تاریخ انتشار:
به بهانه تجدید ساختار مجدد سازمان مدیریت و برنامهریزی
سلسله بیپایان آزمون و خطا
مغز متفکر برنامههای دولت تحت عنوان «سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور» باز هم دستخوش تغییر و تحول شد. تغییری که برای چهارمین بار در ۱۶ سال اخیر اتفاق میافتد تا سازمان مدیریت و برنامهریزی فصل جدیدی از تجدید ساختار را پشت سر بگذارد. تغییری که مشابه یک حمله مغزی است و متخصصان امیدوارند یک ایسکمی گذرا باشد و حال این سازمان تنها با یک سیتی اسکن و سونوگرافی، مساعد تشخیص داده شود.
مغز متفکر برنامههای دولت تحت عنوان «سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور» باز هم دستخوش تغییر و تحول شد. تغییری که برای چهارمین بار در 16 سال اخیر اتفاق میافتد تا سازمان مدیریت و برنامهریزی فصل جدیدی از تجدید ساختار را پشت سر بگذارد. تغییری که مشابه یک حمله مغزی است و متخصصان امیدوارند یک ایسکمی گذرا باشد و حال این سازمان تنها با یک سیتی اسکن و سونوگرافی، مساعد تشخیص داده شود. با وجود این مراقبتهای پس از بهبودی و دوره درمان این سازمان به معنای پیگیری و اجرای اصلاحات ساختاری و نهادی در آن سازمان بسیار مهم و ضروری خواهد بود. سازمانی که محدوده اصلی فعالیتهای قانونیاش، برنامهریزی، تهیه و اجرای برنامههای پنجساله توسعه و بودجههای سنواتی و طراحی نظام اداری و اجرایی کشور است و اخیراً اجرای سیاستهای اقتصاد مقاومتی هم به وظایف آن افزوده شده است. اما این سازمان مهم که به عنوان اتاق فکر دولت شناخته میشود قطعاً دارای مشکلات و نواقصی بوده که پیدرپی دستخوش تغییر و دگرگونی شده است. همین مشکلات و نواقص که عملکرد نهچندان مطلوب سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور را گوشزد میکند احتمالاً دولت یازدهم را به این نتیجه
رسانده است که دست به تغییر ساختار و تفکیک مجدد این سازمان بزند.
اما سوالاتی که بلافاصله مطرح میشود، این است که تجدید ساختار جدید، یک عقبگرد به 16 سال قبل است یا واقعاً یک آیندهنگری از سوی دولت یازدهم؟ کاری است از جنس احمدینژاد و ادامه کارشناسینشده وضع موجود، یا شیوه جدیدی برای اصلاح ساختار اتاق فکر برنامههای کشور؟ ابعاد ماجرا چیست و هدف واقعی و غایی از این تصمیم بهزعم سخنگوی دولت چه بوده است؟ نگرانیهای پیش رو کجاست و منافع و هزینههای این تفکیک چه خواهد بود؟ چرا اتاق فکر دولت و سازمان طراح برنامههای توسعه و بودجههای سنواتی کشور برای چهارمین بار در 16 سال اخیر دستخوش تغییر و تفکیک میشود؟ آیا این تفکیک خواهد توانست مشکلات اساسی سازمان برنامه و بودجه کشور را مرتفع کند یا در ادامه گرهی بر گرههای دولت خواهد افزود؟ پاسخ به این سوالات با نگاهی گذرا به فراز و فرودهای سازمان برنامهریزی و مدیریت کشور و چرایی تشکیل این سازمان و بررسی مزایا و منافع و مضرات احتمالی این طرح تا حدودی روشن خواهد شد. همچنین به جهت اهمیت مساله وظایف اصلی و فرعی سازمان برنامه و بودجه مصوبه جلسه علنی بیستم آذرماه سال 92 در پایان پیوست خواهد شد.
