تاریخ انتشار:
روایت مدیر دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌ها از دلایل تضاد میان دولت و مجلس
حاکمیت دو‌گانه در بودجه‌ریزی
دکتر محمد قاسمی معتقد است دلیل اینکه بودجه در کشور ما به عنوان یک دانش مطرح نشده و پیشرفت نکرده است را باید در بستر عدم تکامل مفهوم دولت و کارکردهای مدرن آن جست‌وجو کرد که زمینه تاریخی دارد.
دکتر محمد قاسمی معتقد است دلیل اینکه بودجه در کشور ما به عنوان یک دانش مطرح نشده و پیشرفت نکرده است را باید در بستر عدم تکامل مفهوم دولت و کارکردهای مدرن آن جست‌وجو کرد که زمینه تاریخی دارد. در یکصد سال اخیر دولت‌هایی که شکل گرفتند همواره با مشکل مشروعیت سروکار داشته‌اند. پیش از انقلاب از زمانی که نفت در ترکیب بودجه معنادار شد، دولت احساس می‌کرد مشروعیت را می‌تواند با پول به دست آورد بنابراین هزینه می‌کرد که مشروعیت به دست آورد. مدیر مرکز پژوهش‌ها تضاد در نگاه به بودجه را تاریخی می‌داند و می‌گوید: در دهه 40 گروهی که در وزارت دارایی بوده نگاهش به دولت نگاه سنتی بوده یعنی تصورش بر این بوده که دولتی وجود خواهد داشت که یکسری وظایف دارد. بودجه هم در خدمت وظایف سنتی دولت قرار می‌گیرد و محصول کار اینها قانون محاسبات عمومی سال 1349 می‌شود. گروهی مستقر در سازمان برنامه و بودجه که عمدتاً تحصیل‌کرده انگلیس و آمریکا بودند رویکرد متفاوتی به وظایف دولت داشتند. آن دوره اوج موفقیت اندیشه کینزی بود.
بودجه‌ریزی در ایران هنوز در یک ظرف سنتی انجام می‌شود و بسیاری این ظرف را دلیل برخی چالش‌ها می‌دانند، چرا چنین اتفاقی افتاده است؟
در ارتباط با بحث بودجه‌ریزی در کشور با فقر علمی روبه‌رو هستیم. تعبیر بنده این است که بودجه در کشور ما وضعیت موسیقی سنتی را دارد یعنی مطالبی عمدتاً سینه به سینه نقل شده بعد اسم آن را بودجه گذاشتند در حالی که بودجه در حال حاضر یک دانش میان‌‌رشته‌ای نظریه‌پذیر است.
یکی از قدیمی‌ترین سازمان‌های بودجه‌ریزی در بین کشورهای منطقه در ایران بوده است. با این وجود چرا چنین شرایطی رخ داده است؟
دلیل اینکه چرا بودجه در کشور ما به عنوان یک دانش مطرح نشده و پیشرفت نکرده است را باید در بستر عدم تکامل مفهوم دولت و کارکردهای مدرن آن جست‌وجو کرد که زمینه تاریخی دارد. یکی از اهداف مشترک در زمان مشروطیت، ملی شدن صنعت نفت و انقلاب اسلامی 1357 اصلاح مالیه عمومی بوده است. در مشروطیت یکی از اولویت‌های مجلس اول اصلاح مصارف و منابع عمومی بوده است. در دوره ملی شدن صنعت نفت گام‌هایی جهت اصلاح امور مالی از طریق تقلیل هزینه‌ها، برقراری مالیاتهای مستقیم و به ویژه تنظیم و تجدید نظام اداری برداشته شد. مرحوم دکتر مصدق در مباحث مالی سابقه علمی و عملی داشت و در این زمینه متخصص بود. در انقلاب اسلامی نیز یکی از عمده‌ترین محورهایی که حتی در مقدمه قانون اساسی متبلور شده است مباحثی در زمینه اصلاح نظام اداری و اصلاح نظام مالی دولت، کاهش وابستگی به نفت و... بوده است به‌رغم این سابقه طولانی همین‌طور که شما اشاره کردید در این سیر تحولات سازمانی ایجاد می‌شود تا امور برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی را بسامان کند اما چرا موفق نمی‌شود؟ چون در حوزه نظری تعارض‌هایی وجود دارد که حل آن در حوزه وظایف یک سازمان خاص نمی‌گنجد. به اجمال می‌توان گفت در ایران همواره یک دوگانگی در مفهوم دولت وجود داشته و مفهوم دولت از دیدگاه مذهبی با دولت به عنوان یک نهاد سیاسی تعارض‌هایی داشته‌اند. این دغدغه‌ای بوده که علامه نائینی نیز به آن توجه داشته‌اند. ایشان در کتاب حکومت از نظر اسلام، پس از تشریح ضرورت و وجوب حکومت در عصر غیبت، نخستین و مهم‌ترین وظیفه حکومت را «ضبط و تبدیل خراج و تطبیق دخل و خرج کشور» بر‌می‌شمرد.
چرا چنین دوگانگی شکل گرفته است؟
به این دلیل که اندیشه تشیع معتقد بوده است خلفای اموی از حکومت آرمانی اسلام منحرف شده‌اند و به سوی سیاست و سلطنت بر مبنای اندیشه‌های قبل از اسلام گام برداشته‌اند. حکومت موروثی بنی‌امیه با تشکیل دربار و وضع مالیاتهای منسوخ همراه بود. تداوم مخالفت امامان شیعه و طرفداران آنان که مدعی حکومت اسلامی بودند و چارچوب‌های اعتقادی و نظری بسیار محکمی که در طول زمان به وجود آمد، به تجزیه کامل مفهوم حکومت اسلامی به دو نهاد سیاسی و مذهبی اهل تشیع کشیده شد. بدین ترتیب تمام حاکمیت‌ها در عصر غیبت، غاصب شناخته شده و امتناع از پرداخت مالیات که موجب دوام ظلم می‌شد فریضه تلقی می‌شد. ساخت منابع و مصارف دولت‌ها از همین جا اشکال پیدا می‌کند. به همین دلیل نیز علامه نائینی کار دقیقی کرد ولی در انقلاب مشروطیت کارش سرانجامی نگرفت. این ایراد تا انقلاب اسلامی هم وجود داشت. در قانون اساسی جمهوری اسلامی به این موضوع توجه شد. از دیدگاه سیاسی در دوران انقلاب یکی از ابزارهایی که سیاسیون از آن استفاده می‌کردند از کار انداختن کارکردهای دولت بود. وقتی گفته می‌شد به دولت کمک نکنید، مالیات ندهید، پول آب و برق ندهید و ... اینها همه به معنای از کار انداختن کارکردهای دولت بود.
در جریان انقلاب ایده آشتی دو نهاد چگونه شکل گرفت؟
ایده‌ای که در قانون اساسی دنبال می‌شد این بود که ثنویت مفهوم دولت به عنوان نهاد سیاسی و نهاد مذهبی با ایده ولایت فقیه و همچنین تشکیل شورای نگهبان از بین می‌رود. به همین دلیل این شورا متولد شد. فرض بر این بود که نهادهایی از طریق آرای مردم انتخاب می‌شود مثل قوه مجریه و قوه مقننه. طرح‌ها و لوایح پیشنهادی این نهادها به عنوان نهاد سیاسی توسط نهادی به نام شورای نگهبان مشروعیت مذهبی پیدا می‌کند. این ساز و کاری بود که تصور می‌شد بخشی از مشکل را حل می‌کند. بدین ترتیب اگر فردی مالیات ندهد فقط تخلف محسوب نمی‌شود بلکه گناه هم هست.
