والیان زمین

«حکومت‌هایی که تاریخ به یاد دارد به دو شیوه ارائه شده‌اند، یا به دست یک شهریار و خادمین وی که به عنوان وزرایی منصوب و مأذون از او، وی را در اداره قلمرو دولت یاری می‌دادند، یا به دست یک شهریارزاده و اشراف و خوانینی که مقام خود را نه از راه موهبت و مرحمت حاکم، بلکه به علت قدمت و اصالت خون تصاحب می‌کردند. این اشراف و خوانین قلمرو و رعایای خود را دارند که آنان را آقا و ارباب خود می‌شناسند و به طور طبیعی به آنها وابسته‌اند. در کشورهایی که به دست شهریار و خادمین وی اداره می‌شوند، شهریار دارای اقتدار بیشتری است، زیرا در سراسر قلمرو حکومت، هیچ کس را جز او آقا و سرور نمی‌شناسند و اگر از او اطاعت می‌کنند، تنها به عنوان وزیر و مامور شهریار است و کسی به ماموران وی علاقه خاصی ندارد. نمونه این دو نوع حکومت در زمان ما یکی سلطان عثمانی و دیگری پادشاه فرانسه است» (برگرفته از کتاب شهریار اثر نیکولو دی ماکیاولی).

تاریخ ایران هم نشان می‌دهد قدرت شاهان به دلیل فقدان دستگاه دیوان‌سالاری و ارتش منظم به شدت محدود بود. قدرت واقعی وی فراتر از پایتخت نمی‌رفت. در عوض اقتدار وی در سطح محلی اندک بود، مگر آنکه از حمایت سرکردگان منطقه‌ای برخوردار باشد. براساس پژوهش‌های تاریخی «قاجاریان تشکیلات دولتی قابل اعتنایی نداشتند» و بی‌شک «در رفتار با اتباع خود به اعیان محلی وابسته بودند». مطابق طرح کلی ماکیاولی، شاه قاجار بیش از سلطان عثمانی به شاه فرانسه شباهت داشت.

ایل قاجار کنفدراسیون ایلی ترک‌زبانی بود که بیش از یک قرن بر ایران حکمرانی کرد. آنها با واسطه وزیران، درباریان، میرزایان، مستوفیان (حسابداران موروثی) و اشراف با القابی همچون ...‌السلطنه، ...الدوله و ...الممالک بر مرکز ریاست می‌کردند. اما بر بقیه کشور از طریق اعیان محلی‌-‌ خان‌ها، اربابان، تجار و مجتهدان‌-‌ حکم می‌راندند. این افراد سرشناس منابع قدرت محلی خود را داشتند. حتی نیم‌قرن پس از تلاش نه‌چندان جدی برای تاسیس نهادهای حکومتی، ناصرالدین‌شاه سلطنت طولانی خود را در حالی به پایان برد که فقط استخوان‌بندی یک دولت مرکزی را بر جا گذاشته بود. این میراث چیزی جز 9 نهاد کوچک نبود‌-‌ دیوان‌های بدون دیوانسالاری پنج وزارتخانه (داخله، تجارت، فرهنگ و اوقاف، فواید عامه و صنایع مستظرفه و پست و تلگراف) جدید بودند و فقط بر روی کاغذ وجود داشتند. چهارتای دیگر (جنگ، مالیه، عدلیه و امور خارجه) قدیمی‌تر بودند، اما هنوز کارکنان حقوق بگیر، ادارات محلی و حتی پرونده‌های وزارتی نداشتند، آنها فقط نام وزارتخانه داشتند.

وزارتخانه‌ها متعلق به خانواده‌های میرزاهایی بود که از نخستین روزهای حکومت قاجار مقام‌های مشابهی داشتند. آنها اسناد و مدارک دولتی را همچون پرونده‌های خصوصی خود تلقی می‌کردند و از آنجا که شاه حقوق منظمی به آنها نمی‌داد، مقامات خود را سرمایه‌های قابل خرید و فروش به دیگر اعضای خانواده‌های دبیران می‌دانستند.

