رنسانس ترکیه

صبح 19 فوریه 2001 بولنت اجویت نخست‌وزیر ترکیه در یکی از جلسات معمول شورای امنیت ملی توفان به پا کرد و به رسانه‌ها خبر از وجود بحرانی عمیق در لایه‌های بالای دولت داد. درگیری نخست‌وزیر با احمد نجدت سزار رئیس‌جمهور ترکیه در این جلسه هیچ ارتباطی به سیاست اقتصادی نداشت اما آغازگر یک بحران بزرگ در بازارهای مالی ترکیه شد. سرمایه‌گذاران از نوامبر قبل در آستانه تردید قرار گرفته بودند؛ زمانی که ترکیب نگرانی‌های فزاینده در مورد نوسان‌های سیاسی با ترس از ارزش اعتبار برخی بانک‌های محلی دغدغه‌ها در مورد نظام نرخ ارز را تشدید کرده بود. آن بحران کوچک همچنان پابرجا بود و اعتماد بازار در هفته‌های بعد شکننده باقی مانده بود. در نتیجه یک جرقه در تنش‌های سیاسی، که وقوع آن دور از انتظار هم نبود، کافی بود تا به خرمن هیجان سرمایه‌گذاران آتش بزند. در طول سه روز بانک مرکزی در جنگ برای دفاع از ارزش لیره، نرخ بهره را تا 4500 درصد بالا برد. اما در 22 فوریه، مقامات شکست را پذیرفتند و اجازه دادند لیره شناور شود و فوراً تا حدود 40 درصد سقوط کند. با روی آوردن بانک‌ها به نکول در بازار برای اوراق کوتاه‌مدت و سقوط اعتماد بدترین رکود اقتصادی تاریخ جمهوری ترکیه رقم خورد. سقوطی که باعث شد تدوین یک بسته جامع نجات برای نظام بانکی ترکیه به ارزش 47 میلیارد دلار یعنی یک‌سوم درآمد ملی ترکیه الزامی شود. حال به آوریل 2007 بیایید. دوره ریاست‌جمهوری سزار تمام شده و دولت جدید امور را به دست گرفته است. نامزد آنها برای جانشینی رئیس‌جمهور، عبدالله گل وزیر امور خارجه است. سکولاریست‌ها از جمله فرماندهان رده بالای ارتش از این هراس دارند که مبادا ریاست جمهوری گل شروع یک عقبگرد به سوی قوانین سفت و سخت ترکیه از فعالیت‌های مذهبی باشد. در آخرین ساعات شب 27 آوریل؛ ارتش بیانیه‌ای منتشر می‌کند که از آن تهدید به مداخله نظامی در صورت لزوم حفاظت از دولت سکولار استنباط می‌شود. با نگاهی به تاریخ ترکیه و کودتاهای نظامی احتمالاً توفانی در پیش است. با این همه آقای گل بدون ممانعت و با اجماع عموم قدرت را در دست می‌گیرد و این شوکی بزرگ‌تر از توفان آقای اجویت در شش سال قبل است. با این حال بازارها در مسیر خودشان هستند. بازار سهام و لیره مختصری نوسان دارند اما به زودی ثبات خود را پیدا می‌کنند. اما چرا اعتماد بازار در سال 2001 کاملاً از بین رفت اما در 2007 این اتفاق روی نداد؟ چه چیزی در فاصله این شش سال روی داده که اقتصاد و احساسات سرمایه‌گذاران را تا این اندازه قوی ساخته است؟ پاسخ این است: یک دگردیسی بنیادی و گسترده در سیاست‌ها و نهادهای اقتصادی ترکیه. این چرخش توسط یک دولت آغاز شد، در دولت بعد تقویت و گسترده شد و هم از نظر مالی و هم از نظر فنی توسط صندوق بین‌المللی پول تایید شد.

میراث دهه‌های 1980 و 1990

در دهه‌های پس از جنگ جهانی دوم، اقتصاد ترکیه همانند بسیاری از همتایان خود در دنیای در حال توسعه با قوانین و مقررات دست و پاگیر، حمایت در برابر رقابت خارجی و دخالت گسترده دولت در فعالیت‌های تجاری شناخته می‌شد. نمایش رشد اقتصادی ضعیف ترکیه در کنار تورم بالا در این دوره، اکثریت را متقاعد ساخته بود که پارادایم جدیدی مورد نیاز است. بر این مبنا یک برنامه جامع اصلاحات در دولت تورگوت اوزال در اوایل دهه 1980 آغاز شد. رشد با قوت تمام به آزادسازی و رهاسازی اقتصاد واکنش نشان داد. اما اثر این اصلاحات در نهایت توسط دیسیپلین مالی ضعیف ترکیه از بین می‌رفت. فضای سیاسی متشنج ترکیه نیز در این میان نقش مهمی داشت. در دهه‌های 1980 و 1390 ترکیه حضور 15 دولت را تجربه کرد که 10 دولت از آن ائتلافی یا اقلیت بودند.