بنابراین در این رویکرد تعریف بودجه هم چند‌وجهی می‌شود؟
دقیقاً، چون وقتی می‌گویید بودجه هم ساخت سیاسی، هم ساخت حقوقی و هم ساخت اقتصادی و اجتماعی کشور را می‌توانید در آن ببینید. به عبارت دیگر می‌توان بودجه را منابع و مصارف انجام وظایف قانونی دولت تعریف کرد. بودجه فقط عدد و رقم نیست بلکه نشان‌دهنده محدوده وظایف دولت و شیوه انجام آن وظایف است. بنابراین از طریق بودجه سنواتی شما عکسی از ساختار مدیریت بخش عمومی می‌گیرید. به عبارت دیگر با وضع قانون، قوه مقننه وظیفه برای دولت ایجاد می‌کند، قوه مجریه آن وظایفی را که ایجاد شده انجام می‌دهد و قوه قضائیه هم از این قانون حفاظت می‌کند. بنابراین در ساخت تفکیک قوا محدوده وظایف اینها روشن است. وقتی شما بودجه را باز می‌کنید در حقیقت سیمای مجموعه وظایف دولت، منابعی که برای ایفای آن وظایف جمع‌آوری شده و شیوه انجام آن وظایف را باید ببینید. حال اگر محدوده این وظایف با خواست مردم متفاوت باشد، طبعاً ساخت منابع و مصارف هم فاقد مبنا می‌شود. کارهایی که در کشور به لحاظ نظری در این سطح درباره بودجه انجام شده است به تعداد انگشتان یک دست هم نمی‌رسد، این در حالی است که بیش از 100 سال است که در کشور بودجه‌ریزی می‌شود.
چرا؟
در یکصد سال اخیر دولت‌هایی که شکل گرفتند همواره با مشکل مشروعیت سروکار داشته‌اند. پیش از انقلاب از زمانی که نفت در ترکیب بودجه معنادار شد، دولت احساس می‌کرد مشروعیت را می‌تواند با پول به دست آورد بنابراین هزینه می‌کرد که مشروعیت به دست آورد. به لحاظ کارکردی هم محدودیت منابع وجود نداشت؛ لذا منطق وجودی بودجه هم به لحاظ نظری و هم به لحاظ کارکردی زیر سوال بود و برای طرح پرسش راجع به اصول و کارکردهای مدیریت امور عمومی و راه‌های اصلاح آن انگیزه‌ای وجود نداشت.
نکته همین است. آن ساخت منابع و مصارف صحیح که شما می‌گویید درباره اقتصادی است که رانتی نباشد. اما اگر دولتی مستقل از مردم به لحاظ درآمدی وجود نداشته باشد حتی می‌تواند مردم را به خودش وابسته کند، در اینجا دیگر مشروعیت برای دولت مساله‌ای نیست که مهم باشد؟
این بحث‌ها در حوزه نظری است. در ساخت‌های سیاسی مثل ایران که فرض می‌شود مقبولیت از مشروعیت جداست باید دید هر یک از این مسائل چه سهمی دارد. در ایران پیوند دولت از طریق نظام مالیاتی با مردم برقرار نیست. به طور متوسط حدود 25 درصد از منابع از محل مالیات‌هاست. حالا خود این مالیات‌ها چه ترکیبی دارد بحث دیگری است. چون دولت نفت می‌فروشد و حقوق به کارمندانش می‌دهد. بخشی از آن را به عنوان مالیات می‌گیرد، با این حساب سهم واقعی مالیات خیلی کمتر می‌شود. در کشورهایی که دولت متکی به منابع حاصل از اقتصاد ملی یعنی مالیات است، طبعاً از همان ابتدا دولت در شیوه تعیین وظایف باید دقت کند. یعنی مبنا طوری است که اگر وظیفه جدیدی می‌خواهد به عهده دولت گذاشته شود باید مردم راضی شوند که برای انجام این وظیفه جدید مالیات بیشتری بپردازند یا وظیفه‌ای از وظایف قبلی دولت حذف شود. بنابراین شیوه ایجاد وظایف متفاوت می‌شود، نقش پارلمان متفاوت می‌شود، شیوه انجام وظایف متفاوت می‌شود و دولت‌ها مجبور می‌شوند نوآوری‌هایی برای انجام وظایف خود با روش‌های بهتر پیدا کنند. در چنین فضایی بودجه سندی است که نشان می‌دهد یک کابینه که حکومت را در دست دارد برای یک دوره مشخص
این تعریف شما مستند بر قانون محاسبات عمومی است یا قانون برنامه؟
بیان بنده مبتنی بر مفهوم تکامل‌یافته مدیریت بخش عمومی است. از دیدگاه کارکردی اصلاً خود قانون محاسبات و قانون برنامه و بودجه دارای اشکال است که ما را به اینجا رسانده است.
چرا؟
دهه 40 دهه اوج کیفیت کارشناسی در سازمان برنامه و بودجه وقت بوده. دراین دهه تفصیلی‌ترین بودجه تاریخ بودجه‌ریزی تهیه شده است.
آن زمان آقای ابتهاج رئیس سازمان برنامه بود؟
بله و یک بدنه کارشناسی قوی در سازمان برنامه وجود داشت. اتفاقی که آن زمان می‌افتد این است که دولت وقت به گروهی ماموریت می‌دهد که قانونی برای روشن کردن چارچوب مالیه عمومی کشور تدوین شود. این گروه قرار بود از وزارت دارایی وقت و سازمان برنامه و بودجه متشکل باشد. اما نگاه این دو نهاد به کارکردهای دولت از اساس با هم فرق می‌کرد. به همین دلیل به تفاهم نمی‌رسند و از هم جدا می‌شوند و هرکدام یک پیش‌نویس تهیه می‌کنند. گروهی که در وزارت دارایی بوده نگاهش به دولت نگاه سنتی بوده یعنی تصورش بر این بوده که دولتی وجود خواهد داشت که یکسری وظایف دارد. بودجه هم در خدمت وظایف سنتی دولت قرار می‌گیرد و محصول کار اینها قانون محاسبات عمومی سال 1349 می‌شود. گروهی مستقر در سازمان برنامه و بودجه که عمدتاً تحصیل‌کرده انگلیس و آمریکا بودند رویکرد متفاوتی به وظایف دولت داشتند. آن دوره اوج موفقیت اندیشه کینزی بود. در نگاه کینزی دولت علاوه بر وظایف سنتی، وظیفه مدیریت اقتصادی نیز برعهده دارد. بر اساس این رویکرد کارکرد و وظایف دولت تفاوت کرد. به این دلیل این گروه در سازمان برنامه علاوه بر آنکه معتقد به مدیریت اقتصاد توسط دولت بودند، وظایف جبران عقب‌ماندگی‌های تاریخی کشور نسبت به کشورهای پیشرفته را برعهده دولت می‌دانستند. بنابراین با چنین رویکردی قانونی نوشتند که قانون برنامه و بودجه 1351 شد. این اختلافی که اکنون به چشم می‌آید ناشی از نوع نگاه به وظایف دولت است. قانون محاسبات عمومی نگاه سنتی دارد و در قانون برنامه و بودجه 51 نگاه به دولت توسعه‌گراست. منشاء اختلاف سازمان برنامه و وزارت دارایی هم همواره همین نوع نگاه است. در قانون محاسبات عمومی و در تعریف بودجه، باز بودن در یک دستگاه قانونی مترادف است با انجام ماموریت قانونی دولت. اینکه محدوده وظایف دولت چیست، با چه کیفیتی یا با چه هزینه‌ای این کار را انجام می‌دهد مهم نیست. در حالی که در قانون برنامه و بودجه، بودجه همراه با برنامه عملیاتی سالانه مفهوم پیدا می‌کند. این دو نوع نگاه با هم فرق می‌کند.
