تاریخ انتشار:
دولت یازدهم چگونه سازمان مدیریت را احیا کند؟
فهرست بی‌پایان چالش‌ها
رئیس‌جمهور دولت یازدهم شرایط ویژه‌ای را از دولت قبلی تحویل می‌گیرد و کشوری را باید اداره کند که با مشکلات تاریخی و عظیمی دست به گریبان است.
محمد طبیبیان / اقتصاددان و عضو شورای سیاستگذاری تجارت فردا
رئیس‌جمهور دولت یازدهم شرایط ویژه‌ای را از دولت قبلی تحویل می‌گیرد و کشوری را باید اداره کند که با مشکلات تاریخی و عظیمی دست به گریبان است. شرایط انتخابات و رای مردم به ایشان نشان می‌دهد بار اخلاقی و تعهد اجتماعی که ایشان تقبل کرده‌اند نیز بسیار عظیم و خطیر است. در این شرایط پرسشی که مطرح می‌شود این است که بهترین سازماندهی مدیریتی که توفیق دولت آتی و همه ملت را عملی کند کدام است؟
شغل یک رئیس‌جمهور نیز مانند شغل یک مدیر بوده، لیکن کار او مدیریت یک نظام بسیار عظیم است که کشور می‌خوانیم. رئیس‌جمهور نیز مانند یک مدیر کارآمد بایستی بتواند از دفتر خود و پشت میز ریاست‌جمهوری این کار عظیم را انجام دهد. بنابراین مانند هر مدیری که به یک سیستم بزرگ مدیریت می‌کند بایستی اهرم‌های مدیریتی کارآمدی را در اختیار داشته باشد و نظام باز‌خورد اطلاعات و رد‌گیر مناسبی را نیز به خدمت بگیرد تا امکان ارزیابی و تصحیح برای او فراهم شود.می‌توان درک کرد هر کدام از مشکلاتی که قرار است حل شود نیازمند انجام صدها و شاید هزاران قطعه فعالیت است. برای مثال مقابله با مشکل بیکاری، به راه انداختن فعالیت‌های تولیدی و فعال کردن بنگاه‌های اقتصادی، سر و سامان دادن به پروژه‌های عمرانی و فعال کردن آنها، سر و سامان دادن به تجارت خارجی، باز‌سازی شرایط نظام آموزشی، باز‌سازی سیاست خارجی، تنظیم روابط بین قوا در آنجا که قوانین جدید لازم است و یا تصحیح قوانین موجود، همکاری با قوه قضائیه که برای رفع برخی مشکلات اجتناب‌ناپذیر است، سر و سامان دادن به نظام اداری، مالی، بانکی و ارز... باز‌سازی نظام دیپلماتیک و استفاده کارآمد از آن، باز‌سازی سرمایه‌های اجتماعی مستهلک شده ... تمام این گونه اقدامات و لیست بی‌پایان چالش‌هایی که در مقابل دولت صف کشیده توجه به این پرسش را که مناسب‌ترین روش سازماندهی کدام است اجتناب‌ناپذیر می‌کند. از کجا باید شروع کرد و از کدام اهرم‌ها باید برای حل مشکلات استفاده کرد؟
چه اهرم‌های مدیریتی در اختیار رئیس‌جمهور قرار دارد؟
برای درک این مطلب بایستی به متن قانون اساسی در مورد اختیارات رئیس‌جمهور توجه کنیم. مهم‌ترین اشاره به نقش رئیس‌جمهور مربوط به اصل صد و سیزدهم قانون اساسی است. این اصل، مسوولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را (جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می‌شود)، بر عهده رئیس‌جمهور قرار می‌دهد. در اصل صد و سی و چهارم، ریاست هیات وزیران با رئیس‌جمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگ ساختن تصمیم‌های وزیران و هیات دولت می‌پردازد و با همکاری وزیران، برنامه و خط‌مشی دولت را تعیین و قوانین را اجرا می‌کند. در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاه‌های دولتی در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد، تصمیم هیات وزیران که به پیشنهاد رئیس‌جمهور اتخاذ می‌شود لازم‌الاجراست. رئیس‌جمهور در برابر مجلس مسوول اقدامات هیات وزیران است.