توافق روی انتخاب‌های سیاستی مورد نیاز و پیش بردن آن به ویژه در مورد بودجه، بسیار سخت بود و ثابت شد که در چنین شرایطی اصلاحات غیرممکن است. نتیجه چیزی جز کسری بودجه مزمن، پیش بردن امور مالی با چاپ پول، تورم 30 تا 50درصدی در سراسر دهه 1980 و بالا رفتن آن تا نرخ میانگین 75 درصد در دهه 90 نبود. در پایان دهه 1990 رکود شدید و صدمه ناشی از وقوع زلزله سال 1998 باعث شد تا سرآغازی سیاسی برای تلاش‌های جدی‌تر جهت استقرار ثبات رقم بخورد. دولت ائتلافی اجویت برنامه متهورانه‌ای را با حمایت و پشتیبانی صندوق بین‌المللی پول تحت یک قرارداد جایگزین در دسامبر 1999 برگزید. دولت وقت تاکید بالایی روی اثرات خورنده و از بین برنده تورم، هم بر روی دارایی‌ها و هم روی رشد اقتصادی داشت. نرخ تورم بالا مانع سرمایه‌گذاری بلندمدت بود و جلوی توسعه بخش مالی ترکیه را می‌گرفت. فقرا صدمه بیشتری می‌دیدند به ویژه آنهایی که درآمد ثابت بدون دریافتی اضافی برای جبران تورم داشتند. از آنجایی که ولخرجی مالی در ریشه تورم کاملاً آشکار بود تعدیل مالی قوی رو به جلو مولفه مرکزی برنامه قرار گرفت. برنامه اصلاحات ساختاری شامل مستمری‌ها، یارانه‌های کشاورزی و خصوصی‌سازی مدنظر قرار گرفت تا شالوده درست بودجه‌ریزی به دست آید. برای متقاعد کردن بازارهای مالی و عموم مردم به اینکه دیگر ارزش لیره‌های آنان از بین نخواهد رفت، بانک مرکزی متعهد شد نرخ ارز را هدفگذاری کند. این کار به نرخ بهره اجازه کاهش سریع را داد که برای تسهیل تعدیل مالی و حمایت از رشد الزامی بود. اصلاحات بانکی هم این بسته را کامل کرد. این مجموعه باعث کاهش هزینه استقراض و احیای اقتصاد شد. این اصلاحات همچنین شامل طرحی برای ایجاد یک قانونگذار مستقل در حوزه بانکی، سخت کردن مقررات احتیاطی و تجدید ساختار مجدد بانک‌های دولتی بود. برنامه سال 2000 شروع مثبتی داشت: نرخ‌های بهره به شدت سقوط و رشد جهش کرد و از انتظارات فراتر رفت. اما بهبود اقتصادی نامتوازن بود. اگرچه تورم افت کرد اما سرعت سقوط نرخ‌های بهره بیشتر بود. تقاضا نوسان شدید داشت و واردات را جذب کرد. این مساله در کنار افزایش 60درصدی قیمت جهانی نفت حساب جاری را در حالی که تقریباً توازن داشت به سمت کسری 5 درصد از تولید ناخالص ملی در سال 2000 سوق داد. انبساط سریع اعتبار ریسک در نظام بانکی را بالا برد چرا که اوراق کوتاه‌مدت (که برخی به ارز خارجی هم بودند) معمولاً در سررسیدهای طولانی‌مدت‌تری مورد استفاده قرار می‌گرفتند. صندوق بین‌المللی پول دولت ترکیه را ملزم کرد با معیارهای بودجه‌ای تقاضا را کنترل کند اما دولت به این کار بی‌میل بود چرا که نمی‌خواست مانع از بهبودی اقتصاد شود. این بی‌حرکتی در کنار نگرانی در مورد درستی عملکرد بانک‌ها و بی‌اعتمادی‌های سیاسی یک توفان کامل را ایجاد کرد که اعتماد بازار را واژگون ساخت. با سقوط لیره در فوریه 2001 برنامه اقتصادی باید از نو تدوین و اجرا می‌شد.

