تبلور انضباط مالی

بودجه سال 1395 کل کشور در شرایط خاصی به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است چرا که در سال آینده از یک‌سو شاهد عملیاتی شدن برجام خواهیم بود و از سوی دیگر با کاهش کم‌سابقه‌ای در قیمت نفت مواجه شده‌ایم. در این یادداشت تلاش شده است تا نگاهی اجمالی به بودجه 1395 شود، از این‌رو بر منابع و مصارف بودجه متمرکز شده‌ایم و از این زاویه به بررسی بودجه پرداخته‌ایم.

منابع بودجه کل کشور متشکل از بودجه عمومی دولت و بودجه شرکت‌های دولتی در سال 1395 معادل 9526 هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است که نسبت به رقم مشابه در قانون بودجه سال 1394 از رشدی معادل 15 درصد برخوردار است. رشد یادشده در ارتباط با بودجه عمومی دولت و شرکت‌های دولتی برابر با 19 و 13 درصد است. به عبارت دیگر لایحه بودجه سال 1395 در مقایسه با قانون بودجه سال جاری به صورت انبساطی تنظیم شده است. منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1395 متشکل از درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی معادل 2674 هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است که نسبت به رقم مشابه در قانون بودجه 1394 از افزایشی بالغ بر 22 درصد برخوردار است.

در خصوص درآمدهای مالیاتی توجه به این نکته لازم است که رشد 14‌درصدی درآمدهای مالیاتی در لایحه بودجه سال 1395 نسبت به مصوب بودجه سال 1394 عمدتاً ناشی از رشد 20‌درصدی مالیات بر ارزش افزوده است. این در حالی است که در لایحه بودجه سال 1395 نرخ مالیات بر ارزش افزوده نسبت به سال 1394 تغییری نداشته است. با توجه به مولفه‌های اثرگذار در افزایش وصولی این بخش از جمله پیش‌بینی نرخ تورم به میزان حدود 12 درصد در سال 1395، تحقق رشد منظورشده برای این بخش از منابع مالی دولت در سال 1394 تا حدودی مورد تردید است. تحقق مالیات بر ارزش افزوده با فرض ثبات نرخ این نوع از مالیات، در سال 1395 به چند عامل رشد اقتصادی، نرخ تورم و میزان توفیق سازمان امور مالیاتی در گسترش پایه و تعداد مودیان مشتمل این قانون بستگی دارد. با توجه به فرض‌های بیان‌شده در خصوص نرخ رشد و تورم سال 1395 و همچنین لحاظ توانایی سازمان امور مالیاتی در گسترش مودیان مشمول این قانون، رشد در نظر گرفته‌شده واقع‌بینانه در نظر گرفته نمی‌شود.

از دیگر اقلامی که با رشد چشمگیری مواجه بوده است درآمدهای متفرقه است که با رشد چشمگیر 138‌درصدی نسبت به مصوب سال 1394 برخوردار بوده است. ردیفی با عنوان «دریافت مطالبات معوق» در ردیف 160159 با سهم 49‌درصدی از درآمدهای یادشده در لایحه بودجه سال 1395 به آن اضافه شده است که مشخص نیست شامل کدام یک از مطالبات معوق دولت است.

در خصوص درآمدهای حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای توجه به این نکته لازم است که این درآمدها در لایحه بودجه سال 1395 معادل 730518 میلیارد ریال پیش‌بینی شده که نسبت به رقم مصوب قانون بودجه سال 1394 از رشد 29‌درصدی برخوردار است. عمده منابع این بخش، مربوط به منابع حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی است به نحوی که حدود 94 درصد منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای را به خود اختصاص می‌دهد.

در لایحه بودجه سال 1395 ارقام مبنای محاسبات منابع حاصل از نفت بدین شرح است: قیمت هر بشکه نفت خام و میعانات گاز، 40 دلار، نرخ برابری دلار معادل 29987 ریال، صادرات نفت خام 74 /1 میلیون بشکه در روز، صادرات میعانات گازی 500 هزار بشکه در روز و فروش میعانات گازی به پتروشیمی‌ها همانند سال قبل (120 هزار بشکه در روز). سهم دولت از این منابع در حدود 685 هزار میلیارد ریال درج شده است. میانگین قیمت سال 2016 سبد نفتی اوپک حدود 26 دلار است. علاوه بر این تحقق صادرات 36 /2 میلیون بشکه در روز از نفت خام و میعانات گازی به همراه فروش داخلی میعانات گازی به پتروشیمی‌ها در سال 1395 محل تردید است. عملکرد سال 1394 نیز بیش از 47 /1 بشکه در روز نخواهد بود. در نتیجه تحقق منابع نفتی هم از نظر قیمت و هم از محل صادرات بعید است. همچنین در قانون بودجه سال 1394 و در لایحه بودجه سال 1395 از صندوق توسعه ملی برداشت‌هایی منظور شده است که با احتساب آن در منابع نفتی، وابستگی بودجه به نفت در قانون سال 1394 و لایحه بودجه سال 1395 بیشتر خواهد شد.