یعنی فرآیند‌محور است؟
نوع نگاه دوم بودجه را در خدمت اقتصاد کشور و فرآیند توسعه می‌داند. در حالی که این نگاه در قانون محاسبات عمومی نیست. این نوع نگاه بعد از این همه مدت (حدود 50 سال) تغییر نکرده است. البته قانون محاسبات عمومی بعد از انقلاب سال 1366 تغییر کرد. اما قانون برنامه و بودجه همچنان همان قانون سال 1351 است. با اینکه حتی نسل کسانی که وارد سازمان برنامه و بودجه و وزارت اقتصاد و دارایی شدند تغییر کرده اما همچنان این اختلاف مبنایی پابرجاست. وزارت اقتصاد همچنان به بودجه به گونه‌ای خاص نگاه می‌کند و سازمان مدیریت که الان وجود ندارد نگاه دیگری به بودجه داشت.
شما اختلاف دستگاه‌ها و نهادها را ناظر به تفاوت در نوع نگاه می‌دانید، آیا با قانون می‌توان این اختلاف را رفع کرد یا قبل از اینکه قانون عوض شود باید اتفاقات دیگری بیفتد؟
سوال مبنایی و خوبی است. در حقیقت قانون تبلور یک نظام فکری است. باید دید نوع نگاه به دولت چه تغییراتی باید کند و سپس آثار مالی و عملیاتی این تغییرات در چارچوب بودجه دیده شود. در حقیقت پاسخ هم در همین جمله کوتاه است. باید یک مبنایی داشت. چارچوب دولت در نظام سیاسی را قانون اساسی تعیین کرده است و برای آنچه نامطلوب است باید برنامه‌ای برای تغییر داشته باشیم. دولت به دلیل همان مشکلاتی که در جامعه ما داشته همواره این دغدغه و نگرانی را داشته که به مردم بگوید هزینه واقعی تامین کالاها و خدمات عمومی چقدر است. این دغدغه بوده که اگر هزینه واقعی کالاها و خدمات عمومی از مردم مطالبه شود به تدریج دو سوال از دولت در ذهن مردم رشد خواهد کرد. این سوال‌ها در همه جا مطرح است و منحصر به ایران نیست: سوال اول به محدوده وظایف دولت بازمی‌گردد. آیا لازم است که دولت این وظیفه را انجام دهد یا خدمت یا کالا را ارائه کند؟ این سوال، قوه مقننه و ساخت این قوه را تحت تاثیر قرار خواهد داد. زیرا این قوه وظیفه را برای دولت ایجاد و مشخص می‌کند، دوم؛ اینکه آیا اگر این جزو وظایف دولت هست، آیا دولت آن را به صورت کارا و با کمترین هزینه انجام می‌دهد یا نه؟ چون دولت‌ها واهمه داشتند و نمی‌توانستند به این سوالات به این راحتی پاسخ بدهند و از طرف دیگر امکاناتی مانند منابع حاصل از نفت در اختیار آنها بوده است و لذا لزومی به مراجعه به آرای عمومی مردم نمی‌دیدند که بپرسند آیا چنین وظیفه‌ای بر عهده ما هست یا نیست. این موضوع بر ساخت منابع و مصارف بودجه تاثیر گذاشته است. یعنی به تدریج در طول پنج دهه یک مجموعه وظایف بسیار سنگین بر عهده دولت گذاشته است. از طرفی یک ساخت اداری فوق‌العاده متصلب که مثل ارث از یک دولتی به دولت دیگر می‌رسد نیز وجود داشته است و در چنین فضایی روشن است که اصلاح نظام بودجه‌ریزی احتیاج به تصمیم‌گیری‌های سیاسی دارد و موضوع فقط با تصویب یا اصلاح قانون حل‌شدنی نیست. مثالی می‌زنم. قانونی در مجلس تصویب می‌شود و وظیفه‌ای بر عهده دولت گذاشته می‌شود. مشکل اول به نحوه شکل‌گیری قوه مقننه و آن قانون برمی‌گردد. این که منشاء شکل‌گیری قوه مقننه چه نوع سیستم سیاسی است حزبی است یا حزبی نیست. در تعیین کیفیت و نوع خروجی‌های آن یعنی قانون تاثیر دارد. مطالعات بسیاری در مورد اثر نحوه شکل‌گیری قوه مقننه روی بودجه‌ریزی انجام شده است. در کشورهایی که قوه مقننه ساخت حزبی دارد وظایف دولت و در نتیجه انعکاس مالی و عملیاتی آن به عنوان بودجه یک شکل است و در کشورهایی که به تناسب آرای محلی نمایندگان انتخاب می‌شوند یک نوع دیگر. در کشورهای نوع اول نمایندگان، تقاضاهای حزبی را نمایندگی می‌کنند و نوع نگاه‌ها می‌تواند کلان‌تر باشد تا نوع نگاه دوم که نمایندگان تبدیل به نمایندگان تقاضاهای محلی می‌شوند. حال فرض کنید که قانونی تصویب شد. دولت برای انجام این قانون یک ساخت اداری درست می‌کند. این ساخت اداری از وزارتخانه شروع شده و بعد می‌آید در استان و برخی اوقات در شهرستان و همین طور الی آخر. دولت‌های ما همواره دولت‌های عرضه‌گرا بودند. در حقیقت منطق دولت این بوده است که یک وظیفه عهده او گذاشته شده این وظیفه را چطور باید عرضه کند. دولت‌ها شروع می‌کردند یک ساخت اداری را برای عرضه آن خدمت درست می‌کردند به گونه‌ای که اگر در جایی از کشور کسی رفت گفت سلام، دولتی آنجا حضور داشته باشد و بگوید علیک. این منطق عرضه‌گرایی در عرضه کالاها و خدمات عمومی است. ساخت اداری دولت در این50 سال اخیر با این منطق شکل گرفته است. در حالی که منطق درست در بسیاری از موارد منطق مدیریت تقاضاست. یعنی اینکه اگر وظیفه‌ای بر عهده دولت گذاشته شده باید ساخت اداری انجام این وظیفه را متناسب با تقاضاکنندگان سامان دهد. برای مثال آیا لازم است کشور در تمام کشورها، سفارتخانه داشته باشد؟ پاسخ این پرسش تبلورش را در بودجه وزارت امور خارجه می‌بینیم و در مرحله بالاتر در انجام وظایف دولت در حوزه سیاست خارجی. اگر منطق مدیریت عرضه باشد، طبعاً می‌توان در تمام کشورها سفارتخانه درست کرد. اما اگر منطق مدیریت تقاضا باشد می‌توان سطح‌بندی کرد. مثلاً ممکن است گفته شود تا زمانی که نیازی به دیدن فرد نیست، خدمات کنسولی را می‌توان از طریق خدمات دولت الکترونیک انجام داد. جایی که لازم شد دولت این فرد را از نزدیک ببیند احتیاج به استقرار یک واحدی هست و تازه ممکن است آن واحد سفارتخانه نباشد. این گونه تقاضا مدیریت می‌شود و سامان می‌یابد و این مدیریت تقاضاست که نحوه استقرار بدنه اداری را برای ارائه آن کالا یا خدمت شکل می‌دهد و دولتی با هزینه کم یا با هزینه زیاد به وجود می‌آید. بنابراین اولاً شکل‌گیری وظایف دولت و ثانیاً نحوه انجام این وظایف موضوع اصلاح مدیریت امور عمومی در کشورها بوده است. بنابراین نوع نگاه قوه مجریه به وظایف دولت و نحوه انجام آنها دارای اهمیت است. چون دولت هم می‌تواند لایحه به مجلس ببرد و وظیفه ایجاد کند. نوع نگاه دولت و نوع نقشی که دولت در جامعه می‌خواهد داشته باشد مهم است. اینکه وظیفه دولت در حوزه سلامت مردم چیست یا وظیفه دولت در حوزه آموزش و پرورش چیست فرق می‌کند با اینکه شیوه انجام این وظیفه دولت چیست. انجام وظایف دولت در حوزه آموزش و پرورش یا بهداشت و درمان را نباید با مدرسه‌سازی و یا ساخت بیمارستان و اداره آنها توسط دولت اشتباه گرفت.