فاجعه بحران بانکی

هفته منتهی به 19 فوریه 2001 روزهای تاراج بانک‌های دولتی ترکیه بود. در طول آن هفته زیان دو بانک دولتی بزرگ در حدود 5/2 میلیارد دلار یا به عبارتی دو درصد از تولید ناخالص ملی ترکیه بود. این اتفاق در نتیجه یک استقراض داخل شبکه بانکی یک‌شبه با نرخ بهره بسیار بالا بود چرا که بانک‌ها نمی‌خواستند در تهاتر روزانه خود دچار نکول شوند. برخی بانک‌های خصوصی نیز دچار زیان شدند در حالی که دیگر بانک‌ها از نرخ بهره‌ای که بانک‌های دولتی برای منابع یک‌شبه پرداخت می‌کردند، سود بردند.

اما بانک‌های دولتی چگونه به این وضعیت پایان دادند؟ طی سالیان متمادی سیاستمداران از این بانک‌ها سوءاستفاده کرده بودند. سیاستمدارانی که به احزاب سیاسی مختلف تعلق داشتند و اعتبارات یارانه‌ای برای موکلان سیاسی خود اختصاص داده بودند. زیان‌های ناشی از چنین وام‌دهی‌هایی هیچ‌گاه برای بانک جبران نمی‌شد. به جای آن بانک‌ها مجبور می‌شدند این معوقه‌ها را به نام دولت ثبت کنند و به عنوان زیان از دولت بخواهند. این مدعا تنها درآمد اندکی برای بانک تولید می‌کرد و نقدینگی برای بانک در‌برنداشت. یعنی در نهایت این بانک‌ها مجبور بودند برای تامین مالی خودشان به تامین منابع کوتاه‌مدت در داخل شبکه بانکی روی بیاورند. هر چه تعهدات بانک‌ها بیشتر شد آنها در برابر ریسک نقدینگی و نرخ بهره آسیب‌پذیرتر شدند. تا پایان سال 2000 زیان‌های اعلام‌شده به دولت تا 19 میلیارد دلار رسید، تعهدات کوتاه‌مدت بانک به 22 میلیارد دلار و تعهدات خارجی آنها نیز بالغ بر 18 میلیارد دلار بود. حتی یک شوک کوچک می‌توانست آنها را ورشکسته کند اما شوک عظیمی که در اواسط فوریه به آنها وارد شد حقیقتاً فاجعه‌آمیز بود.

بانک‌های دولتی مجبور نبودند برای وام‌های بد منابع تهیه کنند و علاوه بر آن الزامی نداشتند با مقررات احتیاطی که در بانک‌های خصوصی به کار گرفته می‌شد خودشان را سازگار کنند. روی بانک‌های دولتی هیچ نظارت جدی وجود نداشت. این امر باعث بروز انحراف‌های گسترده در نظام بانکی و گلایه‌های تلخ بانک‌های خصوصی شد. بسیاری از بانک‌های خصوصی در بحران، انتقام خود را گرفتند. چرا که زیان‌های بزرگ بانک‌های دولتی در سود بادآورده عظیم برای بانک‌هایی به صورت نقدینگی مازاد انعکاس یافت. اما چنین اثرات مثبتی نه‌تنها ناعادلانه توزیع می‌شد بلکه بسیاری از بانک‌های خصوصی هم از شوک نیمه فوریه صدمه دیدند. فاجعه در نظام بانکی ترکیه یک سیلی محکم برای بیداری دولت بود که درک کند عملکرد بانک‌ها در حال فعلی دیگر قابل تداوم نیست. نیاز به بازسازی اساسی در امور مالی و اجرایی بانک‌های دولتی و تقویت چارچوب مقررات‌گذاری و نظارت بر روی آنچه همه بانک‌ها انجام می‌دهند کاملاً ضروری بود.

در سراسر دهه 1990 نظارت بانکی ضعیف بود و قوانین ضعیف‌تر در مورد ارزش دارایی، به بانک‌ها اجازه می‌داد در مورد وضعیت مالی خود اغراق کنند. اغلب بانک‌های خصوصی در دست خانواده‌هایی بود که بانک را خزانه شرکت‌هایشان می‌دانستند. این کار ممکن بود چون مقررات وام‌دهی به هیچ وجه سفت و سخت نبود. اغلب بانک‌ها از بازارهای بین‌المللی به صورت کوتاه‌مدت قرض می‌گرفتند و در اوراق بلندمدت به شکل وام به احزاب نزدیک وام می‌دادند و یا در اوراق بهادار دولتی سرمایه‌گذاری می‌کردند. این کار آنها را نسبت به ریسک نقدینگی و بازار بسیار آسیب‌پذیر ساخته بود. در اواخر دهه 1990 هشت بانک دولتی ترکیه ورشکسته شدند و مسوولیت آنها بر عهده صندوق بیمه سپرده پس‌انداز (SDIF) قرار گرفت. این صندوق بدون هیچ اقدام اصلاحی در مورد زیان فزاینده و انحراف آنها، به اجرای امور آنها ادامه داد. هجوم به بانک در کار نبود چون سپرده‌گذاران و طلبکاران بانک تحت ضمانت کامل دولت قرار گرفته بودند.

