ریشه‌های گرفتاری

نظام بانکی کشور بی‌تردید بیمار است. نیاز به درمان دارد. همان چیزی که سال‌هاست تحت عنوان «اصلاح نظام بانکی» مطرح است. مردم از بانک‌ها ناراضی‌اند، اگرچه خدمات باکیفیت و نسبتاً به‌روزی را دریافت می‌کنند. ولی از خوان به ظاهر گسترده پول ارزان‌قیمت در شرایط تورمی بهره‌مند نیستند. می‌پرسند اگر پول کم است پس این ارقام نجومی اختلاس و وام‌های کلان از کجا تامین می‌شود؟ چگونه مردم کشورهای دیگر برای خرید مسکن و خودرو به راحتی تا ۹۰ درصد از منابع ارزان‌قیمت بانک استفاده می‌کنند و ما نمی‌توانیم؟ بنگاه‌های اقتصادی، واحدهای کوچک، متوسط و بزرگ تولیدی، از کمبود منابع مالی برای توسعه فعالیت خود می‌نالند. دولتمردانی که با گماردن مدیران در اکثر بانک‌های کشور، خود مستقیماً مسوول اداره بانک‌ها بوده‌اند منتقد بانک‌ها به شمار می‌روند و معمولاً در دوره انتخابات بر ضرورت اصلاح نظام بانکی تاکید می‌کنند. هر نماینده‌ای برای پرشور شدن نطق خود، بهترین گزینه را در انتقاد و حمله به نظام بانکی می‌بیند. بانک مرکزی با همه ظرفیت کارشناسی و مقررات مفصل به‌روز و در استانداردهای خوب خود از پیشبرد امور در رسیدن به ثبات و سلامت بانک‌ها و اطمینان از حفظ حقوق همه گروه‌های ذی‌نفع، از پس حل معضلات مربوط به ناترازی بانک‌ها و عدم رعایت مقررات نظارتی برنمی‌آید. به نظر می‌رسد کشور در ضرورت اصلاح نظام بانکی بیش از ۲۰ سال است که به وحدت نظر رسیده است؛ یک قدم کوچک ولی مهم مانده، آن هم آسیب‌شناسی، تشخیص بیماری و تجویز راهکار درمان است. در کنار مسائل ریز و درشت دیگر دو مقوله ساختاری وجود دارد که تا در مورد آنها فهم مشترک و باور همگانی به ویژه قوای مقننه و مجریه به وجود نیاید، درمانی در کار نیست. راهکارهای مطرح خارج از این دو حوزه حداکثر به تسکین موقت منجر می‌شود.  اشکال اول به ترکیب مالکیت و مدیریت بانک‌های کشور مربوط است. در ترکیب موجود مالکیت و از آن مهم‌تر مدیریت بانک‌های کشور در اختیار سه حوزه است: 1- بانک‌های با مدیریت دولتی. / 2- بانک‌های با مالکیت و مدیریت مستقیم و غیرمستقیم نهادهای عمومی حاکمیتی.  /3- مالکان بانک‌های به اصطلاح خصوصی.

باور کارشناسی که در دهه 70 و پس از پایان جنگ تحمیلی در بانک مرکزی، مستند به مطالعات تطبیقی و با استفاده از تجربیات بین‌المللی و تحلیل مشکلات بانک‌های صد درصد دولتی به دست آمد، حاکی از آن بود که: ادامه فعالیت بانکداری در کشور به شکل دولتی کیفیت بانکداری در حوزه‌های اصلی واسطه‌گری وجوه و خدمات بانکی را در استاندارد بسیار پایین‌تر از حد مورد انتظار و مورد نیاز نگه می‌دارد.  با این باور پس از پیگیری‌ها و مذاکرات در سطوح مختلف حاکمیتی اجازه تاسیس بانک‌های خصوصی در قانون برنامه کسب شد و از سال ۱۳۸۰ تعداد معدودی مجوز برای تاسیس بانک‌های خصوصی صادر شد، که اتفاقاً مورد استقبال عموم قرار گرفت.  برای اینکه سهم فعالیت بانکداری در بانک‌های خصوصی به تدریج افزایش یابد و طی سنوات بعدی به اکثریت غالب برسد در دستورالعمل‌ها و مصوبات شورای پول و اعتبار، بانک‌های خصوصی از بعضی محدودیت‌ها معاف و از برخی تسهیلات بهره‌مند شدند. در مدت کوتاهی این بانک‌ها موتور محرک نوآوری در ارائه خدمات به عموم شدند و با تعداد اندک شعب خود توانستند بر سهم خود در فعالیت بانکداری بیفزایند.