کارکنان وزارت مالیه، قدیمی‌ترین و زیر‌بنایی‌ترین نهاد حکومتی هم در پایتخت و هم در مراکز استان‌ها بودند که از طریق مستوفیان (حسابداران) موروثی و مشیران (میرزا‌بنویسان) اداره می‌شدند. خانواده مستوفی‌الممالک -‌‌که تبار آن به دوره صفویه می‌رسید- در سراسر قرن 19 و تا دهه 1920، مناصب مهم را از پدر به پسر دست به دست کردند. دیگر خانواده‌های مهم حکومتی -‌ که بسیاری از آنان یا اهل آشتیان در مرکز ایران یا نور در مازندران بودند- به والیان (استانداران) در جمع‌آوری مالیات کمک می‌کردند. کشور به 38 منطقه مالیاتی تقسیم می‌شد، که در دهه 1290 به 18 منطقه کاهش یافت.

هر منطقه در ایام نوروز به مزایده گذاشته می‌شد و برنده آن -‌که معمولاً از بزرگانی بود که بیشترین پیشکش را به شاه تقدیم می‌کرد‌-‌ فرمانی ملوکانه به همراه ردایی شاهانه دریافت می‌کرد و وی به عنوان والی منطقه در آن سال منصوب می‌شد. به این ترتیب، وی این تیول را برای جمع‌آوری مالیات زمین -‌‌که منبع عمده درآمد حکومت مرکزی بود- در اختیار می‌گرفت. تیول یک قطعه زمین دو‌منظوره بود که گاه به مالیات زمین و گاه به خود زمین موجود اطلاق می‌شد. این والیان تیول‌دار باید از نزدیک با مستوفیان (که وصولی‌ها را راستی‌آزمایی می‌کردند و برآوردهای مالیاتی سال‌های گذشته را در اختیار داشتند) و بزرگان محلی (که عملاً می‌توانستند مانع جمع‌آوری مالیات شوند) همکاری می‌کردند. مستوفیان همچنین اداره زمین‌های حکومتی و سلطنتی را در اختیار داشتند. به نظر می‌رسد دولت فقط به این دلیل مالیات‌ستانی را به مقاطعه می‌داد که خود فاقد دستگاه اداری لازم برای جمع‌آوری مالیات بود.

(لرد) کرزن درآمد سالانه دولت ایران را در اواخر دهه 1270(1890) در حدود 52 میلیون قران (عشا میلیون دلار) برآورد کرده بود، که 80 درصد آن از مالیات زمین (های کشاورزی) تامین می‌شد و 20 درصد دیگر از ضرب سکه و دستگاه تلگراف به دست می‌آمد. هزینه‌ها بیشتر متعلق به دربار -‌اصطبل‌ها، کارگاه‌ها، نگهبانان، سواره‌نظامان و مستمری‌بگیران‌-‌ بود. همچنین شامل سیلوهای دولتی و کمک‌هزینه‌های رهبران مذهبی و ایالتی می‌شد. از 43 میلیون قران هزینه، هشت میلیون به ارتش، هشت میلیون به مستمری‌بگیران دولت، سه میلیون به خاندان سلطنتی، هشت میلیون دیگر به نگهبانان سلطنتی، دو میلیون به مستمری‌بگیران اشراف، یک میلیون به میرزاها و مستوفیان، 600 هزار به خان‌های قاجار و یک میلیون قران به وزارت خارجه تعلق داشت. به نوشته (لرد) کرزن، وزارت خارجه تنها نهادی بود که دارای کارمندان تمام‌وقت و نمایندگی‌هایی در خارج از کشور بود.

