معطوف به بودجه، فارغ از رشد

بررسی شاخص‌های پولی طی چند دهه گذشته بیانگر این است که در این سال‌ها، سیاست‌های پولی بیش از آنکه «انبساطی» باشد، «غیرانضباطی» بوده و بیش از آنکه در تناسب با متغیرهای پولی تنظیم شود، بسته به مقتضای «مخارج مالی دولتی»، تنظیم شده است. به این ترتیب، سیاست پولی نه‌تنها هدف اصلی خود یعنی ثبات قیمت‌ها و کنترل تورم را برآورد نکرده، بلکه بعضاً پیامدهای این سیاست‌ها (از قبیل تورم بسیار بالا و تضعیف رقابت‌پذیری)، به مانعی برای رشد تبدیل شده است.

فاصله رشد نقدینگی و رشد اقتصادی

نگاهی به روند تغییرات نقدینگی، به عنوان مهم‌ترین متغیر پولی طی دوره‌های سیاستگذاری حاکی از این است که در همه این سال‌ها رشد این شاخص به میزان قابل ملاحظه‌ای بالا بوده است. به ویژه نرخ رشد نقدینگی در این سال‌ها در مقایسه با روند کلی «نرخ رشد اقتصادی» در فاصله‌ای معنادار بیشتر بوده است، در صورتی که بازه بررسی به دوره دولت‌های پس از انقلاب محدود می‌شود، آمار نشان می‌دهد حجم نقدینگی از حدود 258 میلیارد تومان در انتهای سال 1357 به حدود 460 هزار و 694 میلیارد تومان در انتهای سال گذشته رسیده است. این روند بیانگر این است که طی یک دوره 34ساله، میزان نقدینگی تقریباً 1787 برابر شده است. از این موضوع می‌توان نتیجه گرفت که از ابتدای سال 1358 تا ابتدای سال جاری، حجم نقدینگی در اقتصاد ایران، به طور متوسط سالانه با رشدی به میزان 6/24 درصد مواجه بوده است. رشد بالای نقدینگی از آن جهت حائز اهمیت است که بر اساس برخی از نخستین روابط و معادلات اقتصاد، «رشد نقدینگی» باید با «رشد تولید» (رشد اقتصادی) متناسب باشد و در غیر این صورت، فاصله «رشد نقدینگی» با «رشد تولید»، در «رشد قیمت‌ها» یا تورم منعکس می‌شود. البته در مورد دوره زمانی و چگونگی اثرگذاری رشد نقدینگی بر تورم، بحث‌هایی مطرح شده است. اما تقریباً می‌توان گفت اجماعی کلی وجود دارد که «فواصل زیاد رشد نقدینگی با رشد اقتصادی»، در افزایش تورم خود را تخلیه خواهد کرد. به این ترتیب، می‌توان با لحاظ کردن «متوسط 6/24‌درصدی رشد نقدینگی از ابتدای سال 1358 تا ابتدای سال جاری»، نرخ متوسط رشد اقتصادی کشور را نیز در این سال‌ها به دست آورد و سطح کلی متوسط 34ساله این دو نرخ را با هم مورد مقایسه قرار داد.

شکاف 23درصدی، تورم 19درصدی

برای محاسبه رشد اقتصادی، از مقادیر تولید به قیمت‌های ثابت یک سال مشخص استفاده می‌شود تا در مقایسه آمار دوره‌های مختلف، اثر تورم که «مقادیر اسمی» تولید را بدون تغییر متناسب در «مقادیر واقعی» دچار تغییر می‌کند، وارد محاسبات نشود. در آمارهای فعلی، از سال پایه 1376 استفاده می‌شود و بنابراین می‌توان گفت مقادیر سال‌های دیگر، نسبت به این سال «تورم‌زدایی» شده است. یعنی مقایسه آمار دو سال مختلف، تغییرات در حجم «واقعی تولید» و در نتیجه، چگونگی رشد اقتصادی را نشان می‌دهد، نه تغییر در میزان اسمی تولید و افزایش ارزش ریالی آن به دلیل تورم. البته برخی از کارشناسان می‌گویند به دلیل فاصله زیاد زمان حاضر با «سال پایه 1376» مقادیر رشد اخیر اقتصادی، خطای بزرگنمایی دارد و در واقع، باید کمتر از این سطوح باشد.

