تاریخ انتشار:
گفتوگو با معاون بودجه معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی درباره تأخیرها
مجلس دولت را خسته می‌کند
رحیم ممبینی معاون بودجه معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی معتقد است: دلایل تاخیر بودجه به ملاحظات کارشناسی باز‌می‌گردد.
رحیم ممبینی معاون بودجه معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی معتقد است: دلایل تاخیر بودجه به ملاحظات کارشناسی باز‌می‌گردد. ممبینی که این روزها به مرد شماره اول بودجه تبدیل شده از روند بودجه‌ریزی در دولت احمدی‌نژاد می‌گوید و با دفاع از این روند معتقد است: دیدگاه دولت این است که لایحه‌ای که حداقل حدود پنج، شش ماه با کار کارشناسی دقیق توسط معاونت دولت مورد بررسی قرار می‌گیرد و بر اساس قوانین بالادستی (برنامه پنجم توسعه و...) تهیه می‌شود، نباید به راحتی مورد تغییر و احیاناً اصلاح قرار بگیرد. در مجموعه‌ای که آماده شده دیدگاه ممبینی به عنوان نماینده دولت علاوه بر رعایت بی‌طرفی می‌تواند زاویه جدیدی را از عارضه تازه متولد‌شده در اقتصاد ایران با نام «تاخیر در بودجه» نمایان کند. در این گفتوگو علاوه بر دلایل تاخیر دولت در ارائه لایحه از طرحی جدید نیز سخن گفته شده که تایید اخبار چند هفته قبل «تجارت فردا»ست. بر مبنای این طرح پیشنهادی در خصوص پرداخت یارانه ارزی برای کالاهای اساسی مطرح شده است.
موضوعی که در چند سال گذشته برای کارشناسان و حتی مردم جالب شده و نوعی بدعت و سیاست در دولت نهم و دهم به حساب می‌آید، ارسال با تاخیر لایحه بودجه به مجلس شورای اسلامی است. این موضوع سبب شده برخی کارشناسان عنوان کنند که چون دولت نمی‌خواهد مجلس وقت کافی را برای بررسی لایحه بودجه داشته باشد، آن را دیر در اختیار نمایندگان قرار می‌دهد تا بدین وسیله، بودجه با حداقل تغییرات تصویب شود. شما این را می‌پذیرید؟
تهیه بودجه‌های سنواتی توسط معاونت و ارائه به دولت زمان‌بندی معینی دارد و معاونت در زمان‌بندی تعیین‌شده هم از جنبه منابع و مصارف کارش را مطابق آن زمان‌بندی انجام می‌دهد. منتها گاهی اوقات ملاحظاتی به وجود می‌آید که هم جنبه کارشناسی دارد و هم به خود دولت برمی‌گردد. البته من مجاز هستم فقط ملاحظات کارشناسی را بگویم. در ارتباط با تقدیم لایحه سال 1390، تلاش‌مان این بود که احکام قانون برنامه پنجم توسعه را در اختیار داشته باشیم و حتی کارمان را با لایحه تقدیمی برنامه پنجم آغاز کردیم، اما معمولاً تغییراتی بین قوانین و لوایح وجود دارد. از همین رو در تقدیم بودجه سال 1390 به خاطر برنامه پنجم، ملاحظاتی را باید در نظر می‌گرفتیم. البته این تنها ملاحظه نیست، خود دولت هم ملاحظاتی دارد که بیانش از عهده بنده خارج است. به هر حال دولت هم ملاحظه دارد. در رابطه با بودجه سال 1391 باز ما منطبق با زمان‌بندی تعیین‌شده کارها را انجام دادیم و در آخرین روزهایی که پیش‌نویس لایحه آماده بود، جلسه‌ای را با حضور رئیس‌جمهور برگزار و لایحه را به وی تقدیم کردیم و رئیس‌جمهور با توجه به شرایط پیش رو و بحث‌های اقتصادی، مطالبی را مطرح کرد که باعث شد از نظر کارشناسی وقت زیادی را از ما بگیرد؛ البته ما از دیدگاه‌های رئیس‌جمهور مطلع بودیم و بر این اساس کارها را پیش بردیم، منتها وی ملاحظات جدیدی داشت و همین باز سبب شد وقت بیشتری را برای تغییرات بازبینی آن چیزی که تهیه شده بود، در نظر بگیریم.
بودجه 92 چطور؟
دلیل تاخیر ارسال لایحه بودجه به مجلس برای این است که برخی سازمان‌ها و دستگاه‌ها پیش‌بینی خود را در مورد بودجه سال 92 هنوز اعلام نکردند. تکلیف هدفمندی باید مشخص می‌شد و...
این موارد تنها دلیل تاخیر در ارسال بودجه به مجلس بود؟
ممکن است ملاحظات دیگری هم در کار بوده باشد.
چه ملاحظاتی؟
بیان آن از عهده بنده خارج است.
با وجود ملاحظاتی که می‌گویید، دیر رفتن بودجه به مجلس سبب کمی وقت برای بررسی آن و تصویب بودجه‌های مقطعی (مثلاً یک‌دوازدهم) می‌شود.
اتفاقاً این قضیه برعکس است، یعنی ما در این دو سال بیشترین زمان را برای بررسی بودجه در اختیار مجلس قرار دادیم. مجلسی‌ها آنقدر وقت داشتند که علاوه بر بررسی بودجه در مجلس و مرکز پژوهش‌ها و کمیسیون‌ها، آن را در مراجع غیر‌مرتبط نیز بررسی کردند. به عبارت بهتر، مجلس وقت زیادی برای بررسی لایحه بودجه در این دو سال داشته است.
منظور من زمان تقدیم لایحه بودجه به مجلس است، نه مدت زمان بررسی آن.