فراز و فرود سازمان مدیریت و برنامهریزی
داستان تشکیل سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور، به زمانی که اولین بار هیات عالی برنامه در سال 1325 برای تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور تشکیل شد، برمیگردد. این هیات در سال 1327 لایحه قانون برنامه هفتساله عمرانی کشور را تهیه و به مجلس وقت ارائه میکند و در آن به جهت اجرای بهتر و دقیقتر برنامه پیشنهادی و همکاری بهتر بین دوایر دولتی و وابسته به دولت، پیشنهاد تشکیل سازمان برنامه داده میشود و بدین ترتیب در مهرماه سال 1327 ادارهای به نام «دفتر کل برنامه» تاسیس میشود که بعدترها این اداره سازمان موقت برنامه لقب میگیرد و نهایتاً طبق قانون مصوب 26 بهمن 1327 سازمان برنامه به وجود میآید.
از طرفی در خرداد سال 1345 بود، که لایحه قوانین و مقررات استخدامی کشور در مجلس شورای ملی به تصویب میرسد که کار تهیه آن را نیز شورای عالی کشور بر عهده داشت که به موجب این قانون شورای عالی اداری این وظیفه خود را به سازمانی تحت عنوان سازمان «امور اداری و استخدامی کشور» واگذار میکند.
آخرین بار 16 سال پیش بود که در اسفند سال 1378 و طبق حکم شورای عالی اداری و به بهانه تامین یکپارچگی در مدیریت کلان و فراهم کردن زمینه تحقق مطلوب برنامه توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی کشور دو سازمان «برنامه و بودجه» و «امور اداری و استخدامی» در هم ادغام شدند تا از دل آنها سازمان مدیریت و برنامهریزی زاده شود. هفت سال بعد، در تیرماه 1386 بازهم مطابق با جلسه شورای عالی اداری این بار به مدیریت محمود احمدینژاد حکم به انحلال سازمان مدیریت و برنامهریزی و تفکیک آن به دو معاونت «برنامهریزی و نظارت راهبردی» و «توسعه مدیریت و سرمایه انسانی» داده میشود.
هرچند که در آن زمان و بعدها احمدینژاد آمریکایی بودن سازمان مدیریت و برنامهریزی و سد معبر بودن سازمان در پیشبرد اهداف اقتصادی و فرهنگی را بهانه انحلال قرار داده بود اما به واقع آنچه از تحلیلهای کارشناسان برمیآمد حکایت از آن داشت که رئیسجمهور وقت اجازه نمیداد اقتدارش را باکسی تقسیم کند و مطابق با آنچه سازمان برنامه و بودجه میگوید رفتار کند. این مساله شروعی بر بیبرنامگی و عدم تطابق بودجه کشور با برنامههای توسعه میشود و دوگانگی و چندگانگی اداره کشور را تشدید میکند. هرچند که کارشناسان بسیاری به مشکلات سازمان برنامه و بودجه واقف بودند و اصلاح این مشکلات از مطالبات اصلی آنان بود، اما انحلال سازمان برنامه و بودجه را یکی از بزرگترین اشتباهات دولت احمدینژاد قلمداد میکنند. انحلالی که بعدها عواقبی همچون تاخیر سه ماهه در ارائه لایحه بودجه، بیانضباطی مالی در بحث بودجه، عمل کردن سلیقهای در پرداختها و تعریف پروژههای متعدد استانی و ملی که بسیاری از آنان نیمهتمام ماندند، از نتایج اصلی آن بود.
