اقتصاد روحانی در سه پرده

سه سال از روزهایی می‌گذرد که حسن روحانی، در قامت یکی از کاندیداهای انتخابات ریاست‌جمهوری، با کلیدواژه‌هایی مثل بهبود فضای کسب و کار و رونق تولید، و به مدد انبوهی از رویدادهای دیگر، توانست رای مردم را به دست آورد. رئیس‌جمهور امروز ایران، در نخستین فیلم انتخاباتی خود، گرانی و تورم را نخستین مشکل مردم دانسته بود و از یارانه‌ای سخن می‌گفت که اقتصاد به سیاست می‌پردازد. حمایت از کارآفرینان اقتصادی و لزوم توجه به معیشت مردم، از دیگر نکات مورد تاکید روحانی در سخنرانی‌ها و مناظره‌ها به شمار می‌رفت. تکیه روحانی بر اقتصاد به اندازه‌ای بود که این موضوع را در کنار مساله هسته‌ای، می‌توان دو محور اصلی شعارهای او دانست. این شعارها در شرایطی او را به ساختمان پاستور رهنمون کرد که تورم بیش از 40‌درصدی، رشد اقتصادی منفی 8 /6‌درصدی و انبوه محدودیت‌های ساختار داخلی و خارجی اقتصاد، کار را دوچندان دشوار می‌نمود؛ به ویژه آنکه منتقدان انتظار می‌کشیدند تا 100 روز از ریاست‌جمهوری روحانی بگذرد و از او بپرسند چه کرده است؟ اگرچه در آن زمان گفته می‌شد که روحانی وعده‌ای برای بهبود اوضاع در 100 روز نداده و تنها گفته است که طی این مدت پس از استقرار دولت گزارشی ارائه خواهد کرد، به نظر می‌رسد اکنون، که سه سال از آن روزها می‌گذرد و شمارش معکوس آخرین سال ریاست‌جمهوری حسن روحانی اندک‌اندک آغاز می‌شود، زمان مناسبی برای مرور و ارزیابی عملکرد اقتصادی دولت تدبیر و امید باشد.

1392: زمستان رکود

دولت روحانی در ابتدای ورود، اولویت‌های راهبردی اقتصاد کلان کشور را در حوزه‌های کارآمدی دولت، توسعه بخش خصوصی، سیاست‌های مالی، ارزی و تجاری، و پولی و بانکی اعلام کرد. علاوه بر آن، در گزارش صدروزه روحانی، «اشتغال و بیکاری» و «رکود همراه با تورم» به عنوان دو مساله اصلی مطرح و «کاهش تحریم‌ها» و «اصلاح فضای کسب و کار»، به عنوان دو راهکار اصلی برای خروج از رکود معرفی شدند. دولت همچنین پنج تعهد میان‌مدت را برای خود در نظر گرفت که شامل اجرای صحیح سیاست‌های کلی اصل‌44، کنترل تورم و انضباط در حوزه پول و بانک، احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، ثبات رفتار مالی دولت و تعیین تکلیف طرح‌های عمرانی و نیمه‌تمام می‌شد. اطلاع‌رسانی درباره هدفمندی یارانه‌ها و مسکن مهر به عنوان «دو مانع به جامانده از قبل» بخش دیگری از الزامات مطرح‌شده در گزارش صدروزه دولت بود. در نهایت، مجموعه‌ای از اقدامات فوری در حوزه‌های بازار ارز، بودجه، کاهش رشد نقدینگی و قیمت‌ها و همچنین نفت مورد بحث قرار گرفت. علاوه بر این، در گزارش صدروزه وزارت امور اقتصاد و دارایی، برخی مسائل اقتصادی کشور از جمله رشد اقتصادی منفی و با نوسان بالا، سرمایه‌گذاری منفی و پرنوسان، سهم اندک مالیات در اقتصاد ملی، تورم فزاینده، تراز نامناسب تجاری، بیکاری گسترده، کسری بودجه، محیط نابسامان کسب و کار، مطالبات معوق بانکی و رسوب واردات در گمرک به عنوان مشکلات عمده معرفی و بررسی شدند.