همان طور که عرض کردم، ملاحظات کارشناسی و ملاحظاتی که خود دولت دارد، دلیل دیر ارسال شدن لایحه بودجه به مجلس است. این را هم که گفته می‌شود شاید قصد دولت این است که وقت کافی برای بررسی لایحه بودجه در اختیار مجلس نباشد و نمایندگان در یک بازه زمانی محدود این کار را انجام دهد، بنده کلاً نفی می‌کنم و می‌گویم عکس آن اتفاق افتاده. ما بودجه 91 را 12 بهمن یعنی نیمه اول بهمن در اختیار دولت قرار دادیم و چهار ماه طول کشید به تصویب برسد. بنده به عنوان کسی که هم باید در جلسات کمیسیون اصلی برنامه و بودجه (کمیسیون اقتصاد) حضور پیدا می‌کردم و هم در کمیسیون‌های فرعی، واقعاً از این همه آمد و رفت خسته شده بودم. حساب کنید بیش از 70 روز در کمیسیون‌ها رفت و آمد کردیم و پرسش‌ها را پاسخ دادیم.
در این رفت و آمدها اتفاقاً یکسری اختلافات نیز بین دولت و مجلس پیش آمد. مثلاً اینکه دولت اصرار داشت بودجه حداقل تغییرات را داشته باشد، اما مجلس هم نظر خاص خود را اعمال می‌کرد. می‌خواهم بدانم ریشه این اختلافات چه بود؟ آیا مبنای کارشناسی داشته یا مسائل دیگری در میان بوده است؟ این را از آن جهت می‌پرسم که ظاهراً از نظر دولت، نمایندگان گاهی ورای بحث‌های کارشناسی عمل کرده‌اند، در غیر این صورت می‌توانستند به جای 70 روز، 30 روزه به جمع‌بندی نهایی در لایحه بودجه برسند.
کلمه اختلاف را بنده تایید نمی‌کنم، ولی دیدگاه‌ها در بررسی بودجه متفاوت است. دیدگاه‌های دولت این است که لایحه‌ای که حداقل حدود پنج، شش ماه با کار کارشناسی دقیق توسط معاونت دولت مورد بررسی قرار می‌گیرد و بر اساس قوانین بالادستی (برنامه پنجم توسعه و...) تهیه می‌شود، نباید به راحتی مورد تغییر و احیاناً اصلاح قرار بگیرد. به نظر می‌رسد تغییرات در برخی موارد به دور از وجهه کارشناسی باشد و در اجرای بودجه مشکلاتی را به وجود بیاورد. در واقع نگاه دولت این است که مبنا، لایحه باشد. مبنای بررسی مجلس، «لایحه ارسالی» باشد و در ارتباط با لایحه اگر هم احیاناً اصلاحاتی لازم است، مجلس محترم به عنوان مرجع رسیدگی‌کننده، این موارد را با محور قرار دادن لایحه برطرف کند.
آیا اصلاحات مجلس سبب تغییر جهت‌گیری بودجه شده؟
گاهی اوقات تغییرات به حدی بوده که اگرچه جهت‌گیری لایحه را عوض نکرده، ولی اجرای بودجه را سخت کرده است. به عنوان مثال، لایحه‌ای که ما به مجلس تقدیم کردیم، 146 حکم داشت، اما در مجلس به 255 حکم افزایش پیدا کرده، یعنی 74 حکم به آن اضافه شده است. از نظر شکلی هم بخواهیم نگاه کنیم، 19 بند داشتیم که عملاً در مجلس به 115 بند افزایش پیدا کرده و به اعتقاد ما اینها تغییرات وسیعی به حساب می‌آیند.
البته باز هم می‌گویم که به دلیل اینکه جهت‌گیری بودجه مبتنی بر قوانین بالادستی است (مبتنی بر قانون اساسی، چشم‌انداز، سیاست‌های کلی برنامه پنجم، خود برنامه پنجم، قانون اجرای اصل 44 قانون اساسی، قانون مدیریت و سایر قوانین موضوعه‌ای که ما داریم) طبیعتاً امکان تغییر جهت‌گیری آن مقدور نیست، اما در همین راستا تغییرات محتوایی و شکلی ایجاد می‌شود که انصافاً وسیع است و در اجرا گاهی مشکلاتی برای ما ایجاد می‌کند.
مثلاً در ارتباط با احکام تعدادی از بندهای ماده واحده، مجلس قوانین دائمی را اصلاح کرده و این موضوع سبب‌شده برای اجرای تعدادی از بندهای ماده واحده با ابهام مواجه شویم.