نتایجی که به زعم کارشناسان ضرباتی سنگین بر پیکره اقتصاد کشور وارد کرد تا در مردادماه سال 1392 وقتی که حسن روحانی سکاندار کشور میشود حکم به احیای سازمان مدیریت و برنامهریزی و ادغام معاونتهای «برنامهریزی و نظارت راهبردی» و «توسعه مدیریت و سرمایه انسانی» بدهد. انطباق بودجههای سالانه با برنامههای توسعه و چشمانداز بیستساله و همچنین در مدار نظم و انضباط قرار گرفتن کشور، مهمترین وجهی بود که میطلبید تا سازمان برنامه و بودجه دوباره احیا شود و نظم و برنامهریزی به عرصه اقتصاد کشور برگردد. از طرفی اهمیت اجرای سیاستهای اقتصاد مقاومتی هم مزید بر علت شد و لازمه وجود و حضور سازمان برنامه و بودجه را دوچندان کرد تا این سازمان زین پس با دقت و وقت بیشتری به ادامه فعالیتهایش بپردازد. اما این پایان راه سازمان برنامه و بودجه نبود تا اینکه هفته پیش و در سکوت خبری، سازمان مدیریت و برنامهریزی بازهم دوپاره میشود و ورق به 16 سال پیش برمیگردد. خبری که سخنگوی دولت و رئیس سازمان مدیریت و برنامهریزی ماموریتهای بسیار سازمان، اجرای سیاستهای اقتصاد مقاومتی، بحث برنامه ششم توسعه، تهیه و تنظیم بودجههای سالانه و
فعالیتهای استخدامی را عامل دوپاره شدن سازمان عنوان میکند و از تنوع کارها و نبود وقت کافی برای کارشناسی دقیق میگوید و تصمیم گرفتهشده را موجب دقیقتر شدن و تخصصیتر شدن میخواند. علیایحال، آنچه روشن است سردرگمی یکی از بزرگترین نهادهای کشور و اتاق فکر دولت است که در طول 16 سال برای چهارمین بار تغییر ساختار میدهد. حال باید دید ثمره این تغییر چه خواهد بود و آیا این تصمیم هم یکی از هزاران تصمیم امکانسنجینشده و شتابزده دولتها در ایران است یا موجبات هماهنگی دقیقتر و برنامهریزی بهتر در ادامه را در پی خواهد داشت. و اما سود و زیان احتمالی این تفکیک چه خواهد بود؟
سود و زیان تفکیک ساختار جدید
آنچه مسلم است این است که تغییرات انجامشده طی سالهای مختلف توسط دولتهای گوناگون ریشه در نارضایتی تصمیمگیران از عملکرد نهاد برنامه و بودجه با هر عنوانی داشته است و واقعیت آن است که این سازمان گسترده، دارای مشکلات ساختاری در نظام برنامهریزی و بودجهریزی و عملکرد نامطلوب در اجرای وظایف خود است و مرتفع شدن این مشکلات نیازمند آسیبشناسیهای دقیق به دور از هرگونه سطحینگری است. برنامههای تعریفشده برای سازمان مدیریت و برنامهریزی، برنامهها و وظایف بسیار سنگینی است و احتمالاً از همین زاویه هم بوده است که دولت یازدهم تصمیم به تفکیک و تغییر ساختار سازمان گرفته است و اگر خوشبین باشیم این اتفاق در صورت عملکرد و اجرای صحیح میتواند به پویاییهای بیشتر این سازمان و کارآمدتر شدن آن منجر بشود. درواقع بهتر است عنوان شود که اگر دولت در پی این تغییر ساختار به دنبال افزایش کیفیت و بهرهوری و کارآمدتر ساختن سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور و رفع مشکلات سابق بوده است، این تغییر و تحول میتواند بسیار مثبت و مهم ارزیابی شود، در غیر این صورت باید بپذیریم که این هم یک گام رو به عقب همانند شاهکار دولت نهم و دهم خواهد بود و با
این تغییر نباید چندان منتظر اتفاق جدیدی در سپهر اقتصادی و سیاسی کشور باشیم.