با توجه به اینکه طرز تلقی‌ها تغییری نکرده آیا با تغییر ساخت سیاسی امکان دارد ساختار بودجه تغییر کند؟ ساده‌تر بگویم آیا ایجاد احزاب در فضایی که تلقی تغییر نیافته به اصلاح منجر می‌شود یا شکل رانت را دگرگون می‌کند؟
پرسش درستی است. شما به نکته خیلی خوبی اشاره کردید. در کشور دورانی بوده که حزب هم وجود داشته، ولی این حزب‌ها هم خواسته‌های مردم را نمایندگی نمی‌کرده‌اند و به عبارتی حزب‌های دولت‌ساخته‌ای بوده‌اند. منظور از حزبی شدن آن است که هر حزب بتواند خواسته‌های بخشی از جامعه را نمایندگی کند. آقای دکتر جلالی‌نائینی خاطره‌ای را بیان می‌کردند. ایشان می‌گفتند در انگلیس موضوعی پیش آمد که احزاب در مورد آن اختلاف نظر داشتند. وی از خانمی که خدمتکار خوابگاه دانشگاه بود پرسیده بود که شما به کدام یک از احزاب در این خصوص رای می‌دهید و وی پاسخ داده بود: من کارگرم و به حزب کارگر رای می‌دهم، اصلاً حزب کارگر با کارهایی که انجام داد موجب شد ما را آدم تلقی کنند. در حقیقت گروه‌های مختلف اجتماعی باید ببینند که حزب دارد خواسته‌هایشان را نمایندگی می‌کند. این فرق می‌کند با اینکه قبل از انتخابات چندین حزب تشکیل می‌شود و پس از فردای انتخابات معلوم نیست این احزاب چه می‌شوند. نمونه‌هایی از اصلاحات مطابق با این رویکرد در مالزی و ترکیه در چند‌دهه اخیر قابل مشاهده است.
با توجه به ابزاری مثل ابزار نفت که بالاخره در دست دولت است این فرآیند گذار چطور باید طراحی شود؟
پیش از همه چیز باید قبول کرد که وضعیت فعلی اداره کشور در حوزه کارآمدی مشکلاتی دارد که می‌تواند خطرآفرین باشد. مجموعه مطالعاتی که انجام شده موید این است که با اقدام‌‌های کوتاه‌مدت و سریع نمی‌توان تحول زیادی را ایجاد کرد. مسائل پیچیده زیادی وجود دارد. به نظر بنده و بر اساس مجموعه مطالعاتی که در این حوزه در نهادهای مختلف انجام شده است باید چند گام اساسی برداشته شود. اولا ًباید بر مبنای یک نظریه روشن وظایف دولت را دسته‌بندی کرد. این اولین گام است. الگویی طراحی و پیشنهاد شده است که وظایف دولت را به پنج حوزه مشخص تقسیم کرده است مبنای این تقسیم‌بندی تفاوت در ساخت حقوقی و منابع و مصارف این حوزه‌هاست. حوزه اول، حوزه وظایف و ماموریت‌های حاکمیتی دولت است، حوزه دوم وظایف بازتوزیعی و تامین اجتماعی دولت را شامل می‌شود. حوزه سوم تصدی‌های عمومی است، حوزه چهارم وظایف و ماموریت‌های توسعه‌ای دولت است و حوزه پنجم وظایف دولت درباره مدیریت بخش عمومی کشور است. همان‌گونه که گفته شد معیار این تقسیم‌بندی تفاوت در ماهیت منابع و مصارف هر کدام از این حوزه‌هاست، سازمان اداری و مدیریتی هر کدام از این حوزه‌ها و چارچوب‌های حقوقی که بر هرکدام از این حوزه‌ها حاکم است، متفاوت است. برای مثال وظایف حاکمیتی دولت باید یک مبنای نظری داشته باشد. مساله اصلی این است که این گونه وظایف دولت باید از طریق مالیات‌ستانی تامین مالی شود و نباید نفت را برای انجام این وظایف هزینه کرد. دامنه این وظایف دولت مطابق با خواست اجتماعی مردم تعیین شود. در حقیقت اگر دولت می‌خواهد در این حوزه وظیفه‌ای جدید برعهده بگیرد باید مالیات‌دهندگان را راضی کند تا مالیات بیشتری بدهند. تصمیم‌هایی را که مجلس و دولت درباره مالیات‌ها در حوزه امور مالکیتی می‌توانند اتخاذ کنند، درباره پول مردم در تامین اجتماعی نمی‌توانند بگیرند. همچنین حوزه وظایف و اختیارات آنها درباره منابع حاصل از نفت که ماهیت بین‌نسلی دارد و سرمایه همه است متفاوت است با مثلاً تصمیم‌گیری درباره سود سهام یک شرکت دولتی. از طرف دیگر ممکن است درباره برخی حوزه‌ها نیاز به ایجاد دستگاه اداری با کارمندان ثابت باشد و در برخی حوزه‌ها خیر. ثانیاً ایجاد الگویی برای مدیریت امور عمومی در کشور لازم است که مبتنی بر تمرکززدایی باشد. طبق این الگو انجام برخی از وظایف همراه با منابع درآمدی آنها می‌تواند به نهادهای محلی مثل شهرداری‌ها واگذار شود. ثالثاً وظایف و اختیارات قوه مقننه و قوه مجریه درباره اداره امور عمومی در کشور به طور اعم و در بودجه به طور اخص باید تبیین شود و در صورت نیاز از طریق تصویب قوانینی، رسمیت یابد. ضمن آنکه در شکل‌گیری این دو نهاد نیز مطابق توضیحات قبلی می‌تواند تغییراتی حاصل شود.
در حوزه مدیریت بخش عمومی چه کاری صورت می‌گیرد؟
درحوزه مدیریت بخش عمومی درحقیقت مجموعه فکری که اداره کشور مبتنی بر آن است، تشریح می‌شود. برای تعادل منابع و مصارف هر یک از حوزه باید تصمیمات خطیری گرفته شود. در واقع در این نوع بودجه‌ریزی، چهار تراز وجود خواهد داشت. باید دید در حوزه حاکمیتی چقدر کسری و مازاد وجود دارد، در حوزه بازتوزیعی چقدر کسری و مازاد وجود دارد و ... چگونه این تعادل‌ها ایجاد می‌شود. این الگو حتی نسبت به مدل‌های معمولی که صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی برای بودجه دادند پیشرفته‌تر است چون معیارهایی برای قضاوت راجع به حوزه سیاستگذاری دولت دارد. در حوزه پنجم یک دولتی ترجیح می‌دهد از خارج یا داخل قرض کند ولی از درآمد نفت برای جبران کسری حوزه حاکمیتی استفاده نکند. این کار اثرات اقتصادی و اجتماعی خاصی دارد، اما از طرفی دولت دیگری از درآمد نفت هزینه می‌کند و باید پاسخگو باشد. فرض بر این است که اگر چنین الگویی پذیرفته شود در یک دوره پنج‌ساله می‌توان به سمت کاهش وابستگی دولت به نفت حرکت کرد. بدین ترتیب در صورت وجود برنامه برای اصلاح مدیریت بخش عمومی کشور، وجود منابع حاصل از نفت تبدیل به فرصت و ظرفیتی برای تغییر خواهد شد.