بلافاصله پس از روی کار آمدن دولت، با اتکا به موج خوش‌بینی ایجادشده پس از انتخابات، که نمود آن به روشنی در روند نزولی نرخ ارز و به طور خاص افت قیمت دلار در بازار آزاد تا کانال 2800‌تومانی به چشم می‌خورد، و در نظر گرفتن بررسی‌های صورت‌گرفته در گزارش‌هایی که گفته شد، مجموعه اقدام‌هایی معطوف به مدیریت کوتاه‌مدت مسائل اقتصاد در نظر گرفته شد. از تسهیل در واردات کالاها و کاهش پیش‌دریافت مورد نیاز برای صدور اعتبار اسنادی گرفته تا اولویت‌بندی طرح‌های توسعه فازهای پارس جنوبی و اصلاح قانون بودجه 1392، مجموعه‌ای از اقدامات را تشکیل می‌داد که قرار بود مرهمی باشند بر زخم‌های عمیق اقتصادی که سال پیش از آن 8 /6 درصد کوچک شده بود. پیشرفت در پرونده هسته‌ای و دستیابی به توافق موقت ژنو در آذرماه، شرایط را برای تثبیت صادرات نفت و گشایش اندکی در مراودات بانکی فراهم کرد. دولت در بهمن‌ماه آن سال، اقدامی را انجام داد که اگر چه ایده آن به راحتی قابل رد نبود، در زمان اجرا با انتقادهای فراوان مواجه شد: توزیع سبد کالا با محوریت کالاهای اساسی و خوراکی. صف‌های طولانی برای دریافت سبد کالا در نهایت رئیس‌جمهور را به عذرخواهی در تلویزیون واداشت؛ اگرچه اصل اجرای آن منتفی نشد و توزیع سبد کالا ادامه یافت. کارنامه اقتصادی سال 1392 دولت، با افت تورم به زیر 35 درصد و کاهش انقباض در اقتصاد از منفی 8 /6 درصد به منفی 9 /1 درصد رقم خورد. نرخ تورم نقطه به نقطه که در فروردین آن سال 2 /42 درصد و در بیشترین رقم خود به 1 /45 درصد رسیده بود، در اسفندماه رقم 7 /19 درصد را نشان می‌داد. رشد بخش کشاورزی از 7 /3 درصد به 7 /4 درصد افزایش یافت، رشد بخش نفت از منفی 9 /37 درصد به منفی 9 /8 درصد رسید و در گروه صنایع و معادن رشد منفی 4 /6‌درصدی به منفی 9 /2‌درصدی تبدیل شد. در نقطه مقابل اینها، بخش خدمات قرار داشت که نیمی از تولید ناخالص داخلی را تشکیل می‌داد و رشد آن از 1 /1 درصد به منفی 5 /1 درصد تنزل پیدا کرد. البته با توجه به اینکه در بخشی از سال 1392 سیاست‌های اقتصادی دولت قبل حاکم بود، نمی‌توان تمامی عملکرد این دوران را به سیاست‌های دولت یازدهم نسبت داد.

1393: عبور از رکود

در سال 1393، گزارشی با عنوان «چرایی بروز رکود تورمی و جهت‌گیری‌های برون‌رفت از آن» منتشر شد که ضمن مرور تحولات دهه 1380 تا زمان انتشار گزارش در سه مقطع، راهکارهایی را برای خروج از رکود در مقطع چهارم (آینده) مطرح می‌کرد. بر اساس گزارش یادشده، «تحریم» و «کاهش ارزش‌افزوده بخش نفت» تکانه‌های اولیه رکود بودند که از طریق عواملی شامل تلاطم ارزی و عدم قطعیت در مورد آینده، محدودیت واردات و تنگناهای نسبی مالی در بانک‌ها و کاهش بودجه دولت منتشر شدند. گزارش یادشده، تحریم، کاهش تقاضای موثر، تنگناهای مالی، کاهش سرمایه‌گذاری و نبود قطعیت را از جمله موانع خروج از رکود عنوان می‌کرد و پیش‌فرض‌ها و محدودیت‌هایی را نیز برای خروج از رکود برمی‌شمرد که از جمله آنها دامن نزدن به بیماری هلندی و توسعه فعالیت‌های اشتغال‌زا با توجه به بنگاه‌های کوچک و متوسط بود. در ادامه، این بخش‌ها به عنوان عوامل اولیه خروج از رکود معرفی شدند: الف- بنگاه‌های پیشرو در بازار داخلی (نفت، گاز، پتروشیمی، صنایع معدنی و صرفه‌جویی انرژی)، ب- صادرات صنعتی و خدمات پیمانکاری و مشاوره‌ای به کشورهای همسایه، ج- گردشگری، د- مسکن، ه- آزادسازی منابع بلوکه‌شده یا تامین مالی به پشتوانه این منابع. با پشتوانه این گزارش تحلیلی، «سیاست‌های اقتصادی دولت برای خروج غیرتورمی از رکود طی سال‌های 1393 و 1394» در تیرماه 1393 منتشر شد که شامل چهار بخش سیاست‌های اقتصاد کلان (52 مورد)، بهبود فضای کسب و کار (22 مورد)، تامین منابع مالی (41 مورد) و فعالیت‌ها و محرک‌های خروج از رکود (62 مورد) بود. در یک ارزیابی کلی به نظر می‌رسد نمی‌توان کارنامه چندان موفقی را در اجرای سیاست‌های یادشده برای دولت برشمرد. اگرچه بررسی موردی تمامی 177 سیاست مذکور در این نوشته ممکن نیست، بسیاری از آنها در حوزه سیاست‌های مالی، مدیریت و تسویه بدهی‌های دولت، بازار سرمایه و صنعت و معدن عملاً اجرایی نشده‌اند یا با سرعت بسیار اندک و خارج از اولویتی که انتظار می‌رفت در حال اجرا هستند.