بر اساس این آمارها، میزان تولید ناخالص داخلی ایران (به قیمت ثابت 1376) در انتهای سال 1357 معادل تقریباً 21 هزار و 919 میلیارد تومان بوده است. این رقم (با قیمت‌های ثابت)، در پایان سال گذشته به حدود 52 هزار و 323 میلیارد تومان رسید. یعنی در این مدت، تولید ناخالص داخلی ایران با قیمت‌های ثابت، تنها 39/2 برابر شده است. به عبارت دیگر، با وجود رشد 17 هزار و 860‌درصدی نقدینگی در این 34 سال، رشد تولید تنها حدود 139 درصد بوده است. موضوعی که نشان می‌دهد تقریباً هیچ ارتباط معناداری بین روند تغییرات این دو شاخص در این سال‌ها وجود نداشته است. با تبدیل این ارقام به نرخ‌های متوسط سالانه نیز، مشخص می‌شود نرخ رشد متوسط سالانه تولید ناخالص داخلی (میانگین رشد اقتصادی) در این 34 سال، تقریباً به میزان 6/1 درصد بوده است. به عبارت دیگر، با وجود اینکه نقدینگی به طور متوسط سالانه حدود 6/24 درصد افزایش پیدا کرده، متوسط رشد اقتصادی در این مدت تنها 6/1 درصد بوده که یک فاصله قابل توجه 23‌درصدی را نشان می‌دهد. همچنین بر اساس آمارهای موجود متوسط نرخ تورم در بین سال‌های پس از انقلاب (1358 تا 1391)، معادل 1/19 درصد بوده است. این موضوع نشان می‌دهد با کنار گذاشتن برخی از خطاهای محاسباتی یا آثار تاخیری پارامترها، به طور نسبی در این مدت رشد بالای متغیرهای پولی، در رشد بالای قیمت‌ها منعکس شده است.

هدف‌گذاری تورم و نقدینگی

گفته می‌شود اصلی‌ترین هدف سیاستگذاری پولی بر اساس رویه بانک‌های مرکزی در جهان، تثبیت قیمت‌ها و کنترل تورم است تا با کنترل تورم، ارزش پول ملی نیز حفظ شود. فرآیند عملی شدن این هدف معمولاً با سیاست‌های هدف‌گذاری انجام می‌شود که در آنها، یک نرخ هدف برای تورم در نظر گرفته شده و آنگاه با توجه به مقتضیات اقتصاد و پیش‌بینی تغییرات متغیرهایی مثل رشد اقتصادی، سرعت گردش پول و ضریب فزاینده پولی، با استفاده از ابزارهای در دسترس، یک نرخ هدف برای نقدینگی تعیین شده و به اجرا گذاشته می‌شود. با این حساب، آیا با توجه به آمارهای قبلی از نرخ‌های تورم و نقدینگی، که علاوه بر بالا بودن نسبی سطوح آنها، با نوسان‌های شدیدی نیز مواجه بوده‌اند، می‌توان سیاست پولی در کشور را دارای رویکرد هدف‌گذاری دانست؟ به نظر می‌رسد در این سال‌ها این هدف بانک مرکزی یعنی تثبیت قیمت‌ها با تنظیم رشد نقدینگی، کاملاً تحت‌الشعاع دیگر کارکردهای این نهاد بوده است. به عنوان مثال، از سوی مسوولان اقتصادی اعلام شده بانک مرکزی برای امسال نرخ رشد 23 تا 25‌درصدی را برای نقدینگی مدنظر دارد. همچنین «پیش‌بینی» بانک مرکزی نیز از نرخ تورم امسال و سال آینده که البته به تازگی بعضاً به عنوان «هدف‌گذاری» این نهاد مطرح شده، به این صورت است که تورم در پایان سال جاری 35 درصد و در پایان سال بعد، 25 درصد باشد. در خصوص نرخ رشد اقتصادی نیز، گفته شده بانک مرکزی در سال جاری می‌کوشد نرخ آن را به تقریباً صفر درصد برساند (که در مقایسه با نرخ رشد منفی 8/5‌درصدی سال گذشته، یک اقدام نسبتاً مثبت و با افزایش تقریباً شش واحد‌درصدی برای این شاخص محسوب می‌شود). همچنین نرخ هدف رشد اقتصادی سال آینده نیز حدود سه درصد اعلام شده است. با این حساب، باید منتظر بود و دید این تعیین و پیش‌بینی نرخ‌های آینده، می‌تواند به عنوان یک رویکرد منسجم و پایدار از سوی بانک مرکزی ارائه شود؟ به عنوان مثال در این رابطه، به تازگی محمد‌هاشم پسران، اقتصاددان، پیشنهاد داده بود برای سال‌های پیش رو؛ نرخ هدف برای تورم به میزان چهار درصد تعیین شود و برای دستیابی به این نرخ نیز، رشد 10درصدی برای نقدینگی هدف‌گذاری شود؛ که به طور ضمنی بیانگر پیش‌بینی نرخ شش‌درصدی رشد اقتصادی برای چشم‌انداز تقریباً پنج‌ساله پیش رو خواهد بود.