چه ابهامی؟
تغییرات برای دولت بار مالی ایجاد کرده‌اند. حتی بندهایی داریم که دارای ماهیت غیربودجه‌ای است. البته با برخی مواردی که مجلسی‌ها تغییر داده‌اند، ما نیز هماهنگ بوده حتی خودمان آنها را پیشنهاد داده‌ایم. مثلاً استفاده ریالی از صندوق توسعه برای بخش کشاورزی و صنعت، پیشنهاد خود ما نیز بود و از آن دفاع هم کردیم. با این حال برخی تغییرات که اتفاقاً وسیع هم به نظر می‌رسند، توسط مجلس اضافه شده‌اند. ما تقریباً در بیش از 10 بند از بندهای قانون برنامه پنجم توسعه اصلاح شده، در بیش از هفت بند از سایر قوانین اصلاح شده و در حدود شش بند دیگر ابهام اجرایی داریم و یکسری از بندها هم که بار مالی برای دولت ایجاد کرده‌اند. ما در لایحه پیشنهادی مبلغ چهار هزار میلیارد تومان برای اشتغال پیش‌بینی کردیم؛ هم منابع آن معلوم بود و هم مصارفش، که مجلسی‌ها آن را حذف کردند. بالاخره دولت برای اشتغال برنامه داشته، حال این حذف شده و جایگزین آن چهار هزار میلیارد تومان منابع مصارفی برای ما تعریف شده که به اعتقاد من مصارف اولویت‌داری نیستند. تازه منابع تعریف‌شده مقابل این چهار هزار میلیارد تومان نیز قابل تحقق نخواهند بود. بودجه‌ای که ما تقدیم مجلس کردیم، 510 هزار میلیارد تومان بوده، اما در مجلس به 566 هزار میلیارد تومان رسیده و دلیل آن، 56 هزار میلیارد تومانی است که برای هدفمندی یارانه‌ها اضافه شده است. همچنین در منابع عمومی که ما در لایحه‌ای تقدیم مجلس کردیم، 144 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که مجلس نیز همان را تصویب کرده است. اینجا هم تغییر نمی‌بینیم، اما در محتوا تغییراتی انجام شده است. ما منبع چهار هزار میلیاردی بابت اشتغال را «فروش سهام» قرار دادیم، که این حذف شده و در عوض دو هزار میلیارد تومان به منابع نفتی ما اضافه کرده‌اند و این به معنای وابستگی بیشتر کشور به پول نفت است. به عبارت بهتر، دو هزار میلیارد تومان به منابع نفتی ما اضافه شده و دو هزار میلیارد تومان هم به معوقه سود سهام شرکت‌های دولتی افزوده شده است. این در حالی است که ما کار کارشناسی انجام داده و خود ما این عدد را به طور کامل پیش‌بینی کرده بودیم، لذا اینکه دو هزار میلیارد تومان دیگر اضافه شود، این قابل وصول نیست. در عوض چهار هزار میلیارد تومان هزینه ایجاد شده که از این مبلغ 2500 میلیارد تومان جاری است، حال آنکه ما باید هزینه‌های جاری را کنترل کنیم. یعنی برای کاهش وابستگی هزینه‌های جاری به نفت، می‌بایست از طرفی درآمدهای غیر‌نفتی را افزایش دهیم و از طرفی دیگر هزینه‌های جاری را کم کنیم. با این حال مجلسی‌ها 2500 میلیارد تومان به هزینه‌های جاری اضافه کرده‌اند و 1500 میلیارد تومان را نیز به هزینه‌های عمرانی اختصاص داده‌اند.
می‌خواهم باز هم به پرسش قبلی‌ام در رابطه با وابستگی بودجه به نفت برگردم. دولت نهم و دهم چقدر در کاهش وابستگی بودجه به نفت موثر بوده است؟ این را از آن جهت می‌پرسم که مجلسی‌ها معتقدند بودجه هنوز هم بوی تند نفت می‌دهد.
اینهایی را که عرض می‌کنم اعداد و ارقام است که مستندات آن موجود است. نسبت درآمدها به مصارف هزینه‌ای در سال 1383، 47 درصد بوده، الان 65 درصد است. یعنی حرکت رو به جلو است. بنده عرض می‌کنم این کافی نیست و در ارتباط با این موضوع باید حرکت جهشی صورت بگیرد. این حرکت کند است. قبل از انقلاب و در زمان انقلاب کارهایش را انجام دادیم. وقتی این اعداد و ارقام را سال به سال مقایسه کنیم، کندی حرکت را می‌بینیم، حتماً باید یک تلاش مضاعف و حرکت ویژه در این مورد انجام بگیرد. وقتی ما لایحه بودجه را به مجلس تقدیم کردیم، در بررسی منابع، حدود دو هزار میلیارد تومان از منابع مالیاتی ما را کم کرده بودند. گفتند شما مثلاً مالیات مشاغل شرکت‌های غیردولتی را زیاد دیدید که اینها باید کم شود. این دو هزار میلیارد تومان را کمیسیون مربوطه کم کرده بود و در روزهای آخر کمیسیون تلفیق، برگشت. خود مجلس دو هزار میلیارد تومان به درآمدهای نفتی ما افزوده و بنابراین باید بگویم کلی‌گویی دوستان، ما را به جایی نمی‌رساند.
اما به نظر می‌رسد خود دولت نیز برای کاهش درآمدهای وابسته به بودجه، فقط به بحث مالیات پرداخته و راهکار دیگری را در نظر نگرفته است.
خیر، نقطه ثقل را روی مالیات قرار دادیم. ما 65 هزار میلیارد تومان درآمدهای غیر‌نفتی داریم و منابع ما سه قلم است، «درآمدها»، «واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای که اساس آن نفت است» و «واگذاری دارایی‌های مالی». از این مبلغ حدود 46 هزار میلیارد تومان مالیات است، اعم از مستقیم و غیرمستقیم و مالیات بر واردات و کلاً مالیات ناشی از گمرکات. همچنین عدم کشف مالیات را نیز باید در نظر گرفت. به هر حال شرکت‌ها دولتی‌اند و حساب‌های آنها نزد خزانه و هر شرکت مشخص است که چقدر باید بپردازد و اگر پرداخت نکند، خزانه راساً آن را کم می‌کند. از سوی دیگر حدود سه هزار میلیارد از 65 هزار میلیارد تومان، درآمدهای مخابراتی ماست، یعنی حق امتیازی که از این اپراتورها می‌گیریم و این هم در حال انجام است. 11 هزار میلیارد تومان نیز سود سهام شرکت‌های دولتی است و می‌ماند هشت هزار میلیارد تومان دیگر، که سه هزار میلیارد آن از ناحیه مخابرات حاصل می‌شود پنج هزار میلیارد باقیمانده هم ثقل مالیات خواهد بود.
اگر بخواهیم عدد و درصد بدهیم، چقدر از بودجه 91 به نفت وابسته است؟
شاید این طور صحیح نباشد. وابستگی مصارف هزینه‌ای به نفت مهم است، در غیر این صورت ما اگر نفت را در کارهای عمرانی و زیرساختی ببریم کار پسندیده‌ای است. ما در مصارف هزینه‌ای حدود 30 هزار میلیارد تومان وابستگی به نفت داریم که با همین روندی که در پیش گرفته شده برای بحث‌های صرفه‌جویی، اقداماتی قابل تصور است. ولی اگر بخواهیم کل بودجه را بگیریم، درصد عوض می‌شود. درآمدهای نفتی ما در قانون بودجه حدود 68 هزار میلیارد تومان است.