طبق اصل صد و سی و هفتم، هر یک از وزیران مسوول وظایف خاص خویش در برابر رئیس‌جمهور و مجلس است و در اموری که به تصویب هیات وزیران می‌رسد مسوول اعمال دیگران نیز هست. اصل صد و سی و هشتم نیز ناظر به اختیارات هیات وزیران است و تصریح به این نکته دارد که تصمیم‌های هیات دولت که ناقض سایر قوانین نباشد، لازم‌الاجراست.
مرور این اصول و سایر اصول فصل نهم قانون اساسی نشان می‌دهد سازمان اداری قوه مجریه یک سازماندهی بخشی است. برای مثال بخش آموزش، بهداشت و درمان، صنعت، آموزش عالی... هر کدام یک مدیر کلان به نام وزیر دارد که مجلس انتصاب آنها را از طریق تایید صلاحیت تصویب می‌کند و در مقابل مجلس هم پاسخگو هستند. رئیس‌جمهور رئیس هیات دولت است و طبق قانون اساسی هیات دولت به صورت جمعی تصمیم می‌گیرد، لیکن چنانکه دیدیم رئیس‌جمهور در مقابل تصمیم‌های جمعی در برابر مجلس پاسخگو است. به این معنی که رئیس‌جمهور رئیس دولت بوده درحالی‌که هر وزیر جداگانه در بخش خود از اختیار برخوردار است (اصل صد و سی و هفتم). آن تصمیمی که رئیس‌جمهور در آن مشارکت داشته و بار قانونی دارد مصوبه هیات دولت است. به این ترتیب اگر رئیس دولت از اقتدار شخصی برخوردار نبوده و به اصطلاح از روش ریش‌سفیدی، پیشکسوتی و برتری شخصیتی برای متقاعد کردن اعضای هیات دولت استفاده نکند، مازاد بر اداره جلسات هیات دولت اختیارات ویژه چندانی ندارد. در قانون اساسی صریح‌ترین اشاره‌ای که به اختیارات رئیس‌جمهور در به کار‌گیری ابزار مدیریتی مشخص‌شده مربوط به اصل صد و بیست و ششم است، یعنی تنها اهرم مستقیمی که در اختیار دارد مربوط به این اصل است که طبق آن رئیس‌جمهور مسوولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیماً بر عهده دارد و می‌تواند اداره آنها را بر عهده دیگری بگذارد. اگر امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی به صورت اهرم‌های قابل استفاده و کارآمد در اختیار رئیس‌جمهور نباشد او در واقع از اهرم موثر دیگری برخوردار نبوده و مازاد بر بخشنامه کردن تصمیم‌های هیات دولت و انجام برخی تشریفات اداری مانند واگذاری مدال و امضای استوارنامه سفرا اختیار واقعی چندانی ندارد. درگذشته هم مشاهده کرده‌ایم که اختلاف‌ها و تنش‌ها بین برخی از روسای دولت و برخی از وزرا از همین جا ناشی می‌شد که یک وزیر در مقابل اختیارات بخشی و مسوولیت پاسخگویی به نمایندگان متمایل به گونه‌ای از اتخاذ تصمیم و رئیس دولت نیز بر اساس ملاحظه‌های کلان متمایل به تصمیم دیگری بوده و این اختلاف‌ها به تنش‌هایی منجر شده است. اختیارات تنبیهی رئیس‌جمهور در مورد عزل وزرا نیز عملاً محدود است چون عواقب سیاسی نا‌مطلوبی را به همراه دارد. بهترین روش حفظ حیطه کار‌کرد‌های دولت در درجه اول وجود قوانین برنامه‌هاست که حیطه امور را برای همگی در مسیر و بستر خاصی تعریف می‌کند و دیگری تصمیم در مورد تخصیص منابع است که در این مورد بودجه اهرمی موثر است که قانوناً امور مربوط به آن در اختیار رئیس دولت قرار دارد. بنابراین اگر رئیس‌جمهور بخواهد به صورت سیستماتیک و بر مبانی قانون اساسی به حل مشکلات کشور بپردازد لاجرم احیای سازمان برنامه و بودجه و سازمان اداری و استخدامی، به عنوان دو اهرم در اختیار او ضروری است (باید اشاره شود که ادغام این دو نیز اقدامی ناصحیح بوده است). دولتی که نسبت به انحلال سازمان برنامه و بودجه اقدام کرد به این نکته عنایت نکرد که خود را از مهم‌ترین ابزار مدیریتی محروم می‌کند و به ناچار به اتخاذ تصمیم‌های روزمره وناهمساز و ناکارایی مصرف منابع کشور دچار می‌شود. چنانکه در یکی از شماره‌های قبلی نشریه «تجارت فردا» در مصاحبه با آقای روغنی‌زنجانی نیز مطرح شده بود که تصمیم به باز‌سازی این سازمان به وسیله دولت دهم دوباره مطرح شد ولیکن بسیار دیر و غیر‌عملی.
