتاری‌های آن زمان این بود که بودجه را سازمان مدیریت‌ریزی تهیه می‌کرد اما اجرایش بر عهده وزارت اقتصاد و دارایی بود. در حالی که وقتی این دو یک جا باشد، آن نهاد خودش تخصیص می‌دهد و خودش خرج می‌کند. مالیات و درآمد را هم می‌داند و می‌تواند روی آن برنامه‌ریزی کند. حالا اما این ضرورت با آن فوریت اولیه‌اش مطرح نیست و باید روی این ساختار، خوب فکر کرد.
اما خب این سازمان متولی سیاست‌های مالی بود. الان ما بانک مرکزی را داریم که متولی سیاست‌های پولی است، اما می‌بینیم خیلی نتوانسته سیاست‌های دولت را عوض کند.
در سیاست‌های پولی بانک مرکزی عملاً تدبیری نکرد و دستورات را بیشتر اجرا کرد. آنجا ساختار سازمانی‌اش عوض نشد، ولی عملکردش چرا و مجری دستورات شد. حالا می‌گویید منحل نشد، خب مضمحل شد. یعنی مجری دستورات شد. سازمان مدیریت هم درست است که می‌گویید اسماً منحل شد، اما ساختمان که همان است. تشکیلات به نامی دیگر باقی ماند. ولی وقتی مجری دستورات شد، عملاً دیگر فرقی نمی‌کند و انحراف پیدا کرد. البته هر کدام از اینها اگر به جای اینکه چشم‌بسته مجری دستورات باشند، تدبیر می‌کردند و بهتر عمل می‌کردند، امروز وضعیت بهتری داشتیم.
دیدگاه تان را بنویسید