از بحث نفت که بگذریم، موضوع چالشی دیگر در بودجه 91، نرخ ارز است. دولت بر چه مبنایی نرخ ارز را 1226 تومان در نظر گرفت؟
آنچه در قانون بودجه آمده بر مبنای ارز شناور مدیریت‌شده است (یعنی همین حکم ماده 81 قانون برنامه)؛ در واقع ما ارز شناور را در بودجه 91 در نظر گرفتیم. قبلاً عدد فیکس می‌شد، اما در بودجه 91 این کار را نکردیم، یعنی نرخ ارز 1226 نیست، کمتر هم نیست. نرخ شناور است. البته این کاری که ما در بودجه کردیم، با بحث سه‌نرخی شدن ارز که هم‌اکنون مطرح شده، فرق می‌کند. به اعتقاد من سه‌نرخی شدن ارز اتفاق جالبی نیست. چندنرخی شدن ارز باعث به وجود آمدن رانت و مشکلاتی می‌شود. اگر بتوانیم یک نرخ متناسب داشته باشیم، هم قطعاً بازار را تعدیل می‌کند و هم فضای کسب‌وکار را شفاف خواهد کرد.
آن وقت تکلیف کالاهای اساسی با ارز گران چه می‌شود؟
به نظر من اگر با یک نرخ برای تمام کالاها جلو برویم، می‌توانیم با توجه به کاری که در ارتباط با هدفمندسازی کردیم و سامانه خیلی خوبی از نظر اطلاعات خانوار و جمعیت در اختیار داریم، ابهام کالاهای اساسی را حل کنیم. منظورم این است که ما‌به‌التفاوت نرخ ارز را به صورت نقدی جبران کنیم.
یعنی باز هم یارانه بدهیم؟
بله. ممکن است خیلی‌ها بگویند که نقدی نظام خوبی نیست، اما این‌طور نیست. شرایط ما طوری است که الان پرداخت نقدی بهتر از هر پرداخت دیگری جواب می‌دهد.
در خصوص نرخ ارز چه نظری دارید؟
من موافق تک‌نرخی شدن ارز هستم. البته ممکن است بگویند با ارز تک‌نرخی، واردات کالاهای اساسی گران از آب در می‌آید و هزینه‌اش را باید مردم بپردازند، حال آنکه الان نیز عملاً قسمتی از این کالاها با همین ارز و با قیمت بالا در حال تزریق به بازار است. این در حالی است که ما می‌توانیم با یارانه نقدی، اقشار آسیب‌پذیر جامعه هدف را که از ناحیه تک‌نرخی شدن ارز آسیب می‌بینند، پشتیبانی کنیم. در واقع ما همان پول ما‌به‌التفاوت نرخ ارز را نقدی در اختیار این جامعه هدف قرار می‌دهیم و این کار قطعاً به نفع مردم خواهد بود. به نظر من اگر قرار است کمکی به مردم بکنیم، پرداخت نقدی بهترین روش است.
اما این کار سبب رشد بیشتر نقدینگی خواهد شد. نگران آثار تورمی آن نیستید؟
من حساب نکردم، اما می‌شود حساب کرد که بعید می‌دانم زیاد باشد.
شما می‌گویید زیاد نمی‌شود، خب باید کلیتی از آن داشته باشید...
شما حساب کنید چقدر به کالاهای اساسی ارز می‌دهیم و اختلاف آن را با نرخ مرجع ارز (1226 تومان) حساب کنید. بالاخره یک شکافی بین این دو عدد هست که می‌توان آن را محاسبه کرد. البته این را در رابطه با کالاهای اساسی فقط عرض می‌کنم و می‌گویم عدد قابل توجهی نیست که اثرات تورمی زیادی داشته باشد. عرض من این است که ما اگر به جای اینکه بعضی موارد را خودمان تعیین کنیم، آنها را در اختیار مردم بگذاریم، به نفع کشور است. اگر من جزو قشر آسیب‌پذیرم، آن نقدینگی که در اختیار من قرار می‌گیرد بهتر می‌توانم برنامه‌ریزی کنم تا اینکه عده خاصی از آن تفاوت قیمت استفاده کنند. در یک کلام نظر شخصی بنده این است که چندنرخی شدن ارز برگشت به عقب است و به نفع کشور نیست، بهتر است همین نظام شناور مدیریت‌شده را دنبال بکنیم و این مبلغ هر چه می‌شود، قطعاً کمتر از مبلغ موجود بازار خواهد بود. جاهایی هم که ممکن است اقشاری از جامعه آسیب ببینند، این آسیب‌ها را با پرداخت نقدی جبران کنیم. بنابراین تورم را که می‌گویید، زیاد نبوده و قابل تحمل است.
عددی که برای نرخ ارز مرجع در نظر گرفتید، با شرایط حاکم بر بازار نامتناسب است؟
منابعی که در قانون بودجه پیش‌بینی می‌شود، فقط پیش‌بینی است. اگر نظام شناور مدیریت‌شده دنبال بشود و منابع بیشتری وصول شود، منعی نیست. عدد و ارقامی که در قانون بودجه پیش‌بینی شده مانع از دنبال کردن نظام شناور مدیریت‌شده نیست و قابل انعطاف است.
ما بحث تحریم‌ها را هم داریم. با توجه به شرایط بودجه پنهان نیز در نظر گرفته‌اید؟
به نظرم نیازی به چیزی به نام بودجه پنهان نیست، به این دلیل که ما حکم داریم که اجرای بودجه متناسب با وصول درآمدهاست. یعنی اجرای بودجه متناسب با وصول درآمدهاست. خود ما هم متناسب با وصول درآمدها هستیم. ما بودجه را در اجرا تنظیم می‌کنیم. بنده به عنوان مقام مسوول با کمک معاونی که دارم، با توجه به تحقق درآمدها چگونگی مصارف را تنظیم می‌کنم، البته دقیقاً برابر نظرات و تدابیر شخص آقای رئیس‌جمهور؛ وی شخصاً و به طور مستقیم بحث مصارف و منابع را کنترل می‌کند. به موجب قانون اساسی، مسوول برنامه و بودجه شخص رئیس‌جمهور است، بقیه حالت تفویضی دارند.