برخی از برداشت‌های قابل بحث
موضوع سازمان برنامه و نقش آن به دفعات مطرح شده و از خلال این مباحث می‌توان دریافت که برداشت‌های نادرستی نیز وجود داشته است. برای مثال به برخی از آنها در اینجا اشاره می‌شود.
1. آیا در شرایط تحول تاریخی چند دهه اخیر که حرکت از نظام‌های برنامه‌ریزی (مانند شوروی و کشور‌های بلوک شرق) به طرف نظام‌های اقتصادی بازار‌نهاد به وسعت انجام شده آیا صحیح است ما نیز یک سازمان برنامه داشته باشیم؟ بایستی توجه کنیم که سیستم‌های دارای اقتصاد مبتنی بر برنامه‌ریزی، اقتصاد خود را بر اساس تهیه برنامه‌های مرکزی که قرار بود همه منابع را به صورت متمرکز و از طریق دولتی تخصیص دهد، اداره می‌کردند. این روش یک روش شکست‌خورده و منتفی محسوب می‌شود. درکشور ما نیز در مواردی که دولت‌ها سعی در به کار‌گیری همین روش کرده و اقدام به تخصیص کالاها و منابع کشور از طریق اداری کرده‌اند بی‌تردید نا‌موفق بوده‌اند. لیکن نقش سازمان برنامه در ایران یک نقش برنامه‌ریز مرکزی نبوده بلکه یک نقش کارشناسی، کمک در امر تدوین سیاست‌های اقتصادی اجتماعی و فرهنگی و ارزیابی نتایج و امر بودجه‌ریزی و نظارت بر اجرای بودجه بوده است. تمام کشورها تشکیلاتی مشابه در سطح بالای تصمیم‌گیری دارند که ممکن است اسم دیگری داشته باشد. این نقش نیز با توجه به مطالب فوق‌الذکر در مورد نهادینه شدن این فعالیت‌ها زیر نظر رئیس‌جمهور در قانون اساسی بسیار ضروری است.
2. آیا بهتر نیست سازمان برنامه به امور مطالعات کارشناسی بپردازد و نقش بودجه به وزارت اقتصاد و دارایی واگذار شود؟
بر اساس تجارب موجود پاسخ این پرسش منفی است. در این صورت، سازمان به عنوان یک مرکز مطالعاتی تفاوتی با سایر مراکز مطالعاتی کشور نخواهد داشت که بسیاری از نتایج کار‌های آنها غیربهنگام و حتی نتایج پژوهش‌های مفید نیز در جزوه و کتاب بر روی قفسه‌ها قرار گرفته و در بیشتر موارد مورد بی‌توجهی قرار می‌گیرد. مشارکت در تهیه لوایح بودجه، و مراحل تخصیص، در سال‌های گذشته سبب می‌شد که کارشناسان به‌صورت روز‌آمد در جریان امور قرار بگیرند و دیدگاه بهنگام داشته باشند. از آن گذشته تهیه بودجه و تخصیص آن ابزار مناسبی برای پیاده کردن سیاست و خط‌مشی‌های دولت است. در صورتی که اهرم‌های موثر برای پیاده کردن سیاست‌ها وجود نداشته باشد رئیس‌جمهور بایستی به بخشنامه کردن و منتظر ماندن اکتفا کند.