دولت در سال 1393، برای نخستین بار اسناد خزانه را معرفی و در حجم هزار میلیارد تومان منتشر کرد؛ اگرچه در سال 1392 نیز امکان استفاده از این ابزارها وجود داشت که عملاً محقق نشد. این ابزار برای مدیریت بودجه دولت در کوتاه‌مدت مورد استفاده قرار می‌گیرد. در بند ق تبصره 2 قانون بودجه نیز به وزارت نفت اجازه داده شد تا سقف 100 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری در طرح‌های نفت و گاز به شیوه‌های مختلف پیش‌بینی‌شده در قوانین از جمله بیع متقابل و BOT انجام دهد. کارنامه دولت در سال 1393 در مجموع مثبت بود و هدف اصلی یعنی خروج از رکود با حفظ روند نزولی تورم، محقق شد و رشد اقتصادی سه‌درصدی رقم خورد. رشد گروه نفت از منفی 9 /8 درصد به 8 /4 درصد، گروه صنایع و معادن از منفی 9 /2 به پنج درصد و گروه خدمات از منفی 5 /1 درصد به 4 /2 درصد رسید. با وجود اینها، رکود در بخش‌هایی مثل ساختمان ادامه داشت و بسیاری از زیرگروه‌های خدمات رشد منفی یا ناچیزی را تجربه کردند. همزمان با این رشد اقتصادی مثبت، روند نزولی نرخ تورم ادامه پیدا کرد و رقم 6 /15 درصد در پایان سال محقق شد. تشکیل سرمایه ثابت ناخالص که برای دو سال متوالی ارقام منفی 8 /23 درصد و منفی 9 /6 درصد را ثبت کرده بود، به 5 /3 درصد رسید. در بخش عملکرد مالی دولت، درآمدهای مالیاتی با رشد کم‌نظیر بیش از 43‌درصدی، به حدود 71 هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کرد و 30 هزار میلیارد تومان برای طرح‌های عمرانی (تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) هزینه شد. رشد 6 /27‌درصدی و 4 /21‌درصدی پایه پولی در سال‌های 1391 و 1392، جای خود را به رشد 7 /10‌درصدی داد که این مقوله را می‌توان از نتایج تلاش بانک مرکزی برای کنترل نقدینگی و بهبود ترکیب آن دانست که منجر به رشد نقدینگی 3 /22‌درصدی در پایان سال 1393 شد.