بیشک این تفکیک و جداسازی در وهله اول موجب تمرکز بیشتر بر وظایف تخصصی خواهد شد و از این نگاه که هرکدام از این دو سازمان میتوانند متمرکزتر از گذشته برحیطه تخصصی خود فعالیت کنند، میمون و مبارک خواهد بود. سازمان برنامه و بودجه، با تمرکز بیشتر بر بودجهنویسی و برنامهریزی برای به نتیجه رسیدن پروژههای عمرانی در کشور و اجرایی شدن سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی در کشور گام برخواهد داشت و سازمان امور استخدامی هم با دقت نظر بالاتری به بحث در رابطه با امور اداری و استخدامی و قوانین مربوطه در کشور ادامه فعالیت خواهد داد. به زعم بسیاری از کارشناسان ولی نه همه آنان، حقیقت هم این است که حوزههای برنامه و بودجه و امور استخدامی، حوزههای جداگانهای هستند و به دو متولی جداگانه هم نیاز دارند و این تفکیک و تغییر ساختار جدید از این جهت نیز فایدهمند خواهد بود و در این صورت دولت هم میتواند کنترل بیشتری بر عملکرد این دو سازمان و مسوولیتپذیری و پاسخگویی آنها داشته باشد و قطع به یقین، اگر چنین باشد، دیگر کمتر شاهد رخدادهایی همچون فیشهای حقوقی و... در کشور خواهیم بود.
در کنار تمرکز بر وظایف تخصصی، مساله چابکسازی هم از طرف سخنگوی دولت مطرح شده است و یکی از اهداف و مزایای این تفکیک برشمرده شده است. اما واقعیت اینکه چابکسازی کار سادهای نیست که با تفکیک یک سازمان به دو بخش قابل دسترسی باشد و قطعاً یک سازمان برای دسترسی به چنین خصیصهای که لازمه آن بهبود کیفیت و تعالی روزافزون است، نیازمند تغییرات بسیاری در نگرشها و ساختار خود و کارکنان و افراد ذینفع خواهد بود و امید است که سبب اینگونه باشد و سازمان مدیریت و برنامهریزی به واقع به این سمت و سو حرکت کند و در ضمن این مساله جداسازی به بزرگ شدن دولت و بدنه سازمان منتهی نشود.
فراموش نکنیم که ادغام این دو سازمان در دهههای گذشته بیشتر با هدف کوچکسازی و چابکسازی دولتها اتفاق افتاده است و حالا پذیرش این مطلب سخت است که تفکیک آن هم دوباره به نیت چابکسازی و کوچکسازی باشد و از این جهت مهمترین نگرانی کارشناسان نسبت به بزرگ شدن بدنه دولت و استخدامهای جدید است. هرچند که باید منتظر ماند تا در ادامه ثمره این حرکت را دید.
اگر کمی دقیقتر شویم مشخص میشود که بسیاری از مشکلات در حوزه برنامهریزی و بودجهریزی کشور ریشه در ساختار اداری و مالی کشور دارد و این ساختارها بهتدریج بستر نهادی را بهوجود آوردهاند که منجر به ناکارآمدی و بهرهوری پایین سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور شده است. قطعاً اگر دولت در نظر دارد با تفکیک این سازمان، تغییر شیوهها و رویههای انجام کار (اصلاح نهادها) و دقیقتر کردن آنها و بازتعریف ماموریتها و وظایف سازمان، تعارض بین کارکردهای این سازمان و دستگاههای اجرایی کشور را کاهش دهد، جای تقدیر دارد اما به نظر نگارنده این یک آرمان است و رسیدن به آن نیازمند کار کارشناسی و علمیاست و زمانبر خواهد بود که بعید است این موارد با توجه به شرایطی که در سه سال گذشته بر دولت حاکم بوده است، اتفاق افتاده باشد.