بودجه‌ریزی در ایران هنوز در یک ظرف سنتی انجام می‌شود و بسیاری این ظرف را دلیل برخی چالش‌ها می‌دانند، چرا چنین اتفاقی افتاده است؟
در ارتباط با بحث بودجه‌ریزی در کشور با فقر علمی روبه‌رو هستیم. تعبیر بنده این است که بودجه در کشور ما وضعیت موسیقی سنتی را دارد یعنی مطالبی عمدتاً سینه به سینه نقل شده بعد اسم آن را بودجه گذاشتند در حالی که بودجه در حال حاضر یک دانش میان‌‌رشته‌ای نظریه‌پذیر است.
یکی از قدیمی‌ترین سازمان‌های بودجه‌ریزی در بین کشورهای منطقه در ایران بوده است. با این وجود چرا چنین شرایطی رخ داده است؟
دلیل اینکه چرا بودجه در کشور ما به عنوان یک دانش مطرح نشده و پیشرفت نکرده است را باید در بستر عدم تکامل مفهوم دولت و کارکردهای مدرن آن جست‌وجو کرد که زمینه تاریخی دارد. یکی از اهداف مشترک در زمان مشروطیت، ملی شدن صنعت نفت و انقلاب اسلامی 1357 اصلاح مالیه عمومی بوده است. در مشروطیت یکی از اولویت‌های مجلس اول اصلاح مصارف و منابع عمومی بوده است. در دوره ملی شدن صنعت نفت گام‌هایی جهت اصلاح امور مالی از طریق تقلیل هزینه‌ها، برقراری مالیاتهای مستقیم و به ویژه تنظیم و تجدید نظام اداری برداشته شد. مرحوم دکتر مصدق در مباحث مالی سابقه علمی و عملی داشت و در این زمینه متخصص بود. در انقلاب اسلامی نیز یکی از عمده‌ترین محورهایی که حتی در مقدمه قانون اساسی متبلور شده است مباحثی در زمینه اصلاح نظام اداری و اصلاح نظام مالی دولت، کاهش وابستگی به نفت و... بوده است به‌رغم این سابقه طولانی همین‌طور که شما اشاره کردید در این سیر تحولات سازمانی ایجاد می‌شود تا امور برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی را بسامان کند اما چرا موفق نمی‌شود؟ چون در حوزه نظری تعارض‌هایی وجود دارد که حل آن در حوزه وظایف یک سازمان خاص نمی‌گنجد. به اجمال می‌توان گفت در ایران همواره یک دوگانگی در مفهوم دولت وجود داشته و مفهوم دولت از دیدگاه مذهبی با دولت به عنوان یک نهاد سیاسی تعارض‌هایی داشته‌اند. این دغدغه‌ای بوده که علامه نائینی نیز به آن توجه داشته‌اند. ایشان در کتاب حکومت از نظر اسلام، پس از تشریح ضرورت و وجوب حکومت در عصر غیبت، نخستین و مهم‌ترین وظیفه حکومت را «ضبط و تبدیل خراج و تطبیق دخل و خرج کشور» بر‌می‌شمرد.
چرا چنین دوگانگی شکل گرفته است؟
به این دلیل که اندیشه تشیع معتقد بوده است خلفای اموی از حکومت آرمانی اسلام منحرف شده‌اند و به سوی سیاست و سلطنت بر مبنای اندیشه‌های قبل از اسلام گام برداشته‌اند. حکومت موروثی بنی‌امیه با تشکیل دربار و وضع مالیاتهای منسوخ همراه بود. تداوم مخالفت امامان شیعه و طرفداران آنان که مدعی حکومت اسلامی بودند و چارچوب‌های اعتقادی و نظری بسیار محکمی که در طول زمان به وجود آمد، به تجزیه کامل مفهوم حکومت اسلامی به دو نهاد سیاسی و مذهبی اهل تشیع کشیده شد. بدین ترتیب تمام حاکمیت‌ها در عصر غیبت، غاصب شناخته شده و امتناع از پرداخت مالیات که موجب دوام ظلم می‌شد فریضه تلقی می‌شد. ساخت منابع و مصارف دولت‌ها از همین جا اشکال پیدا می‌کند. به همین دلیل نیز علامه نائینی کار دقیقی کرد ولی در انقلاب مشروطیت کارش سرانجامی نگرفت. این ایراد تا انقلاب اسلامی هم وجود داشت. در قانون اساسی جمهوری اسلامی به این موضوع توجه شد. از دیدگاه سیاسی در دوران انقلاب یکی از ابزارهایی که سیاسیون از آن استفاده می‌کردند از کار انداختن کارکردهای دولت بود. وقتی گفته می‌شد به دولت کمک نکنید، مالیات ندهید، پول آب و برق ندهید و ... اینها همه به معنای از کار انداختن کارکردهای دولت بود.
در جریان انقلاب ایده آشتی دو نهاد چگونه شکل گرفت؟
ایده‌ای که در قانون اساسی دنبال می‌شد این بود که ثنویت مفهوم دولت به عنوان نهاد سیاسی و نهاد مذهبی با ایده ولایت فقیه و همچنین تشکیل شورای نگهبان از بین می‌رود. به همین دلیل این شورا متولد شد. فرض بر این بود که نهادهایی از طریق آرای مردم انتخاب می‌شود مثل قوه مجریه و قوه مقننه. طرح‌ها و لوایح پیشنهادی این نهادها به عنوان نهاد سیاسی توسط نهادی به نام شورای نگهبان مشروعیت مذهبی پیدا می‌کند. این ساز و کاری بود که تصور می‌شد بخشی از مشکل را حل می‌کند. بدین ترتیب اگر فردی مالیات ندهد فقط تخلف محسوب نمی‌شود بلکه گناه هم هست.
بنابراین در این رویکرد تعریف بودجه هم چند‌وجهی می‌شود؟
دقیقاً، چون وقتی می‌گویید بودجه هم ساخت سیاسی، هم ساخت حقوقی و هم ساخت اقتصادی و اجتماعی کشور را می‌توانید در آن ببینید. به عبارت دیگر می‌توان بودجه را منابع و مصارف انجام وظایف قانونی دولت تعریف کرد. بودجه فقط عدد و رقم نیست بلکه نشان‌دهنده محدوده وظایف دولت و شیوه انجام آن وظایف است. بنابراین از طریق بودجه سنواتی شما عکسی از ساختار مدیریت بخش عمومی می‌گیرید. به عبارت دیگر با وضع قانون، قوه مقننه وظیفه برای دولت ایجاد می‌کند، قوه مجریه آن وظایفی را که ایجاد شده انجام می‌دهد و قوه قضائیه هم از این قانون حفاظت می‌کند. بنابراین در ساخت تفکیک قوا محدوده وظایف اینها روشن است. وقتی شما بودجه را باز می‌کنید در حقیقت سیمای مجموعه وظایف دولت، منابعی که برای ایفای آن وظایف جمع‌آوری شده و شیوه انجام آن وظایف را باید ببینید. حال اگر محدوده این وظایف با خواست مردم متفاوت باشد، طبعاً ساخت منابع و مصارف هم فاقد مبنا می‌شود. کارهایی که در کشور به لحاظ نظری در این سطح درباره بودجه انجام شده است به تعداد انگشتان یک دست هم نمی‌رسد، این در حالی است که بیش از 100 سال است که در کشور بودجه‌ریزی می‌شود.