واگذار شدن بودجه یا تخصیص به وزارت اقتصاد و دارایی نیز از دو جهت دارای ایراد است. یکی اینکه وزیر اقتصاد، خود وزیر یک بخش است و جداگانه به مجلس پاسخگو. به این ترتیب این ابزار بیشتر ممکن است در جهت عمومی مسوولیت و پاسخگویی همان وزیر و وزارتخانه همسو شود. واگذاری آن به یک وزارتخانه در واقع یک سطح دور شدن آن از رئیس‌جمهور است. دیگر اینکه این کار حرکتی است در جهت عکس مسیر تاریخی خاصی که تقسیم امور در کشور طی کرده است. به این معنی که ابتدا فعالیت بودجه‌ریزی و مالیات‌گیری و در‌آمد‌های دولت، و نظارت مالی از طریق ذی‌حساب‌ها در چارچوب وزارت دارایی متمرکز بود. لیکن به تدریج با شروع کار سازمان برنامه، و تصویب یکسری قوانین مختلف، تقسیم کار بین این دو دستگاه عملی شد. ابتدا بودجه عمرانی و سپس بودجه جاری به سازمان منتقل شد. فعالیت‌های مربوط به جمع‌آوری درآمدها در وزارت دارایی باقی ماند. همچنین گرچه طبق قوانین برنامه و بودجه کار نظارت بر اجرای بودجه به سازمان برنامه واگذار شد (ماده پنج، ماده 34 و ماده 35 قانون برنامه و بودجه) لیکن ذی‌حساب‌ها کماکان در دستگاه دارایی باقی ماندند. یکی از مواردی که ضروری است در آینده توسط دولت و مجلس به صورت دقیق بررسی شود بازنگری نقش و جایگاه ذی‌حساب‌هاست. از نظر تاریخ اقتصاد کشور، مطرح شدن ذی‌حساب‌ها و نقش آنها نیز تاریخچه قابل توجهی دارد که بحث آن از حیطه این نوشته خارج است. لیکن این گروه نقش نظارت مالی را به عهده دارند و در هر دستگاه تا مادام که ذی‌حساب موافقت نکند پرداخت منابع بودجه‌ای عملی نیست. ذی‌حساب‌ها همچنین تخلفات مالی را به دیوان محاسبات گزارش می‌دهند. به همین دلیل نیز نقش مهمی را ایفا می‌کنند. دستگاه‌هایی که ذی‌حساب مستقر است از نظم مالی بیشتری برخوردار بوده و کمتر موارد فساد مالی مشاهده شده است. لیکن این افراد که ناظر و عامل پرداخت هستند، معمولاً در جریان تدوین برنامه‌ها و سیاست‌های اقتصادی دولت قرار نداشته و از این نظر در برخی موارد نسبت به اولویت‌ها و فوریت‌های امور عنایت ندارند، به همین دلیل نیز موارد متعدد اختلاف نظر با مدیران مسوول دستگاه‌ها مطرح شده است. در گذشته بعضاً پیشنهاد شده که این نقش نیز پس از بازنگری در قوانین مربوط در چارچوب سازمان برنامه قرار گیرد. این امر بیشتر با نص اصل صد و بیست و ششم قانون اساسی همخوانی دارد. لیکن این موضوع نیازمند بحث و بررسی همه‌جانبه است.