حال اگر نقادانهتر بخواهیم به موضوع نگاه کنیم و هزینههای احتمالی این طرح تفکیک را بررسی کنیم در وهله اول باید دقت کنیم که وقتی قرار است یک سازمان دولتی، به دوسازمان جداگانه تفکیک شود در این صورت هرکدام از این سازمانها، واحدهای ستادی، لجستیکی و پشتیبانی جدایی را برای خود میطلبد و از این منظر در این برهه از زمان، هزینههایی از جمله تغییر سربرگ نامهها، دفتر و دستکهای جدید، تابلوهای متفاوت، افزایش بوروکراسی و سردرگمی در ماههای نزدیک به انتخابات ریاست جمهوری و... را بر دولت تحمیل خواهد کرد در این صورت آیا با این اوصاف این مساله، در نهایت به کوچکسازی دولت منجر میشود یا علیالقاعده فربه شدن بدنه این سازمان و افزایش بوروکراسی دست و پاگیر!!. و البته انتقاد مهمتری که بسیاری از منتقدان مطرح میکنند این است که گستردهتر شدن تشکیلات دولتی در کل به نفع اقتصاد کشور نخواهد بود و این مساله را تجربه جهانی هم به وضوح نشان میدهد. بنابراین لزومی ندارد که در کشور برای هر موضوعی یک نهاد و سازمان جداگانهای تشکیل شود و بورورکراسی دست و پاگیر خود به عاملی برای پسرفت برنامهها بدل شود. از این رو به نظر میرسد اگر با این
عینک، به مساله نگاه کنیم سازمان مدیریت و برنامهریزی نهتنها نباید دوپاره بشود که حتی باید بسیاری از دستگاههای دیگر دولتی هم که احیاناً وظایف و فعالیتهای مشابهی انجام میدهند و دارای وجوه مشترک با سازمان مدیریت و برنامهریزی هستند در این سازمان ادغام شوند تا دولت و بدنه آن کوچکتر بشود و هزینهها به سرعت کاهش پیدا کنند و عرصه برای بروز بخش خصوصی فراهمتر باشد.
از طرف دیگر تفکیک یک سازمان به دو سازمان کوچکتر و تخصصیتر میتواند موجبات پاسخگویی بیشتر و شفافیت بیشتر را فراهم آورد البته باید بپذیریم که ممکن است در اثر اجرای این تصمیم که به نظر میرسد تا حدودی شتابزده انجام شده است به بدنه کارشناسی سازمان آسیب وارد نشود و در روند برنامههای اجرایی اختلال به وجود نیاورد، موضوعی که نیازمند دقت نظر بیشتری از سوی نهاد ریاست جمهوری در جهت کارکرد تقویتهای این سازمان مهم است.
در پایان این قسمت لازم است بیان شود تفکیک و جداسازی سازمان و تغییر تابلوها، ضعفها و مشکلات اساسی سازمان برنامهریزی و مدیریت کشور را برطرف نخواهد کرد و اگر از همین امروز اقدام اساسی برای چابکسازی و حذف بوروکراسی و تغییر شیوهها و روشهای اجرایی به معنای اصلاحات نهادی و ساختاری بر این سازمان حکمفرما نشود عایدی چندانی نخواهد داشت و مطمئناً هزینههای آن بر منافعش خواهد چربید و باید آن را از همین الان گامی رو به عقب و شکستخورده تلقی کرد.
پیوست: وظایف اصلی سازمان برنامه و بودجه
نمایندگان مجلس شورای اسلامی در نشست علنی (چهارشنبه 20 آذرماه سال 92) در جریان بررسی طرح ادغام معاونتهای برنامهریزی و نظارت راهبردی و توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیسجمهور و تشکیل سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور، حد و حدود اختیارات این سازمان را مشخص کردند. بنابراین گزارش در ماده 2 طرح ادغام معاونتهای برنامهریزی و نظارت راهبردی و توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیسجمهور و تشکیل سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور آمده است:
1- مطالعات آیندهپژوهی، توسعهای و آمایش سرزمین و شناخت ظرفیتها و امکانات کشور
2- مطالعه و تدوین الگوی اسلامی ایرانی پیشرفت
3- طراحی نظام برنامهریزی و تدوین برنامههای بلندمدت، میانمدت و کوتاهمدت ملی، تدوین برنامههای ملی استانی توسط واحدهای استانی و ارائه الگوهای نوین و بومی برای اداره مطلوب بخشهای مختلف کشور