چرا؟
در یکصد سال اخیر دولت‌هایی که شکل گرفتند همواره با مشکل مشروعیت سروکار داشته‌اند. پیش از انقلاب از زمانی که نفت در ترکیب بودجه معنادار شد، دولت احساس می‌کرد مشروعیت را می‌تواند با پول به دست آورد بنابراین هزینه می‌کرد که مشروعیت به دست آورد. به لحاظ کارکردی هم محدودیت منابع وجود نداشت؛ لذا منطق وجودی بودجه هم به لحاظ نظری و هم به لحاظ کارکردی زیر سوال بود و برای طرح پرسش راجع به اصول و کارکردهای مدیریت امور عمومی و راه‌های اصلاح آن انگیزه‌ای وجود نداشت.
نکته همین است. آن ساخت منابع و مصارف صحیح که شما می‌گویید درباره اقتصادی است که رانتی نباشد. اما اگر دولتی مستقل از مردم به لحاظ درآمدی وجود نداشته باشد حتی می‌تواند مردم را به خودش وابسته کند، در اینجا دیگر مشروعیت برای دولت مساله‌ای نیست که مهم باشد؟
این بحث‌ها در حوزه نظری است. در ساخت‌های سیاسی مثل ایران که فرض می‌شود مقبولیت از مشروعیت جداست باید دید هر یک از این مسائل چه سهمی دارد. در ایران پیوند دولت از طریق نظام مالیاتی با مردم برقرار نیست. به طور متوسط حدود 25 درصد از منابع از محل مالیات‌هاست. حالا خود این مالیات‌ها چه ترکیبی دارد بحث دیگری است. چون دولت نفت می‌فروشد و حقوق به کارمندانش می‌دهد. بخشی از آن را به عنوان مالیات می‌گیرد، با این حساب سهم واقعی مالیات خیلی کمتر می‌شود. در کشورهایی که دولت متکی به منابع حاصل از اقتصاد ملی یعنی مالیات است، طبعاً از همان ابتدا دولت در شیوه تعیین وظایف باید دقت کند. یعنی مبنا طوری است که اگر وظیفه جدیدی می‌خواهد به عهده دولت گذاشته شود باید مردم راضی شوند که برای انجام این وظیفه جدید مالیات بیشتری بپردازند یا وظیفه‌ای از وظایف قبلی دولت حذف شود. بنابراین شیوه ایجاد وظایف متفاوت می‌شود، نقش پارلمان متفاوت می‌شود، شیوه انجام وظایف متفاوت می‌شود و دولت‌ها مجبور می‌شوند نوآوری‌هایی برای انجام وظایف خود با روش‌های بهتر پیدا کنند. در چنین فضایی بودجه سندی است که نشان می‌دهد یک کابینه که حکومت را در دست دارد برای یک دوره مشخص
دلیل اینکه چرا بودجه در کشور ما به عنوان یک دانش مطرح نشده و پیشرفت نکرده است را باید در بستر عدم تکامل مفهوم دولت و کارکردهای مدرن آن جست‌وجو کرد که زمینه تاریخی دارد. یکی از اهداف مشترک در زمان مشروطیت، ملی شدن صنعت نفت و انقلاب اسلامی ۱۳۵۷ اصلاح مالیه عمومی بوده است. در مشروطیت یکی از اولویت‌های مجلس اول اصلاح مصارف و منابع عمومی بوده است.
چهارساله کشور را با چه میزان هزینه و با چه کیفیتی اداره می‌کند. این تعریف دقیق و ماموریت اصلی بودجه است. در این چارچوپ بودجه سنواتی سندی است که باید بتواند به این سوالات پاسخ دهد. ما اگر بخواهیم هر بودجه‌ای را بررسی کنیم چه بودجه 91 باشد چه هر بودجه دیگری، باید ببینیم آیا می‌تواند به این سوال‌ها جواب بدهد یا نه؟این تعریف شما مستند بر قانون محاسبات عمومی است یا قانون برنامه؟
بیان بنده مبتنی بر مفهوم تکامل‌یافته مدیریت بخش عمومی است. از دیدگاه کارکردی اصلاً خود قانون محاسبات و قانون برنامه و بودجه دارای اشکال است که ما را به اینجا رسانده است.
چرا؟
دهه 40 دهه اوج کیفیت کارشناسی در سازمان برنامه و بودجه وقت بوده. دراین دهه تفصیلی‌ترین بودجه تاریخ بودجه‌ریزی تهیه شده است.
آن زمان آقای ابتهاج رئیس سازمان برنامه بود؟
بله و یک بدنه کارشناسی قوی در سازمان برنامه وجود داشت. اتفاقی که آن زمان می‌افتد این است که دولت وقت به گروهی ماموریت می‌دهد که قانونی برای روشن کردن چارچوب مالیه عمومی کشور تدوین شود. این گروه قرار بود از وزارت دارایی وقت و سازمان برنامه و بودجه متشکل باشد. اما نگاه این دو نهاد به کارکردهای دولت از اساس با هم فرق می‌کرد. به همین دلیل به تفاهم نمی‌رسند و از هم جدا می‌شوند و هرکدام یک پیش‌نویس تهیه می‌کنند. گروهی که در وزارت دارایی بوده نگاهش به دولت نگاه سنتی بوده یعنی تصورش بر این بوده که دولتی وجود خواهد داشت که یکسری وظایف دارد. بودجه هم در خدمت وظایف سنتی دولت قرار می‌گیرد و محصول کار اینها قانون محاسبات عمومی سال 1349 می‌شود. گروهی مستقر در سازمان برنامه و بودجه که عمدتاً تحصیل‌کرده انگلیس و آمریکا بودند رویکرد متفاوتی به وظایف دولت داشتند. آن دوره اوج موفقیت اندیشه کینزی بود. در نگاه کینزی دولت علاوه بر وظایف سنتی، وظیفه مدیریت اقتصادی نیز برعهده دارد. بر اساس این رویکرد کارکرد و وظایف دولت تفاوت کرد. به این دلیل این گروه در سازمان برنامه علاوه بر آنکه معتقد به مدیریت اقتصاد توسط دولت بودند، وظایف جبران عقب‌ماندگی‌های تاریخی کشور نسبت به کشورهای پیشرفته را برعهده دولت می‌دانستند. بنابراین با چنین رویکردی قانونی نوشتند که قانون برنامه و بودجه 1351 شد. این اختلافی که اکنون به چشم می‌آید ناشی از نوع نگاه به وظایف دولت است. قانون محاسبات عمومی نگاه سنتی دارد و در قانون برنامه و بودجه 51 نگاه به دولت توسعه‌گراست. منشاء اختلاف سازمان برنامه و وزارت دارایی هم همواره همین نوع نگاه است. در قانون محاسبات عمومی و در تعریف بودجه، باز بودن در یک دستگاه قانونی مترادف است با انجام ماموریت قانونی دولت. اینکه محدوده وظایف دولت چیست، با چه کیفیتی یا با چه هزینه‌ای این کار را انجام می‌دهد مهم نیست. در حالی که در قانون برنامه و بودجه، بودجه همراه با برنامه عملیاتی سالانه مفهوم پیدا می‌کند. این دو نوع نگاه با هم فرق می‌کند.
یعنی فرآیند‌محور است؟
نوع نگاه دوم بودجه را در خدمت اقتصاد کشور و فرآیند توسعه می‌داند. در حالی که این نگاه در قانون محاسبات عمومی نیست. این نوع نگاه بعد از این همه مدت (حدود 50 سال) تغییر نکرده است. البته قانون محاسبات عمومی بعد از انقلاب سال 1366 تغییر کرد. اما قانون برنامه و بودجه همچنان همان قانون سال 1351 است. با اینکه حتی نسل کسانی که وارد سازمان برنامه و بودجه و وزارت اقتصاد و دارایی شدند تغییر کرده اما همچنان این اختلاف مبنایی پابرجاست. وزارت اقتصاد همچنان به بودجه به گونه‌ای خاص نگاه می‌کند و سازمان مدیریت که الان وجود ندارد نگاه دیگری به بودجه داشت.