در میانه سال 1999 یک الحاقیه قانونی حکم به تاسیس یک نهاد نظارتی مستقل جدید با عنوان آژانس نظارت و قانونگذاری بانکی (BRSA) داد. قبل از آن نظارت بانکی بین بانک مرکزی ترکیه و خزانه‌داری این کشور تقسیم شده بود. اما تشکیل این نهاد جدید بسیار به تاخیر افتاد. منازعات سیاسی برای تعیین هیات مدیره و رئیس این نهاد باعث شد تا در نهایت در اثر فشار فزاینده صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی این نهاد در سپتامبر 2000 تاسیس شود. در طول این دوره بانک‌ها بدون نظارت موثر کار می‌کردند و هیچ تلاشی برای حل مساله بانک‌هایی که ورشکسته شده و در اختیار SDIF قرار گرفته بودند، نشد.

حضور صندوق بین‌المللی پول در اصلاحات بانکی ترکیه

از سال 1999 چندین ماموریت برای دپارتمان امور ارزی و پولی صندوق بین‌المللی پول (MEA)‌ با هدف کمک فنی به مقامات ترکیه در مورد چگونگی رفتار با بانک‌های ورشکسته و دولتی و تقویت چارچوب قانونگذاری و نظارت تدوین شده بود. در اواخر سال 2000 تحلیلگران بازار پی برده بودند که فرآیند اصلاح لنگ می‌زند چرا که آژانس نظارت و قانونگذاری بانکی ترکیه در شناسایی نقش و مسوولیت‌هایش ناتوان بود.

اکثر موضوعاتی که به حوزه بانکی مربوط می‌شد برای کارکنان صندوق بین‌المللی پول جدید نبود، چرا که آنها در دهه 1990 تجربه چندین بحران بانکی در آسیا و دیگر کشورهای جهان را داشتند. از اواسط دهه 90 دپارتمان امور ارزی و پولی صندوق به طور سیستماتیک دانش خود را بر پایه چنین بحران‌ها و راه حل آنها با استفاده از تجربه بحران بانکی آمریکای لاتین و کشورهای شمال اروپا قرار داده بود. در طول این دوره تعدادی از ناظران ارشد و باتجربه صندوق استخدام شدند و چندین طرح سیاستی برای بحران‌های بانکی و بازسازی ساختار نظام بانکی تدوین کردند. پیش از بحران ترکیه، مقامات این کشور به اصلاحات مورد نیاز و دامنه گسترده آن تمایلی نشان ندادند. سیاست آنها در آن هنگام از نظر ارتباطی بسیار ضعیف بود، سازمان‌های مختلفی درگیر این کار بودند و مسوول اصلی اصلاحات معین نبود. وقتی که دولت جدید بعد از بحران روی کار آمد، فرآیند تغییر ساختار نظام بانکی سرعت بیشتری گرفت و با مهارت و دقت بیشتری به پیش برده شد. در 24 فوریه یعنی چند روز پس از وقوع بحران بانکی یک تیم از دپارتمان امور ارزی و پولی صندوق به آنکارا رفتند تا از نزدیک با مقامات ترکیه و مسوولان دپارتمان اروپایی صندوق برای توسعه اصلاحات بخش بانکی همکاری کنند و بخش تازه‌ای از برنامه مورد حمایت صندوق را در این کشور اجرا کنند. این گروه حدود یک ماه در ترکیه ماندند. اگرچه در آن ماه تعطیلات مذهبی و ملی زیادی در ترکیه بود اما مسوولان ارشد خزانه‌داری، بانک مرکزی و آژانس نظارت و قانونگذاری بانکی ترکیه همگی در سرکار خود ماندند تا با همکاری روند اصلاحات را به پیش برند. در تجدید ساختار بانکی ترکیه و نجات آن از بحران رئیس آژانس نظارت و قانونگذاری یعنی انجین آکشاکوکا تلاش زیادی داشت. در نهایت در اواخر ماه توافقنامه با تمام جوانب برنامه اصلاح بانکی ترکیه به تدوین و تایید رسید و استراتژی نجات بانک‌های ترکیه تشکیل شد.

این متن بخشی از مقاله رنسانس ترکیه در مورد چگونگی وقوع بحران بانکی ترکیه و روند اصلاحات نظام بانکی این کشور بعد از بحران است که توسط هاگ بردن کمپ، ماتس جوزفسن و کارل جان لیندگرن نوشته شده است.