سیاست پولی: انبساطی یا انضباطی؟

معمولاً در بحث راجع به سیاستگذاری پولی، از دوگانه‌ای تحت عنوان سیاست‌های «انبساطی» یا «انقباضی» استفاده می‌شود. این تقسیم‌بندی به طور ضمنی حامل این ایده این است که سیاست‌هایی که در نهایت با رشد نقدینگی همراه است، به عنوان یک سیاست انبساطی، حداقل در کوتاه‌مدت، برای تحریک تولید و افزایش رشد اقتصادی می‌تواند مفید باشد. این در حالی است که به اعتقاد برخی از کارشناسان، برای شناسایی مسیر سیاستگذاری پولی ایران در این سال‌ها باید از دوگانه دیگری غیر از «انبساطی یا انقباضی» استفاده کرد و بهتر است این‌طور گفته شود که سیاستگذاری پولی کشور در این سال‌ها، «غیرانضباطی» بوده و اکنون باید برای «انضباطی» کردن آن تلاش شود. به عبارت دیگر، رشد نقدینگی فارغ از رشد اقتصادی بوده و همان‌طور که منشاء آن نیز نشان می‌دهد، اغلب این رشد با استفاده از رشد پایه پولی تامین می‌شده است که عمدتاً در نتیجه نیاز به «تامین مالی» به وقوع می‌پیوسته است. به عبارت دیگر، نیازهای «مالی» دستگاه‌های اجرایی، در ساده‌ترین شکل خود با استفاده از استقراض از بانک مرکزی و در نتیجه بسط پایه پولی، تامین شده است. البته در دوره‌های رونق نفتی، افزایش مخارج دولت به جای اینکه با استقراض از بانک مرکزی تامین شود، در قالب افزایش جزء دارایی‌های خارجی در پایه پولی جبران می‌شده که به معنای فروش ارز نفتی بیشتر از سوی دولت و به عبارت دیگر، وابستگی بیشتر مخارج بودجه دولت به صادرات نفت بوده است. همچنین در برخی از دوره‌ها، با تغییرات صورت‌گرفته در ساختار دولت، روند به گونه‌ای شده که به جای استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی، این نقش بر عهده بانک‌ها گذاشته شده که از منابع بانک مرکزی اضافه برداشت کنند. در مرحله بعد نیز، معمولاً این منابع از سوی بانک‌ها در اختیار دستگاه‌های دولتی قرار می‌گرفت که به معنای بدهی غیرمستقیم دولت به بانک مرکزی بود. به عنوان مثال، برای اجرای طرح «مسکن مهر» به عنوان بزرگ‌ترین برداشت از منابع بانک مرکزی در تاریخ معاصر کشور، دولت مستقیماً از بانک مرکزی استقراض نکرده است؛ اما این منابع برای مقاصد دولت به کار گرفته شد.