پس آقای احمدی‌نژاد صلاح ندیدند بودجه پنهان در نظر بگیرید؟
نیازی به بودجه پنهان نداشتیم، چون متناسب با وصول درآمدها که قابل پیش‌بینی است، مصارف‌مان را تنظیم می‌کنیم. البته در شرایط خاصی گزینه‌های خاصی را برای خودمان طراحی خواهیم کرد. می‌گوییم اگر وصول منابع این قدر باشد، این مصارف را تعریف می‌کنیم. معمولاً دو تا سه گزینه تعریف می‌شود، لذا گزینه‌ای به نام بودجه پنهان نیست.
موضوعی که در چند سال گذشته برای کارشناسان و حتی مردم جالب شده و نوعی بدعت و سیاست در دولت نهم و دهم به حساب می‌آید، ارسال با تاخیر لایحه بودجه به مجلس شورای اسلامی است. این موضوع سبب شده برخی کارشناسان عنوان کنند که چون دولت نمی‌خواهد مجلس وقت کافی را برای بررسی لایحه بودجه داشته باشد، آن را دیر در اختیار نمایندگان قرار می‌دهد تا بدین وسیله، بودجه با حداقل تغییرات تصویب شود. شما این را می‌پذیرید؟
تهیه بودجه‌های سنواتی توسط معاونت و ارائه به دولت زمان‌بندی معینی دارد و معاونت در زمان‌بندی تعیین‌شده هم از جنبه منابع و مصارف کارش را مطابق آن زمان‌بندی انجام می‌دهد. منتها گاهی اوقات ملاحظاتی به وجود می‌آید که هم جنبه کارشناسی دارد و هم به خود دولت برمی‌گردد. البته من مجاز هستم فقط ملاحظات کارشناسی را بگویم. در ارتباط با تقدیم لایحه سال 1390، تلاش‌مان این بود که احکام قانون برنامه پنجم توسعه را در اختیار داشته باشیم و حتی کارمان را با لایحه تقدیمی برنامه پنجم آغاز کردیم، اما معمولاً تغییراتی بین قوانین و لوایح وجود دارد. از همین رو در تقدیم بودجه سال 1390 به خاطر برنامه پنجم، ملاحظاتی را باید در نظر می‌گرفتیم. البته این تنها ملاحظه نیست، خود دولت هم ملاحظاتی دارد که بیانش از عهده بنده خارج است. به هر حال دولت هم ملاحظه دارد. در رابطه با بودجه سال 1391 باز ما منطبق با زمان‌بندی تعیین‌شده کارها را انجام دادیم و در آخرین روزهایی که پیش‌نویس لایحه آماده بود، جلسه‌ای را با حضور رئیس‌جمهور برگزار و لایحه را به وی تقدیم کردیم و رئیس‌جمهور با توجه به شرایط پیش رو و بحث‌های اقتصادی، مطالبی را مطرح کرد که باعث شد از نظر کارشناسی وقت زیادی را از ما بگیرد؛ البته ما از دیدگاه‌های رئیس‌جمهور مطلع بودیم و بر این اساس کارها را پیش بردیم، منتها وی ملاحظات جدیدی داشت و همین باز سبب شد وقت بیشتری را برای تغییرات بازبینی آن چیزی که تهیه شده بود، در نظر بگیریم.
بودجه 92 چطور؟
دلیل تاخیر ارسال لایحه بودجه به مجلس برای این است که برخی سازمان‌ها و دستگاه‌ها پیش‌بینی خود را در مورد بودجه سال 92 هنوز اعلام نکردند. تکلیف هدفمندی باید مشخص می‌شد و...
این موارد تنها دلیل تاخیر در ارسال بودجه به مجلس بود؟
ممکن است ملاحظات دیگری هم در کار بوده باشد.
چه ملاحظاتی؟
بیان آن از عهده بنده خارج است.
با وجود ملاحظاتی که می‌گویید، دیر رفتن بودجه به مجلس سبب کمی وقت برای بررسی آن و تصویب بودجه‌های مقطعی (مثلاً یک‌دوازدهم) می‌شود.
اتفاقاً این قضیه برعکس است، یعنی ما در این دو سال بیشترین زمان را برای بررسی بودجه در اختیار مجلس قرار دادیم. مجلسی‌ها آنقدر وقت داشتند که علاوه بر بررسی بودجه در مجلس و مرکز پژوهش‌ها و کمیسیون‌ها، آن را در مراجع غیر‌مرتبط نیز بررسی کردند. به عبارت بهتر، مجلس وقت زیادی برای بررسی لایحه بودجه در این دو سال داشته است.
منظور من زمان تقدیم لایحه بودجه به مجلس است، نه مدت زمان بررسی آن.
همان طور که عرض کردم، ملاحظات کارشناسی و ملاحظاتی که خود دولت دارد، دلیل دیر ارسال شدن لایحه بودجه به مجلس است. این را هم که گفته می‌شود شاید قصد دولت این است که وقت کافی برای بررسی لایحه بودجه در اختیار مجلس نباشد و نمایندگان در یک بازه زمانی محدود این کار را انجام دهد، بنده کلاً نفی می‌کنم و می‌گویم عکس آن اتفاق افتاده. ما بودجه 91 را 12 بهمن یعنی نیمه اول بهمن در اختیار دولت قرار دادیم و چهار ماه طول کشید به تصویب برسد. بنده به عنوان کسی که هم باید در جلسات کمیسیون اصلی برنامه و بودجه (کمیسیون اقتصاد) حضور پیدا می‌کردم و هم در کمیسیون‌های فرعی، واقعاً از این همه آمد و رفت خسته شده بودم. حساب کنید بیش از 70 روز در کمیسیون‌ها رفت و آمد کردیم و پرسش‌ها را پاسخ دادیم.