1394: رشد متزلزل

در تابستان سال 1393، لایحه‌ای برای خروج از رکود با عنوان رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور به مجلس ارائه شد که تصویب آن تا اردیبهشت 1394 به طول انجامید تا عملاً به محاق رود و نتواند بستری برای اقدامات دولت در سال 1393 فراهم کند. در این قانون، احکامی برای مدیریت بدهی‌های دولت، حمایت از تولید، تامین نقدینگی واحدهای صنعتی، سامان‌بخشی بازار سرمایه، اصلاح مالیات، بهبود محیط کسب و کار، قوانین موضوعه، مسائل کشاورزی و دیگر موارد در نظر گرفته شد. چند ماه بعد و در مهرماه، رئیس‌جمهور طی گفت‌وگوی تلویزیونی درباره مجموعه‌ای از سیاست‌های اقتصادی تحت عنوان «بسته خروج از رکود» سخن گفت که جزییات آن به صورت عمومی نیز منتشر شد. بسته یادشده با مروری بر نتایج سیاست‌های دولت در عرصه اقتصاد مثل کاهش تورم، افزایش درآمد دولت و افزایش منابع ارزی کشور، از شوک منفی نفت بر اقتصاد کشور، شوک منفی تقاضا در نتیجه افت تقاضای دولت و بخش خصوصی و شکل‌گیری انتظاراتی درباره شرایط پساتحریم و نهایتاً مشکل تنگنای مالی، به عنوان مجموعه عوامل موثر بر شرایط اقتصاد کشور نام می‌برد که به نظر می‌رسد با وجود برخی اقدامات صورت‌گرفته، این عوامل کماکان پابرجا هستند. دولت برای مواجهه با چالش‌های اقتصادی یادشده، دو دسته راهکار را در زمینه تحریک تقاضا و سیاست‌های تامین مالی اعلام کرد. در حوزه تحریک تقاضا، سیاست‌هایی برای تحریک تقاضا از سوی دولت، سیاست‌های تسهیل پولی و سیاست‌های تحریک تقاضای اعتباری در نظر گرفته شد و در حوزه تامین مالی، سیاست‌هایی برای رفع تنگنای مالی و تسهیل در تامین مالی بنگاه‌ها و فعالیت‌های اقتصادی. اگرچه مجموعه مستندات قانونی و بررسی‌های یادشده، ظرفیتی کم‌نظیر برای خروج از رکود به شمار می‌روند، بر اساس تجربه سال‌های اخیر، در عمل با در نظر گرفتن بوروکراسی موجود و ضعف در اجرای قوانین و برنامه‌ها، به اندازه‌ای که در ابتدا به نظر می‌رسد راهگشا نیستند و این درباره مجموعه مستندات ارائه‌شده در سال 1394 نیز صادق است. با وجود این مانع ساختاری، دستیابی به توافق درباره برنامه جامع اقدام مشترک توانست به انتظاری طولانی‌مدت پایان دهد و زمینه را برای تمرکز بیشتر دولت بر اقتصاد و سیاست فراهم کند؛ اگرچه شاید قدری دیر. اجرایی شدن برجام در پایان دی‌ماه، تاثیراتی بر اقتصاد کشور داشت که بخشی از آنها به سرعت قابل مشاهده بود و نمایان شدن برخی دیگر ممکن است مدتی به طول انجامد. از دید برخی از کارشناسان، همین موضوع می‌تواند زمینه‌ساز تکانه اصلی رشد اقتصادی از طریق جذب سرمایه‌گذاری خارجی باشد؛ موضوعی که با در نظر گرفتن واقعیت‌های ریسک، شاخص‌های کسب و کار و پیشینه سرمایه‌گذاری خارجی در ایران چندان واقع‌بینانه به نظر نمی‌رسد.