بی‌قاعدگی در بسط پایه پولی

مروری بر تغییرات پایه پولی در 40 سال گذشته نشان می‌دهد به طور کلی، از سال 1352 تا 1389، سه دوره برای پایه پولی از لحاظ مولفه مسلط در بین اجزای این شاخص، قابل شناسایی است. در دوره نخست که به سال‌های پیش از انقلاب مربوط می‌شود، مهم‌ترین مولفه پایه پولی را «دارایی‌های خارجی بانک مرکزی» تشکیل می‌دهد. این موضوع به این دلیل بوده که در این سال‌ها، پس از شوک قیمتی نفت و همچنین افزایش صادرات نفتی کشور، درآمدهای نفتی دولت به طور ناگهانی با جهش مواجه شد و در نتیجه، دولت ارز نفتی بیشتری را برای تامین مخارج فزاینده خود به بانک مرکزی برای تبدیل به ریال، تحویل می‌داد. این تغییر رفتار، در افزایش قابل توجه سهم دارایی‌های خارجی از پایه پولی خود را نشان داد. با تغییر مدیریت کشور در سال 1357، همزمان هم درآمدهای نفتی کاهش چشمگیری یافت و هم نقش دولت در اقتصاد قوی‌تر شد. بازتاب این تغییرات را می‌توان در اجزای پایه پولی از تقریباً سال 1358 به بعد تا حدوداً اواخر دهه 1370 مشاهده کرد. در همه این سال‌ها، عامل مسلط در بین اجزای پایه پولی، اسقراض دولت از بانک مرکزی و مطالبات بانک مرکزی از بخش دولتی بوده است. اما از سال‌های ابتدایی دهه 1380، مجدداً با رشد درآمدهای نفتی، به نظر می‌رسید روند پیش از سال 1357 در حال تکرار است و افزایش قابل توجه درآمدهای نفتی، به جای اینکه این درآمدها وارد مکانیسم‌های توسعه پایدار مثل «حساب ذخیره ارزی» یا «صندوق توسعه ملی» شود، در انتقال این درآمدها به ردیف‌های بودجه دولت و بسط «دارایی‌های خارجی» در پایه پولی، خود را نشان داد. این روند تا اواخر دهه 80 پابرجا بوده است. اما در سال‌های اخیر، همزمانی دو مجموعه رخداد به نظر می‌رسد روند مسلط دهه گذشته را تغییر داده است. عامل نخست کاهش نسبی درآمدهای نفتی با توجه به تیره شدن روابط خارجی ایران بوده و عامل دوم نیز، گرایش شدید دولت وقت به اجرای پروژه‌های از لحاظ ابعادی بزرگ با استفاده از منابع بانک مرکزی بوده است. در نتیجه این دو فرآیند، برای نخستین بار در دهه‌های اخیر، عامل «بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی» به عنوان بیشترین سهم در بین اجزای پایه پولی، خود را مطرح کرده است. به هر حال، مروری کلی بر این روند نشان می‌دهد در هیچ یک از این تغییرات، عامل پولی و جهت‌گیری‌های سیاستگذار پولی نقش اصلی را بر عهده نداشته و این دولت بوده است که با تغییر مکانیسم‌های مخارج خود، اجزای پایه پولی را، به عنوان مهم‌ترین ابزار در دست سیاستگذار پولی در ایران، مشخص کرده است.