در این رفت و آمدها اتفاقاً یکسری اختلافات نیز بین دولت و مجلس پیش آمد. مثلاً اینکه دولت اصرار داشت بودجه حداقل تغییرات را داشته باشد، اما مجلس هم نظر خاص خود را اعمال می‌کرد. می‌خواهم بدانم ریشه این اختلافات چه بود؟ آیا مبنای کارشناسی داشته یا مسائل دیگری در میان بوده است؟ این را از آن جهت می‌پرسم که ظاهراً از نظر دولت، نمایندگان گاهی ورای بحث‌های کارشناسی عمل کرده‌اند، در غیر این صورت می‌توانستند به جای 70 روز، 30 روزه به جمع‌بندی نهایی در لایحه بودجه برسند.
کلمه اختلاف را بنده تایید نمی‌کنم، ولی دیدگاه‌ها در بررسی بودجه متفاوت است. دیدگاه‌های دولت این است که لایحه‌ای که حداقل حدود پنج، شش ماه با کار کارشناسی دقیق توسط معاونت دولت مورد بررسی قرار می‌گیرد و بر اساس قوانین بالادستی (برنامه پنجم توسعه و...) تهیه می‌شود، نباید به راحتی مورد تغییر و احیاناً اصلاح قرار بگیرد. به نظر می‌رسد تغییرات در برخی موارد به دور از وجهه کارشناسی باشد و در اجرای بودجه مشکلاتی را به وجود بیاورد. در واقع نگاه دولت این است که مبنا، لایحه باشد. مبنای بررسی مجلس، «لایحه ارسالی» باشد و در ارتباط با لایحه اگر هم احیاناً اصلاحاتی لازم است، مجلس محترم به عنوان مرجع رسیدگی‌کننده، این موارد را با محور قرار دادن لایحه برطرف کند.
آیا اصلاحات مجلس سبب تغییر جهت‌گیری بودجه شده؟
گاهی اوقات تغییرات به حدی بوده که اگرچه جهت‌گیری لایحه را عوض نکرده، ولی اجرای بودجه را سخت کرده است. به عنوان مثال، لایحه‌ای که ما به مجلس تقدیم کردیم، 146 حکم داشت، اما در مجلس به 255 حکم افزایش پیدا کرده، یعنی 74 حکم به آن اضافه شده است. از نظر شکلی هم بخواهیم نگاه کنیم، 19 بند داشتیم که عملاً در مجلس به 115 بند افزایش پیدا کرده و به اعتقاد ما اینها تغییرات وسیعی به حساب می‌آیند.
البته باز هم می‌گویم که به دلیل اینکه جهت‌گیری بودجه مبتنی بر قوانین بالادستی است (مبتنی بر قانون اساسی، چشم‌انداز، سیاست‌های کلی برنامه پنجم، خود برنامه پنجم، قانون اجرای اصل 44 قانون اساسی، قانون مدیریت و سایر قوانین موضوعه‌ای که ما داریم) طبیعتاً امکان تغییر جهت‌گیری آن مقدور نیست، اما در همین راستا تغییرات محتوایی و شکلی ایجاد می‌شود که انصافاً وسیع است و در اجرا گاهی مشکلاتی برای ما ایجاد می‌کند.
مثلاً در ارتباط با احکام تعدادی از بندهای ماده واحده، مجلس قوانین دائمی را اصلاح کرده و این موضوع سبب‌شده برای اجرای تعدادی از بندهای ماده واحده با ابهام مواجه شویم.
چه ابهامی؟
تغییرات برای دولت بار مالی ایجاد کرده‌اند. حتی بندهایی داریم که دارای ماهیت غیربودجه‌ای است. البته با برخی مواردی که مجلسی‌ها تغییر داده‌اند، ما نیز هماهنگ بوده حتی خودمان آنها را پیشنهاد داده‌ایم. مثلاً استفاده ریالی از صندوق توسعه برای بخش کشاورزی و صنعت، پیشنهاد خود ما نیز بود و از آن دفاع هم کردیم. با این حال برخی تغییرات که اتفاقاً وسیع هم به نظر می‌رسند، توسط مجلس اضافه شده‌اند. ما تقریباً در بیش از 10 بند از بندهای قانون برنامه پنجم توسعه اصلاح شده، در بیش از هفت بند از سایر قوانین اصلاح شده و در حدود شش بند دیگر ابهام اجرایی داریم و یکسری از بندها هم که بار مالی برای دولت ایجاد کرده‌اند. ما در لایحه پیشنهادی مبلغ چهار هزار میلیارد تومان برای اشتغال پیش‌بینی کردیم؛ هم منابع آن معلوم بود و هم مصارفش، که مجلسی‌ها آن را حذف کردند. بالاخره دولت برای اشتغال برنامه داشته، حال این حذف شده و جایگزین آن چهار هزار میلیارد تومان منابع مصارفی برای ما تعریف شده که به اعتقاد من مصارف اولویت‌داری نیستند. تازه منابع تعریف‌شده مقابل این چهار هزار میلیارد تومان نیز قابل تحقق نخواهند بود. بودجه‌ای که ما تقدیم مجلس کردیم، 510 هزار میلیارد تومان بوده، اما در مجلس به 566 هزار میلیارد تومان رسیده و دلیل آن، 56 هزار میلیارد تومانی است که برای هدفمندی یارانه‌ها اضافه شده است. همچنین در منابع عمومی که ما در لایحه‌ای تقدیم مجلس کردیم، 144 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که مجلس نیز همان را تصویب کرده است. اینجا هم تغییر نمی‌بینیم، اما در محتوا تغییراتی انجام شده است. ما منبع چهار هزار میلیاردی بابت اشتغال را «فروش سهام» قرار دادیم، که این حذف شده و در عوض دو هزار میلیارد تومان به منابع نفتی ما اضافه کرده‌اند و این به معنای وابستگی بیشتر کشور به پول نفت است. به عبارت بهتر، دو هزار میلیارد تومان به منابع نفتی ما اضافه شده و دو هزار میلیارد تومان هم به معوقه سود سهام شرکت‌های دولتی افزوده شده است. این در حالی است که ما کار کارشناسی انجام داده و خود ما این عدد را به طور کامل پیش‌بینی کرده بودیم، لذا اینکه دو هزار میلیارد تومان دیگر اضافه شود، این قابل وصول نیست. در عوض چهار هزار میلیارد تومان هزینه ایجاد شده که از این مبلغ 2500 میلیارد تومان جاری است، حال آنکه ما باید هزینه‌های جاری را کنترل کنیم. یعنی برای کاهش وابستگی هزینه‌های جاری به نفت، می‌بایست از طرفی درآمدهای غیر‌نفتی را افزایش دهیم و از طرفی دیگر هزینه‌های جاری را کم کنیم. با این حال مجلسی‌ها 2500 میلیارد تومان به هزینه‌های جاری اضافه کرده‌اند و 1500 میلیارد تومان را نیز به هزینه‌های عمرانی اختصاص داده‌اند.