شما اختلاف دستگاه‌ها و نهادها را ناظر به تفاوت در نوع نگاه می‌دانید، آیا با قانون می‌توان این اختلاف را رفع کرد یا قبل از اینکه قانون عوض شود باید اتفاقات دیگری بیفتد؟
سوال مبنایی و خوبی است. در حقیقت قانون تبلور یک نظام فکری است. باید دید نوع نگاه به دولت چه تغییراتی باید کند و سپس آثار مالی و عملیاتی این تغییرات در چارچوب بودجه دیده شود. در حقیقت پاسخ هم در همین جمله کوتاه است. باید یک مبنایی داشت. چارچوب دولت در نظام سیاسی را قانون اساسی تعیین کرده است و برای آنچه نامطلوب است باید برنامه‌ای برای تغییر داشته باشیم. دولت به دلیل همان مشکلاتی که در جامعه ما داشته همواره این دغدغه و نگرانی را داشته که به مردم بگوید هزینه واقعی تامین کالاها و خدمات عمومی چقدر است. این دغدغه بوده که اگر هزینه واقعی کالاها و خدمات عمومی از مردم مطالبه شود به تدریج دو سوال از دولت در ذهن مردم رشد خواهد کرد. این سوال‌ها در همه جا مطرح است و منحصر به ایران نیست: سوال اول به محدوده وظایف دولت بازمی‌گردد. آیا لازم است که دولت این وظیفه را انجام دهد یا خدمت یا کالا را ارائه کند؟ این سوال، قوه مقننه و ساخت این قوه را تحت تاثیر قرار خواهد داد. زیرا این قوه وظیفه را برای دولت ایجاد و مشخص می‌کند، دوم؛ اینکه آیا اگر این جزو وظایف دولت هست، آیا دولت آن را به صورت کارا و با کمترین هزینه انجام می‌دهد یا نه؟ چون دولت‌ها واهمه داشتند و نمی‌توانستند به این سوالات به این راحتی پاسخ بدهند و از طرف دیگر امکاناتی مانند منابع حاصل از نفت در اختیار آنها بوده است و لذا لزومی به مراجعه به آرای عمومی مردم نمی‌دیدند که بپرسند آیا چنین وظیفه‌ای بر عهده ما هست یا نیست. این موضوع بر ساخت منابع و مصارف بودجه تاثیر گذاشته است. یعنی به تدریج در طول پنج دهه یک مجموعه وظایف بسیار سنگین بر عهده دولت گذاشته است. از طرفی یک ساخت اداری فوق‌العاده متصلب که مثل ارث از یک دولتی به دولت دیگر می‌رسد نیز وجود داشته است و در چنین فضایی روشن است که اصلاح نظام بودجه‌ریزی احتیاج به تصمیم‌گیری‌های سیاسی دارد و موضوع فقط با تصویب یا اصلاح قانون حل‌شدنی نیست. مثالی می‌زنم. قانونی در مجلس تصویب می‌شود و وظیفه‌ای بر عهده دولت گذاشته می‌شود. مشکل اول به نحوه شکل‌گیری قوه مقننه و آن قانون برمی‌گردد. این که منشاء شکل‌گیری قوه مقننه چه نوع سیستم سیاسی است حزبی است یا حزبی نیست. در تعیین کیفیت و نوع خروجی‌های آن یعنی قانون تاثیر دارد. مطالعات بسیاری در مورد اثر نحوه شکل‌گیری قوه مقننه روی بودجه‌ریزی انجام شده است. در کشورهایی که قوه مقننه ساخت حزبی دارد وظایف دولت و در نتیجه انعکاس مالی و عملیاتی آن به عنوان بودجه یک شکل است و در کشورهایی که به تناسب آرای محلی نمایندگان انتخاب می‌شوند یک نوع دیگر. در کشورهای نوع اول نمایندگان، تقاضاهای حزبی را نمایندگی می‌کنند و نوع نگاه‌ها می‌تواند کلان‌تر باشد تا نوع نگاه دوم که نمایندگان تبدیل به نمایندگان تقاضاهای محلی می‌شوند. حال فرض کنید که قانونی تصویب شد. دولت برای انجام این قانون یک ساخت اداری درست می‌کند. این ساخت اداری از وزارتخانه شروع شده و بعد می‌آید در استان و برخی اوقات در شهرستان و همین طور الی آخر. دولت‌های ما همواره دولت‌های عرضه‌گرا بودند. در حقیقت منطق دولت این بوده است که یک وظیفه عهده او گذاشته شده این وظیفه را چطور باید عرضه کند. دولت‌ها شروع می‌کردند یک ساخت اداری را برای عرضه آن خدمت درست می‌کردند به گونه‌ای که اگر در جایی از کشور کسی رفت گفت سلام، دولتی آنجا حضور داشته باشد و بگوید علیک. این منطق عرضه‌گرایی در عرضه کالاها و خدمات عمومی است. ساخت اداری دولت در این50 سال اخیر با این منطق شکل گرفته است. در حالی که منطق درست در بسیاری از موارد منطق مدیریت تقاضاست. یعنی اینکه اگر وظیفه‌ای بر عهده دولت گذاشته شده باید ساخت اداری انجام این وظیفه را متناسب با تقاضاکنندگان سامان دهد. برای مثال آیا لازم است کشور در تمام کشورها، سفارتخانه داشته باشد؟ پاسخ این پرسش تبلورش را در بودجه وزارت امور خارجه می‌بینیم و در مرحله بالاتر در انجام وظایف دولت در حوزه سیاست خارجی. اگر منطق مدیریت عرضه باشد، طبعاً می‌توان در تمام کشورها سفارتخانه درست کرد. اما اگر منطق مدیریت تقاضا باشد می‌توان سطح‌بندی کرد. مثلاً ممکن است گفته شود تا زمانی که نیازی به دیدن فرد نیست، خدمات کنسولی را می‌توان از طریق خدمات دولت الکترونیک انجام داد. جایی که لازم شد دولت این فرد را از نزدیک ببیند احتیاج به استقرار یک واحدی هست و تازه ممکن است آن واحد سفارتخانه نباشد. این گونه تقاضا مدیریت می‌شود و سامان می‌یابد و این مدیریت تقاضاست که نحوه استقرار بدنه اداری را برای ارائه آن کالا یا خدمت شکل می‌دهد و دولتی با هزینه کم یا با هزینه زیاد به وجود می‌آید. بنابراین اولاً شکل‌گیری وظایف دولت و ثانیاً نحوه انجام این وظایف موضوع اصلاح مدیریت امور عمومی در کشورها بوده است. بنابراین نوع نگاه قوه مجریه به وظایف دولت و نحوه انجام آنها دارای اهمیت است. چون دولت هم می‌تواند لایحه به مجلس ببرد و وظیفه ایجاد کند. نوع نگاه دولت و نوع نقشی که دولت در جامعه می‌خواهد داشته باشد مهم است. اینکه وظیفه دولت در حوزه سلامت مردم چیست یا وظیفه دولت در حوزه آموزش و پرورش چیست فرق می‌کند با اینکه شیوه انجام این وظیفه دولت چیست. انجام وظایف دولت در حوزه آموزش و پرورش یا بهداشت و درمان را نباید با مدرسه‌سازی و یا ساخت بیمارستان و اداره آنها توسط دولت اشتباه گرفت.