4- طراحی نظام بودجهریزی و تهیه و تدوین بودجههای سالانه، ابلاغ بودجه مصوب، تخصیص منابع، شرح عملیات شامل اهداف کمی، استانداردها و قیمت تمامشده خدمات و طرحها و طراحی نظام هوشمند مدیریت بودجه و مالی کشور
5- بررسی و تعیین نقشها و حدود وظایف بخش دولتی و غیردولتی در چارچوب اسناد بالادستی و قوانین مصوب، طراحی ساختار کلان دولت و تایید ساختار دستگاههای اجرایی، طراحی برنامههای تمرکززدایی، طراحی و تدوین نظام اداری و نظامهای تصمیمگیری، طراحی و استقرار مدیریت فرآیندهای منابع انسانی و نظام شایستگی، راهبری استقرار: دولت الکترونیک، چرخه بهرهوری، نظامهای مشارکت، خصوصیسازی و برونسپاری، خرید خدمت یا محصول، نظام ارتقای سلامت اداری و سایر فناوریهای نوین اداری
6- مغز متفکر برنامههای دولت تحت عنوان «سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور» باز هم دستخوش تغییر و تحول شد. تغییری که برای چهارمین بار در 16 سال اخیر اتفاق میافتد تا سازمان مدیریت و برنامهریزی فصل جدیدی از تجدید ساختار را پشت سر بگذارد. تغییری که مشابه یک حمله مغزی است و متخصصان امیدوارند یک ایسکمی گذرا باشد و حال این سازمان تنها با یک سیتی اسکن و سونوگرافی، مساعد تشخیص داده شود. تهیه، تدوین و ابلاغ معیارها و ضوابط مطالعاتی، فنی و اجرایی طرحهای عمرانی و سرمایهگذاری شرکتهای دولتی و موسسات عمومی و تدوین ضوابط تشخیص صلاحیت و انجام رتبهبندی اشخاص حقیقی و حقوقی طرف قرارداد با دستگاههای اجرایی ملی و استانی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 8 /7 /1386 در زمینههای عمرانی، مطالعاتی، آموزشی و خدماتی
7- طراحی و استقرار نظام مدیریت عملکرد شامل تهیه الگوهای نظارت و ارزشیابی، تدوین گزارشهای نظارتی و ارزشیابی از تهیه و اجرای برنامههای بلندمدت، میانمدت و کوتاهمدت ملی و استانی و طرحهای عمرانی و فعالیتهای دستگاههای اجرایی و موضوعات محوری نظیر بهرهوری، شفافیت، پاسخگویی، نقش و مشارکت مردم در اداره کشور و ارائه به مراجع ذیربط از جمله مجلس شورای اسلامی براساس قوانین و مقررات
8- طراحی معیارهای ارزیابی عملکرد و سنجش بهرهوری و انجام ارزشیابی و رتبهبندی دستگاههای اجرایی ملی و استانی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری در میزان تحقق برنامههای توسعه و بودجه سالانه، ارتقای بهرهوری و اصلاحات اداری و مدیریتی و ارائه پیشنهادهای تنبیهی و تشویقی برای دستگاههای اجرایی
9- ارزیابی میزان پیشرفت کشور در چارچوب سیاستهای کلی نظام و اهداف کمی و کیفی سند چشمانداز و برنامههای بلندمدت و میانمدت همراه با تحلیلهای لازم
تبصره - این گزارشها به صورت سالانه منتشر و در اختیار همگان قرار میگیرد.
10- بررسی و اظهارنظر درباره پیشنویس لوایح و مصوبات دستگاههای اجرایی در چارچوب ماموریتهای سازمان جهت هماهنگی و تطبیق با اسناد فرادستی نظیر سیاستهای کلی نظام، قوانین موجود، برنامههای بلندمدت و میانمدت و منابع عمومی کشور و نیز ارائه گزارشهای لازم برای بیان پیامدها و شفافیت در اتخاذ تصمیمها قبل از تصویب در مراجع قانونی
11- سایر ماموریتها و وظایف مذکور در قوانین برنامه و بودجه کشور، مدیریت خدمات کشوری، برنامههای پنجساله توسعه و دیگر قوانین موضوعه.
منابع:
1-کاظم جلالی، روزنامه شرق، شماره 2133 صفحه 1، 16 /7 /93
2-روابط عمومی اتاق تهران، نظرسنجی در مورد تجزیه سازمان مدیریت و برنامهریزی 4 /5 /95
دیدگاه تان را بنویسید