می‌خواهم باز هم به پرسش قبلی‌ام در رابطه با وابستگی بودجه به نفت برگردم. دولت نهم و دهم چقدر در کاهش وابستگی بودجه به نفت موثر بوده است؟ این را از آن جهت می‌پرسم که مجلسی‌ها معتقدند بودجه هنوز هم بوی تند نفت می‌دهد.
اینهایی را که عرض می‌کنم اعداد و ارقام است که مستندات آن موجود است. نسبت درآمدها به مصارف هزینه‌ای در سال 1383، 47 درصد بوده، الان 65 درصد است. یعنی حرکت رو به جلو است. بنده عرض می‌کنم این کافی نیست و در ارتباط با این موضوع باید حرکت جهشی صورت بگیرد. این حرکت کند است. قبل از انقلاب و در زمان انقلاب کارهایش را انجام دادیم. وقتی این اعداد و ارقام را سال به سال مقایسه کنیم، کندی حرکت را می‌بینیم، حتماً باید یک تلاش مضاعف و حرکت ویژه در این مورد انجام بگیرد. وقتی ما لایحه بودجه را به مجلس تقدیم کردیم، در بررسی منابع، حدود دو هزار میلیارد تومان از منابع مالیاتی ما را کم کرده بودند. گفتند شما مثلاً مالیات مشاغل شرکت‌های غیردولتی را زیاد دیدید که اینها باید کم شود. این دو هزار میلیارد تومان را کمیسیون مربوطه کم کرده بود و در روزهای آخر کمیسیون تلفیق، برگشت. خود مجلس دو هزار میلیارد تومان به درآمدهای نفتی ما افزوده و بنابراین باید بگویم کلی‌گویی دوستان، ما را به جایی نمی‌رساند.
اما به نظر می‌رسد خود دولت نیز برای کاهش درآمدهای وابسته به بودجه، فقط به بحث مالیات پرداخته و راهکار دیگری را در نظر نگرفته است.
خیر، نقطه ثقل را روی مالیات قرار دادیم. ما 65 هزار میلیارد تومان درآمدهای غیر‌نفتی داریم و منابع ما سه قلم است، «درآمدها»، «واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای که اساس آن نفت است» و «واگذاری دارایی‌های مالی». از این مبلغ حدود 46 هزار میلیارد تومان مالیات است، اعم از مستقیم و غیرمستقیم و مالیات بر واردات و کلاً مالیات ناشی از گمرکات. همچنین عدم کشف مالیات را نیز باید در نظر گرفت. به هر حال شرکت‌ها دولتی‌اند و حساب‌های آنها نزد خزانه و هر شرکت مشخص است که چقدر باید بپردازد و اگر پرداخت نکند، خزانه راساً آن را کم می‌کند. از سوی دیگر حدود سه هزار میلیارد از 65 هزار میلیارد تومان، درآمدهای مخابراتی ماست، یعنی حق امتیازی که از این اپراتورها می‌گیریم و این هم در حال انجام است. 11 هزار میلیارد تومان نیز سود سهام شرکت‌های دولتی است و می‌ماند هشت هزار میلیارد تومان دیگر، که سه هزار میلیارد آن از ناحیه مخابرات حاصل می‌شود پنج هزار میلیارد باقیمانده هم ثقل مالیات خواهد بود.
اگر بخواهیم عدد و درصد بدهیم، چقدر از بودجه 91 به نفت وابسته است؟
شاید این طور صحیح نباشد. وابستگی مصارف هزینه‌ای به نفت مهم است، در غیر این صورت ما اگر نفت را در کارهای عمرانی و زیرساختی ببریم کار پسندیده‌ای است. ما در مصارف هزینه‌ای حدود 30 هزار میلیارد تومان وابستگی به نفت داریم که با همین روندی که در پیش گرفته شده برای بحث‌های صرفه‌جویی، اقداماتی قابل تصور است. ولی اگر بخواهیم کل بودجه را بگیریم، درصد عوض می‌شود. درآمدهای نفتی ما در قانون بودجه حدود 68 هزار میلیارد تومان است.
از بحث نفت که بگذریم، موضوع چالشی دیگر در بودجه 91، نرخ ارز است. دولت بر چه مبنایی نرخ ارز را 1226 تومان در نظر گرفت؟
آنچه در قانون بودجه آمده بر مبنای ارز شناور مدیریت‌شده است (یعنی همین حکم ماده 81 قانون برنامه)؛ در واقع ما ارز شناور را در بودجه 91 در نظر گرفتیم. قبلاً عدد فیکس می‌شد، اما در بودجه 91 این کار را نکردیم، یعنی نرخ ارز 1226 نیست، کمتر هم نیست. نرخ شناور است. البته این کاری که ما در بودجه کردیم، با بحث سه‌نرخی شدن ارز که هم‌اکنون مطرح شده، فرق می‌کند. به اعتقاد من سه‌نرخی شدن ارز اتفاق جالبی نیست. چندنرخی شدن ارز باعث به وجود آمدن رانت و مشکلاتی می‌شود. اگر بتوانیم یک نرخ متناسب داشته باشیم، هم قطعاً بازار را تعدیل می‌کند و هم فضای کسب‌وکار را شفاف خواهد کرد.