3. استقلال فکری سازمان برنامه و بودجه. از زمان قبل از انقلاب دولت‌های مختلف با این سازمان گرفتاری داشته‌اند. این امر بعضاً در سال‌های بعد از انقلاب هم مطرح بوده است. دلیل عمده این مطلب نیز این بوده که این سازمان تلاش در رعایت خط‌مشی‌ها در تخصیص منابع را پیگیری کرده و در مقابل از دستگاه‌های اجرایی برای تخصیص منابع، پیشرفت کار طلب می‌کرده و در زمان‌های محدودیت منابع نیز برای رعایت سقف بودجه تلاش می‌کرده و در نتیجه برای دستگاه‌های اجرایی که ورود بی‌حد و حصر منابع مالی به حیطه فعالیت خود را مطالبه می‌کنند این امر تنش‌هایی را ایجاد می‌کرده است. اگر قرار باشد انضباط مالی در سیستم دولتی بر‌قرار شود این نقش سازمان برنامه اجتناب‌ناپذیر است. لیکن آنچه این موارد تنش را کاهش می‌دهد وجود کارشناسی قوی در سازمان و همچنین در دستگاه‌های اجرایی و تعامل بین آنهاست. در موردی یکی از مسوولان محترم اجرایی در زمانی که مساله انتخاب رئیس سازمان مطرح بود فرموده بودند که ما کسی را می‌خواهیم که به حرف ما گوش بدهد و نه به حرف کارشناسی. این دیدگاه بسیار از روش سیستماتیک حل مسائل دور است. در مورد یکی از مقامات کشور دیگری نقل شده که پس از سقوط از قدرت، از او پرسیدند عامل سقوط شما چه کسانی بودند، گفت آنهایی که از من حقوق می‌گرفتند تا به من دروغ بگویند. در کشور ما دولت‌هایی موفق‌تر بودند که علاقه‌مند به انجام کار کارشناسی اصولی و مستقل بودند. این امر، یعنی توجه به بررسی‌های مستقل کارشناسی، نیز رافع اختیار تصمیم‌گیری مسوولان سیاسی در هر جهت نیست، بلکه منتفی کردن آن است که زیانبار است. 4. آیا نقش سازمان به مباحث قوه مجریه محدود بوده است؟ از تجربه گذشته سازمان برنامه می‌توان مشاهده کرد که نقش سازمان نه فقط در ارتباط با قوه مجریه بلکه در ارتباط با سایر قوا نیز سازنده بوده است. آن نیز به دلیل توجه به هر مشکل نه به عنوان زمینه چالش و در‌گیری و تشنج بلکه به عنوان یک مساله علمی که برای آن راه حل عقلایی قابل تصور است. نمی‌توان تصور کرد که مشکلات قابل مشاهده در سایر حیطه‌ها ناشی از بد‌خواهی یا طینت و نیت نا‌مناسب است و قاعده «ما در مقابل آنها» شیوه تعریف روابط باید باشد. به عنوان مثال در مورد رفع مشکلات سایر حیطه‌های حکومت به یک نکته اشاره می‌شود. در زمان ریاست‌جمهوری آیت‌الله هاشمی‌رفسنجانی و ریاست آقای روغنی‌زنجانی بر سازمان برنامه و بودجه، مواردی مطرح شد که مدت رسیدگی به پرونده‌ها در قوه قضائیه طولانی و بسیاری مردم از این بابت دچار گرفتاری هستند. در جلساتی که بی‌سر و صدا بین سازمان و مسوولان قضایی با ابتکار رئیس سازمان و مشارکت معاونت اجتماعی انجام شد نسبت به ریشه‌یابی این مشکل اقدام شد و مشخص شد به دلیل اینکه برخی تخلفات در گذشته جرم محسوب نمی‌شده و طی قوانینی جرم تلقی شده بار کاری دادگاه‌ها و قضات به نحو چشمگیری افزایش یافته است. برای مثال در قوانین کشور ابتدا اعتیاد به مواد مخدر جرم تلقی نمی‌شد و در مقطعی با تصویب قانون این امر جرم تلقی شده و دادگاه‌ها را با حجم جدیدی از کار روبه‌رو کرده بود. موارد دیگری نیز از این نوع وجود داشت. هنگامی که به مشکل به عنوان یک مساله قابل حل توجه شود، معمولاً راه حل معقول قابل دستیابی است. برای مثال آموزش و استخدام قضات جدید یا روش‌های دیگر. در همین مورد مذاکره سازمان با قوه قضائیه به یک تفاهم و اقدام فوری منجر شد که بودجه‌ای برای پرداخت اضافه کار به قضات پیش‌بینی شود که در خارج از وقت اداری به پرونده‌ها رسیدگی و حتی‌الامکان آنها را از طریق راه حل قضایی مختومه کنند. این امر زیر نظر معاون اجتماعی سازمان پیگیری شد و به انجام رسید.
در مقاطعی در گذشته روابط کاری سازنده‌ای بین سازمان برنامه و مجلس شورای اسلامی بر اساس اعتماد و همکاری متقابل بر‌قرار بوده که در ایجاد فضای تفاهم بین مجلس و دولت نیز تاثیر گذاشته است.
دیدگاه تان را بنویسید