در مجموع، وابستگی بودجه به نفت در لایحه بودجه سال 1395 حدود 26 درصد است که تفاوت چندانی با قانون بودجه سال 1394 نداشته اما باید توجه داشت که با توجه به بیش‌برآورد منابع غیرنفتی لایحه سال 1395 پیش‌بینی می‌شود نسبت وابستگی بودجه به نفت در عمل افزایش یابد. بخش دیگر بودجه، مصارف بودجه کل کشور است. سهم اقلام هزینه‌ای (حقوق و دستمزد کارکنان دولت، یارانه و...) در مصارف بودجه بسیار زیاد است (74 درصد) و دست دولت و مجلس برای کاهش آن و اجرای طرح‌های جدید تقریباً بسته است. این نشان می‌دهد که سهم بسیار عمده‌ای از بودجه، خرج حقوق و دستمزد (کارکنان و بازنشستگان)، یارانه و ادامه پروژه‌های عمرانی که از قبل شروع شده می‌شود و دولت و مجلس فقط می‌توانند درباره سهم اندکی از بودجه تصمیم‌گیری کنند. حقوق و دستمزد (77 هزار میلیارد تومان، 39 درصد)، رفاه اجتماعی (حقوق و مزایای بازنشستگان و... 65 هزار میلیارد تومان، 33 درصد)، یارانه‌ها (16 هزار میلیارد تومان، هشت درصد)، سایر (هزینه‌های اموال، استفاده از کالاها و خدمات از سوی دولت و... 39 هزار میلیارد تومان، 20 درصد).
در یارانه‌هایی که در اینجا به آن اشاره شده است، یارانه نقدی وجود ندارد و فقط شامل سایر انواع یارانه‌هاست. یارانه نقدی قانون جدا و مستقل برای خود دارد و در لایحه بودجه عدد منابع و مصارف آن مستقل از سقف بودجه آورده می‌شود. رقم در نظر گرفته‌شده برای این قانون در بودجه امسال 48 هزار میلیارد تومان است که در عمل بیش از 80 درصد از این رقم بین مردم توزیع شده و بقیه به سایر مصارف این قانون می‌رسد. مصارف بودجه در کشورهای مختلف را می‌توان به شکل‌های گوناگون نشان داد. تا پیش از این مرسوم بوده که مصارف بودجه در چهار دسته‌بندی کلی به نام امور و زیرمجموعه‌های آنها به نام فصول نمایش داده می‌شدند. در بودجه امسال، نمایش مصارف تغییر کرده و چهار دسته‌بندی اصلی سابق (عمومی، دفاعی-امنیتی، اجتماعی-فرهنگی، اقتصادی) به 10 دسته‌بندی اصلی (عمومی، فرهنگ-تربیت‌بدنی-گردشگری، دفاعی-امنیتی، اقتصادی، قضایی، آموزش-پژوهش، سلامت، رفاه اجتماعی، محیط زیست، مسکن-عمران) تغییر کرده است. معیار قرار گرفتن در این تقسیم‌بندی به وضوح، بزرگ بودن رقم نیست، چرا که اعتبارات تعدادی از این دسته‌ها خیلی کمتر از اعتبارات زیرمجموعه‌های دسته‌های دیگر است.
به عنوان مثال در نمودار زیر ملاحظه می‌کنیم که کل هزینه‌ای که در سال، دولت برای هر ایرانی می‌تواند در حوزه اقتصاد صرف کند، حدود 300 هزار تومان و برای محیط‌زیست، حدود 5600 تومان در سال است. در این صورت عجیب نیست که گفته شود نقش مردم در توسعه پایدار باید بیشتر از سهم دولت باشد. در لایحه بودجه امسال همانند لوایح سه سال گذشته، دولت پیش‌بینی کرده که مبلغ 48 هزار میلیارد تومان از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی و کالاهای اساسی دیگر درج‌شده در قانون، درآمد حاصل شود و برای مصارف یادشده در قانون صرف شود.