وزارت جنگ مدعی بود نیروی بزرگی به استعداد 200 هزار تن در اختیار دارد. اما، در واقعیت شمار افراد منظم کشور که تنها نیروی منضبط و حقوق‌بگیر نظامی بود، به کمتر از هشت هزار نفر می‌رسید. این ارتش شامل یک نیروی توپخانه پنج هزار‌نفری با چهار دستگاه توپ منسوخ بود، که در میدان توپخانه به نمایش گذاشته شده بود. ارتش همچنین شامل یک تیپ قزاق دو هزار‌نفره می‌شد که جایگزین نیروی قدیمی چهار هزار‌نفره بردگان گرجی نگهبان کاخ سلطنتی می‌شد. فرماندهان این ارتش قزاق افسران روس بودند، اما بدنه آن بعضاً از ایل شاهسون و گاه مهاجران ترک‌زبانی تامین می‌شد که در دهه 1200 در اثر پیشروی روس‌ها به ارمنستان گریخته بودند. بسیاری از آنان در ازای خدمت نظام، تیول‌هایی در منطقه حاصلخیز سفید‌رود در مازندران دریافت کرده بودند.

دستگاه عدلیه نیز هر چند از سال 1213 وجود داشت، اما حضور چشمگیری در خارج از تهران نداشت. عبدالله مستوفی، یک مستوفی ارشد در خاطرات خود با دلتنگی به یاد می‌آورد که جامعه بدون دخالت دولت مرکزی به امور شرعی و قانونی خود رسیدگی می‌کرد. در میان ایلات، خان‌ها عدالت را جاری می‌کردند، در میان دهقانان، کدخدایان، ریش‌سفیدان دهات و اربابان به دعاوی می‌رسیدند و در میان صنعتگران و بازرگانان، ریش‌سفیدان به این کار می‌پرداختند. در شهرهای بزرگ، نظام رسمی قضایی به دو بخش نسبتاً پیچیده، دادگاه‌های شرعی و عرفی تقسیم می‌شد. قضات روحانی و شیخ‌الاسلام‌های رسمی بر اولی و حاکمان منصوب حکومت بر دومی ریاست می‌کردند. دادگاه‌های شرعی به امور مدنی و شخصیه رسیدگی می‌کردند و دادگاه‌های عرفی به جرائم عمومی می‌پرداختند -‌ که شامل دزدی، بدمستی و نیز راهزنی، آشوبگری و ارتداد می‌شد. در این موارد دادگاه‌ها می‌توانستند کیفرخواست خود را بر مبنای شریعت، رویه قضایی، دلیل، اماره، مصلحت کشور و حتی رسوم محلی تنظیم کنند.

در اصول، فقط شاه و نمایندگان بلافصل وی -‌‌والیان شاهزاده که صاحب خنجر سلطنتی بودند‌-‌ صلاحیت گرفتن جان انسان‌ها را داشتند. ولی در عمل، بیشتر تصمیمات قضایی، حتی در موارد مربوط به مرگ و زندگی، به مقامات محلی واگذار می‌شد. در این حال، بودجه وزارت دادگستری چندان کم بود که حتی در پایان قرن نوزدهم ادارات تابعه آن با فروش تمبر اسناد، امور خود را اداره می‌کردند. یک دیپلمات انگلیسی می‌گفت که پادشاهان قاجار تمایل داشتند بیشتر مسائل حقوقی را به قضات شرع، روسای ایالات، کدخدایان روستاها و ریش‌سفیدان اصناف واگذار کنند، به شرط آنکه خود آنها، ولو در اصول، قدرت نهایی مرگ و زندگی انسان‌ها را در اختیار داشته باشند.

به طور خلاصه قاجاریان فاقد یک دیوانسالاری متمرکز بودند و به اشراف محلی -‌‌روسای ایالات، رهبران مذهبی، تجار و زمین‌داران بزرگ‌-‌ متکی بودند. در بیشتر مناطق نخبگان محلی از منابع قدرت و ارتباطات خود در دربار مرکزی برخوردار بودند. برخی نیز به واسطه پیوندهای نسبی و سببی با خاندان سلطنتی مربوط بودند.