در سال 1394 شاخص کل بورس که در روزهای نخست دی‌ماه در کانال 61 هزار واحد قرار داشت، به سرعت رشد کرد و در آخرین روز کاری اسفند، به بیش از 80 هزار واحد رسید. صادرات نفت ایران که طی دوران تحریم حدود 3 /1 میلیون بشکه در روز بود، با افزایشی کم‌سابقه و دور از انتظار اغلب کارشناسان خارجی به بیش از 3 /2 میلیون بشکه در روز افزایش یافته که این رشد در کنار بهبود نسبی قیمت نفت، امید به تاثیر مثبت بخش نفت را بر رشد اقتصادی سال‌های 1394 و 1395 دوچندان کرده است. در روی دیگر سکه، رفت‌وآمد هیات‌های تجاری اروپایی به ایران و امضای توافقنامه‌های متعدد قرار دارد که به نظر می‌رسد تاثیر آن در کوتاه‌مدت نمایان نباشد؛ ولی در سال‌های آتی بتوان به آن امید داشت. به عنوان مثال در تیرماه قرار است نخستین دور مناقصه‌های نفتی ایران برای میادین نفتی بر مبنای قراردادهای جدید نفتی (موسوم به IPC) برگزار شود که تاثیر این فقره بر اقتصاد احتمالاً زودتر از سال 1396 نمایان نخواهد شد. از دیگر اقدامات دولت در سال 1394 می‌توان به بهره‌گیری گسترده‌تر از اسناد خزانه و انتشار صکوک اجاره برای نخستین بار اشاره کرد. این دو اوراق در کنار اوراق مشارکت، که به صورت سنتی منتشر می‌شد، و اوراق تسویه خزانه، به عنوان چهار ابزار دولت برای ساماندهی بدهی و اصلاح ساختار تامین مالی معرفی شده‌اند. در سال 1394 به میزان پنج هزار میلیارد تومان اسناد خزانه و همین رقم اوراق مشارکت منتشر شد. دولت همچنین نیمی از سهم هزار میلیارد‌تومانی در نظر گرفته شده در بودجه برای انتشار اوراق صکوک را مورد استفاده قرار داد. از دیگر اقدامات مهم دولت در سال 1394، می‌توان به تسهیلات خرید خودرو و کاهش نرخ سپرده قانونی اشاره کرد. این دو موضوع ضمن تاثیرگذاری بر رشد نقدینگی، در چارچوب بسته خروج از رکود دولت قابل ارزیابی هستند. تاکنون گزارشی از رشد اقتصادی سال گذشته از سوی بانک مرکزی ایران منتشر نشده است. گزارش چند روز قبل مرکز آمار ایران نشان می‌دهد رشد اقتصادی سال 1394 یک درصد بوده است. در محاسبات مرکز آمار ایران، بخش نفت جزیی از گروه صنعت در نظر گرفته می‌شود. بر اساس گزارش مرکز آمار ایران، رشد گروه کشاورزی 4 /5 درصد، گروه صنعت منفی 2 /2 درصد و گروه خدمات 2 /2 درصد بوده است. در گروه صنعت، بیشترین رشد مثبت مربوط به استخراج نفت و گاز طبیعی با 6 /3 درصد و تامین آب، برق و گاز طبیعی با 2 /3 درصد بوده؛ یعنی عمدتاً رشدی متکی به آغاز و افزایش تولید از طرح‌هایی که انجام عملیات اجرایی آنها مربوط به سال‌های گذشته است. در نقطه مقابل، بخش صنعت رشد منفی 3 /0 درصد و بخش ساختمان منفی 4 /16 درصد را نشان می‌دهند. با در نظر گرفتن آمارهای فصلی، با وجود مثبت شدن تدریجی رشد اقتصادی بخش صنعت از بهار تا زمستان 1394، رکود در بخش ساختمان طی سال در حال تشدید بوده است. در زمینه تورم، عملکرد دولت کماکان قابل دفاع به نظر می‌رسد و روند نزولی تورم در تمامی سال ادامه داشته است. تورم نقطه به نقطه از 5 /16 درصد در فروردین 1394، به 4 /7 درصد در فروردین 1395 رسیده و برای کل سال 1394، رقم 9 /11 درصد ثبت شده است. آمارها در حوزه عملکرد مالی دولت نیز نشان می‌دهند مجموع مالیات اخذشده تا پایان بهمن‌ماه 65 هزار میلیارد تومان و پرداخت‌های عمرانی صورت‌گرفته 21 هزار میلیارد تومان بوده که به ترتیب رشد چهار هزارمیلیاردی و کاهش چهار هزارمیلیاردی را نسبت به مدت مشابه سال قبل نشان می‌دهند. طی این دوره همچنین درآمدهای حاصل از نفت از 55 هزار میلیارد تومان به 50 هزار میلیارد تومان کاهش پیدا کرده است. در حوزه پولی نیز نقدینگی در پایان بهمن‌ماه به 976 هزار میلیارد تومان رسید که در مقایسه با رقم 782 هزارمیلیاردی پایان 1393، رشدی در حدود 25 درصد را نشان می‌دهد. حتی اگر بتوان رشد احتمالی یک‌درصدی و کاهش تورم را برای سالی که عمده آن در انتظار رفع تحریم سپری شد کارنامه‌ای مثبت دانست، برای ادامه مسیر نمی‌توان به چنین ارزیابی‌ای دل بست و اقدام‌های به مراتب جدی‌تری مورد نیاز خواهد بود. این موضوع بیش از همه، مورد توجه دولت یازدهم و شخص رئیس‌جمهور است؛ چرا که باید از چند ماه بعد به صورت جدی در مقام پاسخگویی به رقبای انتخاباتی برآید و از کارنامه اقتصادی خود دفاع کند.