اگر چه در عمل نه درآمدهای پیش‌بینی‌شده برای این قانون محقق می‌شود و نه مصارف آن غیر از توزیع یارانه نقدی تحقق کامل می‌یابد اما همین میزان شفافیت محقق‌نشده نیز در بودجه امسال مسکوت مانده و دولت صرفاً اعلام کرده است که قرار است معادل 48 هزار میلیارد تومان درآمد کسب کرده و آن را برای کمک به افراد با تولید صرف کند. در سال جاری به‌رغم آنکه دولت می‌توانست تا سقف 48 هزار میلیارد تومان درآمد از محل افزایش قیمت‌ها به دست آورد ولی در هشت‌ماهه امسال، حدود 23 هزار میلیارد به دست آورده و پیش‌بینی حصول 35 هزار میلیارد تومان از این محل، تا انتهای سال است. به بیان دیگر حدود 13 هزار میلیارد تومان از این بابت کسری خواهیم داشت. در هر صورت دولت برای جبران کسری احتمالی این قانون، دو راه پیش‌رو دارد: افزایش بیشتر قیمت حامل‌های انرژی یا حذف یارانه نقدی برخی از اقشار جامعه که هیچ یک از آنها نیز صراحتاً در لایحه بودجه مطرح نشده است. نکته قابل توجه دیگر اینکه ظرفیت منابع بودجه‌ای اختصاص‌یافته به طرح‌های عمرانی به مرور و طی سال‌های اخیر کاهش یافته است به طوری که عملکرد اعتبارات اختصاص‌یافته به طرح‌های عمرانی در سال‌های اخیر به قیمت ثابت سال 1390 معمولاً اندکی کمتر از 10 هزار میلیارد تومان بوده است. معمولاً به دلیل عدم تحقق منابع و وجود کسری بودجه، دولت از طریق عدم تخصیص بخشی از اعتبارات طرح‌های عمرانی، بخشی از کسری‌های موجود در بخش‌های اجتناب‌ناپذیر مانند حقوق، دستمزد، یارانه‌ها و سایر امور را پوشش می‌دهد.

کسری بودجه بدون تعادل میان منابع و مصارف

مفهوم انضباط مالی و بودجه‌ای از ابعاد گوناگون قابل بررسی است و تعادل میان منابع و مصارف که در سیاست‌های کلی یا احکام برنامه‌های توسعه‌ای بر آن تاکید می‌شود، در واقع یکی از مفاهیم موجود در این زمینه است. بحث تعادل در منابع و مصارف بودجه را می‌توان در شاخص کسری بودجه مستتر دانست. در کشورهای صادرکننده نفت، کسری بدون نفت تعیین‌کننده تقاضای دولت برای کالاها و خدمات در اقتصاد است و تعادل در منابع و مصارف بودجه با در نظر گرفتن منابع نفتی واردشده در بودجه، مورد بحث قرار می‌گیرد.کسری بودجه بدون نفت در لایحه بودجه سال 1395 نسبت به قانون بودجه سال 1394 از افزایش 33‌درصدی برخوردار شده و از رقم 777 هزار میلیارد ریال در قانون بودجه سال 1394 به 1033 هزار میلیارد ریال در لایحه بودجه سال 1395 افزایش یافته است.

در پایان باید به این نکته اشاره داشت که بودجه در ایران در فضایی نوشته می‌شود که همواره برای سالیان متمادی اتکا به درآمدهای نفتی منجر به افزایش بی‌رویه مخارج دولت در بخش جاری و بی‌توجهی به مباحث بهره‌وری، کارایی و اثربخشی در مخارج عمومی شده است، از این‌رو مخارج دولت در طول این سال‌ها با افزایش بی‌رویه مواجه بوده است و این امر به بهای کاهش توجه به سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی و عمرانی و انجام وظایف اصلی و حاکمیتی دولت بوده است. از این‌رو امید می‌رود شاهد روزی باشیم که دولت‌ها الزام توجه به انضباط اقتصادی و کاهش اتکا به درآمدهای نفتی را احساس کرده و برای تحقق این امر وظایف غیرضروری را به بخش خصوصی واگذار کنند و بر آنچه از نظر حاکمیتی در ذات دولت است، متمرکز شوند.