آن وقت تکلیف کالاهای اساسی با ارز گران چه می‌شود؟
به نظر من اگر با یک نرخ برای تمام کالاها جلو برویم، می‌توانیم با توجه به کاری که در ارتباط با هدفمندسازی کردیم و سامانه خیلی خوبی از نظر اطلاعات خانوار و جمعیت در اختیار داریم، ابهام کالاهای اساسی را حل کنیم. منظورم این است که ما‌به‌التفاوت نرخ ارز را به صورت نقدی جبران کنیم.
یعنی باز هم یارانه بدهیم؟
بله. ممکن است خیلی‌ها بگویند که نقدی نظام خوبی نیست، اما این‌طور نیست. شرایط ما طوری است که الان پرداخت نقدی بهتر از هر پرداخت دیگری جواب می‌دهد.
در خصوص نرخ ارز چه نظری دارید؟
من موافق تک‌نرخی شدن ارز هستم. البته ممکن است بگویند با ارز تک‌نرخی، واردات کالاهای اساسی گران از آب در می‌آید و هزینه‌اش را باید مردم بپردازند، حال آنکه الان نیز عملاً قسمتی از این کالاها با همین ارز و با قیمت بالا در حال تزریق به بازار است. این در حالی است که ما می‌توانیم با یارانه نقدی، اقشار آسیب‌پذیر جامعه هدف را که از ناحیه تک‌نرخی شدن ارز آسیب می‌بینند، پشتیبانی کنیم. در واقع ما همان پول ما‌به‌التفاوت نرخ ارز را نقدی در اختیار این جامعه هدف قرار می‌دهیم و این کار قطعاً به نفع مردم خواهد بود. به نظر من اگر قرار است کمکی به مردم بکنیم، پرداخت نقدی بهترین روش است.
اما این کار سبب رشد بیشتر نقدینگی خواهد شد. نگران آثار تورمی آن نیستید؟
من حساب نکردم، اما می‌شود حساب کرد که بعید می‌دانم زیاد باشد.
شما می‌گویید زیاد نمی‌شود، خب باید کلیتی از آن داشته باشید...
شما حساب کنید چقدر به کالاهای اساسی ارز می‌دهیم و اختلاف آن را با نرخ مرجع ارز (1226 تومان) حساب کنید. بالاخره یک شکافی بین این دو عدد هست که می‌توان آن را محاسبه کرد. البته این را در رابطه با کالاهای اساسی فقط عرض می‌کنم و می‌گویم عدد قابل توجهی نیست که اثرات تورمی زیادی داشته باشد. عرض من این است که ما اگر به جای اینکه بعضی موارد را خودمان تعیین کنیم، آنها را در اختیار مردم بگذاریم، به نفع کشور است. اگر من جزو قشر آسیب‌پذیرم، آن نقدینگی که در اختیار من قرار می‌گیرد بهتر می‌توانم برنامه‌ریزی کنم تا اینکه عده خاصی از آن تفاوت قیمت استفاده کنند. در یک کلام نظر شخصی بنده این است که چندنرخی شدن ارز برگشت به عقب است و به نفع کشور نیست، بهتر است همین نظام شناور مدیریت‌شده را دنبال بکنیم و این مبلغ هر چه می‌شود، قطعاً کمتر از مبلغ موجود بازار خواهد بود. جاهایی هم که ممکن است اقشاری از جامعه آسیب ببینند، این آسیب‌ها را با پرداخت نقدی جبران کنیم. بنابراین تورم را که می‌گویید، زیاد نبوده و قابل تحمل است.
عددی که برای نرخ ارز مرجع در نظر گرفتید، با شرایط حاکم بر بازار نامتناسب است؟
منابعی که در قانون بودجه پیش‌بینی می‌شود، فقط پیش‌بینی است. اگر نظام شناور مدیریت‌شده دنبال بشود و منابع بیشتری وصول شود، منعی نیست. عدد و ارقامی که در قانون بودجه پیش‌بینی شده مانع از دنبال کردن نظام شناور مدیریت‌شده نیست و قابل انعطاف است.
ما بحث تحریم‌ها را هم داریم. با توجه به شرایط بودجه پنهان نیز در نظر گرفته‌اید؟
به نظرم نیازی به چیزی به نام بودجه پنهان نیست، به این دلیل که ما حکم داریم که اجرای بودجه متناسب با وصول درآمدهاست. یعنی اجرای بودجه متناسب با وصول درآمدهاست. خود ما هم متناسب با وصول درآمدها هستیم. ما بودجه را در اجرا تنظیم می‌کنیم. بنده به عنوان مقام مسوول با کمک معاونی که دارم، با توجه به تحقق درآمدها چگونگی مصارف را تنظیم می‌کنم، البته دقیقاً برابر نظرات و تدابیر شخص آقای رئیس‌جمهور؛ وی شخصاً و به طور مستقیم بحث مصارف و منابع را کنترل می‌کند. به موجب قانون اساسی، مسوول برنامه و بودجه شخص رئیس‌جمهور است، بقیه حالت تفویضی دارند.
پس آقای احمدی‌نژاد صلاح ندیدند بودجه پنهان در نظر بگیرید؟
نیازی به بودجه پنهان نداشتیم، چون متناسب با وصول درآمدها که قابل پیش‌بینی است، مصارف‌مان را تنظیم می‌کنیم. البته در شرایط خاصی گزینه‌های خاصی را برای خودمان طراحی خواهیم کرد. می‌گوییم اگر وصول منابع این قدر باشد، این مصارف را تعریف می‌کنیم. معمولاً دو تا سه گزینه تعریف می‌شود، لذا گزینه‌ای به نام بودجه پنهان نیست.
دیدگاه تان را بنویسید