سیاستگذاری با ابزارهای محدود

بحث در خصوص سیاستگذاری پولی در کشور بدون بررسی ابزارهای در اختیار سیاستگذار پولی نمی‌تواند دقت کافی را داشته باشد. چرا که بانک مرکزی در ایران، برخی از مهم‌ترین ابزارهای رایج سیاستگذاری پولی در جهان را در اختیار ندارد یا اگر در اختیار دارد، کنترل کافی روی این ابزارها را در اختیار ندارد. البته تیم اجرایی جدید یکی از اهداف خود را افزایش قدرت بانک مرکزی در حوزه تصمیم‌گیری و استفاده از ابزارهای پولی عنوان کرده است. هر چند برخی از منتقدان می‌گویند فشارهای سیاسی در آینده، ممکن است مجدداً بانک مرکزی را تحت کنترل دستگاه‌های سیاسی و اجرایی قرار دهد. به عنوان مثال، گفته می‌شود بانک مرکزی برای تنظیم رشد نقدینگی، می‌تواند دو رویکرد را به طور کلی در پیش بگیرد: رویکرد بر اساس قاعده تیلور یا رویکرد مبتنی بر قاعده فریدمن. در قاعده تیلور، ابزاری که روی آن تاکید می‌شود، نرخ بهره است که بانک مرکزی با کاهش یا افزایش آن، نرخ‌های بهره موجود در اقتصاد را تغییر داده و زمینه انقباض یا انبساط پولی (به ترتیب با افزایش و کاهش نرخ بهره) را فراهم می‌کند. به این ترتیب، در هر مقطع زمانی و برای هر دوره زمانی، سیاست پولی قابلیت اجرا دارد. اما در شکل فریدمنی سیاستگذاری، تاکید اصلی بر تغییرات سالانه نقدینگی با استفاده از ابزارهای کلاسیک‌تر مثل پایه پولی است. با این حال، بانک مرکزی در ایران هنوز کاملاً موفق نشده مجوز استفاده از ابزاری مثل «خرید و فروش اوراق مشارکت» را مشابه مکانیسم‌های «عملیات بازار باز» برای کنترل حجم نقدینگی یا نرخ‌های بهره در اختیار بگیرد. حتی نرخ‌گذاری مستقیم بانکی نیز به عنوان مثال برای نرخ سود، در سال‌های گذشته کاملاً در اختیار مقام پولی نبوده است. به عنوان مثال، در اغلب سال‌های گذشته، نرخ‌های بهره «حقیقی»، مقادیری منفی داشته، که به معنای بروز عدم تعادل در سیستم بانکی، انتقال ثروت از سپرده‌گذاران به تسهیلات‌گیرندگان، زمینه ایجاد رانت برای دریافت تسهیلات و تشویق به ایجاد بازارهای غیررسمی برای مبادلات پولی بوده است. بر اساس آمار، به جز یک دوره چند‌ساله در دهه 80، در بقیه دوره‌ها عمدتاً نرخ سود «حقیقی» سپرده‌های بانکی، در سطوح منفی قرار داشته است.

تسهیلات بانکی و اجزای تولید

همچنین موضوع دیگر در خصوص تسهیلات بانکی، تکلیفی کردن این تسهیلات یا اولویت دادن به برخی از بخش‌ها برای دریافت تسهیلات بوده است. موضوعی که با قاعده مزیت‌های نسبی چندان سازگار نیست. مطابق این سیاست، بخش‌های مختلف اقتصاد از لحاظ «مولد» بودن یا نبودن، قابل تفکیک هستند و به عنوان مثال بخش‌هایی مثل «کشاورزی» و «صنعت» مولد بوده و بخش‌هایی مثل «خدمات»، «بازرگانی» یا «فعالیت‌های مالی» غیرمولد هستند. ممکن است مبنای این تفکیک، بر اساس «تولید یک کالای فیزیکی ملموس» بوده باشد، اما در اقتصاد، تولید بر مبنای «ایجاد ارزش افزوده» سنجیده می‌شود و برخی از اقتصادهای جهان، سهم عمده درآمد خود را مدیون فعالیت‌هایی هستند که از سوی برخی در ایران، غیرمولد عنوان می‌شود. به هر حال، آمار نشان می‌دهد بخش‌های «کشاورزی» و «صنعت» که در این دسته‌بندی «مولد» دانسته شده‌اند، با وجود اینکه سهم بیشتری از تسهیلات بانکی و با نرخ‌های بهره پایین‌تر داشته‌اند، معمولاً نقش کمتری در تولید کل کشور (GDP) ایفا کرده‌اند. البته این آمار تا سال 1389 در دسترس است، اما بر اساس آمارهای موجود، در سال‌های گذشته این روند تغییر کرده و به مرور، این بخش‌ها سهم کمتری از تسهیلات بانکی و سهم بیشتری از GDP را در اختیار داشته‌اند، روندی که هنوز تفسیر دقیقی از چرایی پیدایش آن ارائه نشده است.