متاسفانه با تضعیف بانک مرکزی و اجازه فعالیت بدون مجوز و بدون نظارت و بدون محدودیت به موسسات بانکی، با نام‌ها و عناوین قرض‌الحسنه یا موسسه اعتباری و اعطای مجوز بانک به سهامداران فاقد صلاحیت و تضعیف اقدامات انتظامی بانک مرکزی، فضای رقابت سالم برای بانک‌های خصوصی، تنگ و تنگ‌تر شد. نگاه منفی بدون برنامه دولت‌های نهم به بعد به فعالیت بانک‌های خصوصی و لغو همه مزیت‌های فراهم‌شده تعداد اندک بانک‌های خصوصی را به حاشیه راند و به تدریج با حل‌وفصل موسسات غیرمجاز که متاسفانه بیش از ۱۵ سال به درازا کشید ترکیب نظام بانکی به وضع حاضر رسید. در شرایط موجود تعدادی از بانک‌ها با مالکیت و مدیریت دولتی، تعدادی دیگر با مالکیت مستقیم و غیرمستقیم نهادهای عمومی حاکمیتی بوده و تعدادی اندک (با سهم کمتر از ده درصد از منابع و مصارف) به بانک‌های خصوصی اختصاص دارد. در این ترکیب که غالب منابع بانکی، تسهیلات اعطاشده، گستره شبکه شعب، بنگاه‌های زیرمجموعه، به بانک‌های با مدیریت دولتی و نهادی تعلق دارد و این بانک‌ها عموماً از کفایت سرمایه ناکافی و بعضاً منفی برخوردارند، اصلاح شبکه بانکی قابل تصور نیست. خیلی زود فراموش کردیم، که بر اساس یافته‌های کارشناسی، قرار بود در اجرای قانون اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی، سهم اصلی فعالیت اجرایی بانکداری به بانک‌های خصوصی سپرده شود تا تحت نظارت، تنظیم‌گری و تعریف قواعد کسب‌وکار و فعالیت بانک‌ها، بانک مرکزی بتواند نظام بانکی را به سمت بانکداری سالم، باثبات و خدمتگذار در فضای رقابتی سوق دهد. امکان ندارد با سهم عمده از فعالیت‌ها، مخصوصاً تجهیز منابع سپرده‌ای توسط بانک‌های با مدیریت دولتی، نهادی ناظر ولو مقتدر بتواند وظایف نظارتی و اجرای مقررات را بسامان کند. بانک‌ها برای اصلاح شرایط ناتراز خود:

 1- نیازمند کفایت سرمایه هستند.  / 2- صلاحیت مدیران آنها باید قبل از انتصاب و در دوره فعالیت مورد تایید و رضایت مقام ناظر باشد.  / 3- بانک نباید منابع سپرده‌گذاران را که به وکالت و امانت نزد خود دارد، به جز در چارچوب‌های تعیین‌شده توسط مقام ناظر مصرف کند. حتی قوه مقننه هم نباید در اجرای این مسوولیت مداخله موردی، ولو با وضع قانون داشته باشد.  / 4- بانک‌ها باید با همدیگر در شرایط رقابتی برای بالا بردن بهره‌وری و جلب رضایت مشتریان و سهامداران انگیزه فعالیت داشته باشند. با مدیریت دولتی غالب این مهم اتفاق نمی‌افتد.  /  5- انتظار اینکه دولت‌ها و وزرای منصوب در انتصاب مدیران منتظر دریافت نظر تخصصی و تایید صلاحیت بانک مرکزی باشند دور از واقعیت است. یا اینکه بانک‌های با مدیران منصوب دولتی در اجرای فرامین مستقیم و غیرمستقیم دولت به اجرای مقررات نظارتی تکیه کنند، در حد آرزوست.  / 6- با ارتقای سهم بانک‌های خصوصی و بهبود کیفیت خدمات بانکداری، بانک‌های دولتی نیز تشویق و وادار به ارتقای کیفیت خدمات خود می‌شوند. موضوعی که در چند سال ابتدایی شروع فعالیت بانک‌های خصوصی به خوبی نمایان شد.

با استمرار ترکیب موجود مدیریت، اصلاح نظام بانکی ولو با رفع ایراد دوم محال است. اشکال دوم به استقلال و اقتدار بانک مرکزی به عنوان مقام ناظر مربوط است. تا زمانی که مطابق تجربیات و استانداردهای بانکداری مرکزی و قوانین و مقررات بانکداری موفق تجربه‌شده در دنیا، قوانین به‌روز‌شده تدوین نشده و به تصویب نرسیده و حاکمیت و اداره این امر مهم به سازمان، ارکان و مدیران و کارشناسان حرفه‌ای مسوول و موظف سپرده نشود، کار اصلاح نظام بانکی به سامان نخواهد رسید.

بانک مرکزی برای انجام وظیفه حفظ ثبات و سلامت نظام بانکی کشور نیازمند قانون با هدف مشخص با وظایف کامل تعریف‌شده، مسوولیت اجرایی و اقتدار انتظامی است. مقام ناظر مسوول و پاسخگو لزوماً باید بر پایه احکام قانونی بتواند اقدامات نظارتی را از مرحله تولد یک بانک و دوره فعالیت و حسب ضرورت اصلاح و حل‌وفصل و گریز بدون فوت وقت و با اقتدار به انجام برساند. و البته نتیجه فعالیت خود را به صورت شفاف و به موقع به اطلاع مراجع مربوط در حاکمیت گزارش کند. با چنین بانک مرکزی مقتدری و با آنچنان فضای کسب‌وکار رقابتی سامان‌یافته‌ای مطمئنا کشور در تامین مالی عموم مردم و کسب‌وکارها به حد کافی از منابع بانکی بهره‌مند خواهند بود. اشتباه است فکر کنیم منابع بانکی که در اکثر کشورهای دنیا با سطح اقتصادی متفاوت به حد وفور یافت می‌شود در کشور ما باید کمیاب و متکی به امضاهای طلایی باشد. برای منابع به قیمت رقابتی بازار فقط متقاضیان واقعی درخواست خواهند داشت و به‌محض تکمیل نیاز خود و بدون فوت وقت و برای جلوگیری از ضرر و زیان، منابع را به بانک مسترد می‌کنند. آسیب اصلی و وجه مزمن بروز و تداوم بیماری شبکه بانکی کشور و راه اصلاح، در دوگانه «ترکیب نادرست مالکیت و مدیریت بانک‌ها» و «قوانین کهنه و ناکارآمد بانک مرکزی و بانکداری» است.