با توجه به اینکه طرز تلقی‌ها تغییری نکرده آیا با تغییر ساخت سیاسی امکان دارد ساختار بودجه تغییر کند؟ ساده‌تر بگویم آیا ایجاد احزاب در فضایی که تلقی تغییر نیافته به اصلاح منجر می‌شود یا شکل رانت را دگرگون می‌کند؟
پیش از همه چیز باید قبول کرد که وضعیت فعلی اداره کشور در حوزه کارآمدی مشکلاتی دارد که می‌تواند خطرآفرین باشد. مجموعه مطالعاتی که انجام شده موید این است که با اقدام‌‌های کوتاه‌مدت و سریع نمی‌توان تحول زیادی را ایجاد کرد. مسائل پیچیده زیادی وجود دارد. بر اساس مجموعه مطالعاتی که در این حوزه در نهادهای مختلف انجام شده است باید چند گام اساسی برداشته شود.
پرسش درستی است. شما به نکته خیلی خوبی اشاره کردید. در کشور دورانی بوده که حزب هم وجود داشته، ولی این حزب‌ها هم خواسته‌های مردم را نمایندگی نمی‌کرده‌اند و به عبارتی حزب‌های دولت‌ساخته‌ای بوده‌اند. منظور از حزبی شدن آن است که هر حزب بتواند خواسته‌های بخشی از جامعه را نمایندگی کند. آقای دکتر جلالی‌نائینی خاطره‌ای را بیان می‌کردند. ایشان می‌گفتند در انگلیس موضوعی پیش آمد که احزاب در مورد آن اختلاف نظر داشتند. وی از خانمی که خدمتکار خوابگاه دانشگاه بود پرسیده بود که شما به کدام یک از احزاب در این خصوص رای می‌دهید و وی پاسخ داده بود: من کارگرم و به حزب کارگر رای می‌دهم، اصلاً حزب کارگر با کارهایی که انجام داد موجب شد ما را آدم تلقی کنند. در حقیقت گروه‌های مختلف اجتماعی باید ببینند که حزب دارد خواسته‌هایشان را نمایندگی می‌کند. این فرق می‌کند با اینکه قبل از انتخابات چندین حزب تشکیل می‌شود و پس از فردای انتخابات معلوم نیست این احزاب چه می‌شوند. نمونه‌هایی از اصلاحات مطابق با این رویکرد در مالزی و ترکیه در چند‌دهه اخیر قابل مشاهده است.
با توجه به ابزاری مثل ابزار نفت که بالاخره در دست دولت است این فرآیند گذار چطور باید طراحی شود؟
پیش از همه چیز باید قبول کرد که وضعیت فعلی اداره کشور در حوزه کارآمدی مشکلاتی دارد که می‌تواند خطرآفرین باشد. مجموعه مطالعاتی که انجام شده موید این است که با اقدام‌‌های کوتاه‌مدت و سریع نمی‌توان تحول زیادی را ایجاد کرد. مسائل پیچیده زیادی وجود دارد. به نظر بنده و بر اساس مجموعه مطالعاتی که در این حوزه در نهادهای مختلف انجام شده است باید چند گام اساسی برداشته شود. اولا ًباید بر مبنای یک نظریه روشن وظایف دولت را دسته‌بندی کرد. این اولین گام است. الگویی طراحی و پیشنهاد شده است که وظایف دولت را به پنج حوزه مشخص تقسیم کرده است مبنای این تقسیم‌بندی تفاوت در ساخت حقوقی و منابع و مصارف این حوزه‌هاست. حوزه اول، حوزه وظایف و ماموریت‌های حاکمیتی دولت است، حوزه دوم وظایف بازتوزیعی و تامین اجتماعی دولت را شامل می‌شود. حوزه سوم تصدی‌های عمومی است، حوزه چهارم وظایف و ماموریت‌های توسعه‌ای دولت است و حوزه پنجم وظایف دولت درباره مدیریت بخش عمومی کشور است. همان‌گونه که گفته شد معیار این تقسیم‌بندی تفاوت در ماهیت منابع و مصارف هر کدام از این حوزه‌هاست، سازمان اداری و مدیریتی هر کدام از این حوزه‌ها و چارچوب‌های حقوقی که بر هرکدام از این حوزه‌ها حاکم است، متفاوت است. برای مثال وظایف حاکمیتی دولت باید یک مبنای نظری داشته باشد. مساله اصلی این است که این گونه وظایف دولت باید از طریق مالیات‌ستانی تامین مالی شود و نباید نفت را برای انجام این وظایف هزینه کرد. دامنه این وظایف دولت مطابق با خواست اجتماعی مردم تعیین شود. در حقیقت اگر دولت می‌خواهد در این حوزه وظیفه‌ای جدید برعهده بگیرد باید مالیات‌دهندگان را راضی کند تا مالیات بیشتری بدهند. تصمیم‌هایی را که مجلس و دولت درباره مالیات‌ها در حوزه امور مالکیتی می‌توانند اتخاذ کنند، درباره پول مردم در تامین اجتماعی نمی‌توانند بگیرند. همچنین حوزه وظایف و اختیارات آنها درباره منابع حاصل از نفت که ماهیت بین‌نسلی دارد و سرمایه همه است متفاوت است با مثلاً تصمیم‌گیری درباره سود سهام یک شرکت دولتی. از طرف دیگر ممکن است درباره برخی حوزه‌ها نیاز به ایجاد دستگاه اداری با کارمندان ثابت باشد و در برخی حوزه‌ها خیر. ثانیاً ایجاد الگویی برای مدیریت امور عمومی در کشور لازم است که مبتنی بر تمرکززدایی باشد. طبق این الگو انجام برخی از وظایف همراه با منابع درآمدی آنها می‌تواند به نهادهای محلی مثل شهرداری‌ها واگذار شود. ثالثاً وظایف و اختیارات قوه مقننه و قوه مجریه درباره اداره امور عمومی در کشور به طور اعم و در بودجه به طور اخص باید تبیین شود و در صورت نیاز از طریق تصویب قوانینی، رسمیت یابد. ضمن آنکه در شکل‌گیری این دو نهاد نیز مطابق توضیحات قبلی می‌تواند تغییراتی حاصل شود.
در حوزه مدیریت بخش عمومی چه کاری صورت می‌گیرد؟
درحوزه مدیریت بخش عمومی درحقیقت مجموعه فکری که اداره کشور مبتنی بر آن است، تشریح می‌شود. برای تعادل منابع و مصارف هر یک از حوزه باید تصمیمات خطیری گرفته شود. در واقع در این نوع بودجه‌ریزی، چهار تراز وجود خواهد داشت. باید دید در حوزه حاکمیتی چقدر کسری و مازاد وجود دارد، در حوزه بازتوزیعی چقدر کسری و مازاد وجود دارد و ... چگونه این تعادل‌ها ایجاد می‌شود. این الگو حتی نسبت به مدل‌های معمولی که صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی برای بودجه دادند پیشرفته‌تر است چون معیارهایی برای قضاوت راجع به حوزه سیاستگذاری دولت دارد. در حوزه پنجم یک دولتی ترجیح می‌دهد از خارج یا داخل قرض کند ولی از درآمد نفت برای جبران کسری حوزه حاکمیتی استفاده نکند. این کار اثرات اقتصادی و اجتماعی خاصی دارد، اما از طرفی دولت دیگری از درآمد نفت هزینه می‌کند و باید پاسخگو باشد. فرض بر این است که اگر چنین الگویی پذیرفته شود در یک دوره پنج‌ساله می‌توان به سمت کاهش وابستگی دولت به نفت حرکت کرد. بدین ترتیب در صورت وجود برنامه برای اصلاح مدیریت بخش عمومی کشور، وجود منابع حاصل از نفت تبدیل به فرصت و ظرفیتی برای تغییر خواهد شد.
دیدگاه تان را بنویسید